以乡级民主建设为导向的乡镇改革——以四川省为例，本文主要内容关键词为：为例论文,导向论文,乡镇论文,民主论文,乡级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1006—639X（2006）04—0020—06
现行乡镇作为最低一级的国家政权，是1980年代初在对人民公社政社合一的体制进行否定的基础上恢复与重建起来的。伴随着乡镇建立而来的是乡镇不断的自我改革。乡镇的改革形式有多种，近些年来主要进行的是精简机构、人员分流的乡镇改革和乡镇撤并等乡镇规模改革。但从改革的本质来说，改革“不仅涉及规模和速度，而且具有变化方向的意义”[1]，它是对原有制度的改变而不是保持原有制度下的局部的自我调整。因而乡镇机构改革和乡镇规模改革并不能算真正意义上的“改革”，充其量只是一种“改良”。而另一种乡镇改革——乡镇党政领导人选举方式的改革，则无论是从其授权来源、权力运作模式还是政治关系的内外部调整，都可堪称真正的“改革”。这场改革发生在1990年代末。素有政治改革总是比别人“快半拍”的四川省在这场改革中以力度最大、最有特色、最有影响而在中国基层民主建设的历史上成为“最值得记录的一个省份”[2]。因此本文以四川省的乡镇改革为文本，对乡级民主的起源、四川省的突破性改革模式及影响、乡级民主的现实基础及乡级民主的成效与不足等进行探讨，以期对过去的乡镇选举制度改革作一基本总结，同时为今后的乡镇选举改革提供参考。
一、乡级民主：村民自治的逻辑延伸
人民公社废除后，我国建立起来的是“乡政村治”为主要特征的乡村管理体制，即国家政权收缩至乡镇一级，乡镇依法对乡村进行行政管理，乡镇以下实行村民自治。中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织村委会依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。
村民自治权的具体体现是“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这是对村民自治权的高度确认。村民自治的出现，改变了农村社会固有的治理与被治理的关系。在传统社会，国家实行“皇权不下县”，在乡村中实行的是乡绅治乡。到了20世纪前半期，国家试图控制乡村社会，却又无力深入，乡村社会为堕落了的“土豪劣绅”所把持。新中国成立后，在相当长一段时间，乡村社会被高度组织在人民公社体制中，实行军事化的“干部治社”。因此直到1980年代之前，农民对于自己的管理者要么是依附关系，要么是被直接的支配关系，农民自身的主体地位从来就无从体现。而村民自治的实施，农民第一次可以通过选举决定自己的“当家人”（尽管这种选举还不是很成熟），管理者被置于一种“委托人”的地位，他的权威，他的管理方式，不再是传统社会中的道德化身或金钱与权势，也不再是国家政权的代表，而是基于村子里大多数村民的授权与同意。因此村民自治的精髓，就在于给农村基层社会以自主性，确定了农民的主体性。所以村民自治的制度安排，它实际上是一个权力的转移，也就是农村社会由国家支配下的人民公社各级干部主导，转变为基层社会与农民主导。它的关系变了，一个是基层社会与国家的关系、与上级的关系变了；一个是农民与干部的关系发生了变化。两个关系，一个是基层社会和国家，不再以国家为依附，它开始有了自主性，再一个是群众不再是干部的附属，也开始有了自主性，所以这两个关系变了，这就是村民自治的精髓。由于村委会由村民选举，受村民监督，因此村干部必须对村民负责，体现了“谁授权对谁负责”的政治学公理。这就要求村干部以村务为主，以村民为本，眼睛向下。
村委会虽然是一级自治组织，但同样要面对国家政权，其中直接面对的便是基层乡镇政权。自治组织与国家政权的关系必须加以规定。在《村组法（试行）》中已有相关条文，其中第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但应该说，法律只是进行了抽象的原则规定，对于实践中的乡村关系并不能形成清晰的界定。一方面乡镇作为基层政权，其干部的产生由上级（主要是党委）决定，因而同样要遵循“谁授权对谁负责”而对上级负责；村干部则由村民选举产生，要对村民负责。而乡、村两种权力来源不一样，就势必会产生体制性矛盾。另一方面农村中的村党支部书记属于党的系列，由乡镇党委决定，而村党支部书记对村主任是领导关系，因而乡村关系在实践中错综复杂。对乡镇来说，既可以动用国家行政资源直接干预村委会，又可以通过农村党支部用党的领导间接地控制村委会，从而使村委会处处受制，不得不成为乡镇的“一条腿”，村民自治多为有名无实。
乡镇积极干预村委会的主要原因在于自上而下的行政压力，这种压力形成“压力型体制”，在这种体制下，乡镇干部个人的荣辱、升迁都与上级下派的各项任务的完成情况直接相关。为了完成这些任务，乡镇亟需将村委会纳入控制范围，让村委会分担相当一部分任务。在各项任务的具体落实中，种种措施都指向农民，农民成为最终的、直接的施予者，成为乡镇和村一级转移压力的目标，从而现实中造成了党群关系、干群关系紧张。而乡镇由于是代表国家的基层政权，直接面对广大农民，便成了矛盾的焦点。因此在实践中一些实际工作者和理论工作者逐渐认识到：民主政治建设，光是实行村级民主是远远不够的，必须把村级民主向上延伸，把村委会选举的某些因素有效地纳入到现有的乡镇领导选拔过程，改变长期以来自上而下授权的乡镇政权体制，才能建立起乡镇政权与农民间的良好关系，解决乡村社会矛盾。于是，作为村民自治的逻辑延伸，“乡级民主”便被提了出来并付诸实践。
二、四川实践：乡级民主的路径选择及影响
1998年四川以乡镇选举制度改革进行乡级民主建设，除了村民自治的逻辑延伸外，还有其他一些背景。
一是僵化的干部人事制度改革日益紧迫。邓小平同志1980年代初就深刻指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象。家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[3]327 他指出，各项具体的干部制度都存在不同程度的弊端，“不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才”[3]326，必须有计划、有步骤而又坚决彻底地加以改革。“关键是要健全干部的选拔、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”[3]331。由此干部人事制度的改革逐渐被提上议事日程。而这期间僵化的干部人事制度弊端的充分暴露又强化了地方领导人改革的决心。如时任遂宁市市中区区委书记的张锦明就因为在其任职期间的两件事促使她坚决进行干部人事制度改革。一件是“丢脸”的事：日本商人拟在市中区开发矿泉水，20万元汇款却被个别干部挪用，日本客商愤而上书市政府，并撤回投资，取消合作。另一件事是一桩血案：她刚上任区长后不久，市中区进行干部人事调整，一位乡纪委书记兼武装部长因为怀疑自己的职务变动与乡党委书记有关，竟然用手榴弹将乡党委书记炸死在乡政府。这件事在她思想上引起极大震动，她认识到这是“僵化的干部人事制度的悲剧”，从而认为“干部人事制度必须提高开放度，必须体现公开、公平竞争的精神，这样才能更科学地发现干部，才能更有效地避免选人用人的不正之风，也才能够给被选者一个明白，还选人者一个清白。”[4]
二是1997年党的十五大精神的鼓舞。十五大报告高度肯定了基层民主和城乡自治组织的地位和作用，指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”[5]为贯彻“十五”大精神，1998年10月通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调“必须进一步扩大农村基层民主”，并首次提出了“乡级民主”概念，强调“乡级民主建设是农村基层民主的重要组成部分”，从而把乡级民主建设纳入农村基层民主建设的重要环节。
四川在干部选举方式上进行改革，也与其经济发展相对落后有关。农村地区发展经济的手段贫乏，村和乡级政府的收入主要是依靠农民所交的各种税费，农民和乡级政府的利益处于直接对立中。利益的对立在政治上表现为强烈的民主诉求，乡镇政府则成为诉求对象。“在比较贫困的地区，基层民主的发展有着来自社会的强大动力。这是由贫困地区的人们在利益上严重受损的程度决定的”，“农民由于利益受损，便会十分关心基层政权的构成及其运作情况。”[6]
在种种背景的合力作用下，四川领导人实行了乡镇选举方式的改革。由于各地矛盾发展程度不一样、环境和条件不一样以及领导人的思路与方法不一样，因此1998年的乡镇选举改革中，四川呈现出了不同的模式，归纳起来分为两大类型。
1.间接选举方式的改革
这其中又包含几种模式：
（1）公选乡镇长。公选乡镇长即由该选区的乡村干部和村民代表投票从报名者中选出两名候选人，再由乡镇人民代表大会从中进行差额选举，选出乡镇长。其程序经过公开报名、资格审查、笔试、面试、区党委审定、人代会选举等。公选乡镇长在遂宁市市中区保石镇进行试点，于1998年6月22日完成，原驻镇区委组织员向道全成为“中国第一位”通过公选产生的镇长。
在此基础上，为了解决公选乡镇长后可能造成的乡镇长与乡镇党委书记在权力关系方面的矛盾，市中区区委紧接着组织了“中国第一次”乡镇党委书记的公选，东禅镇、莲花乡成为试点乡镇。其程序与做法大致与公选乡镇长相同，只是正式选举时由该乡镇的全体党员而不是人大代表投票直接选出党委书记。11月上旬，试点完成。
（2）公推公选副乡镇长。1998年12月下旬在南充市南部县进行试点。其做法是：向社会公开全县的79个乡镇178个副乡镇长职位及竞选资格与条件、步骤、做法；公开报名及公布报名名单；对报名者进行资格审查和组织考察；经确认的694名初步候选人参加演讲答辩并打分；全县共产生298名优胜者作为副乡镇长正式候选人建议人选；按名次从公推建议人选中等额推荐候选人，差额人选由乡镇人大代表10人以上联名从其余优胜者中提名共同组成正式候选人；由乡镇人大代表投票进行差额选举，产生175名副乡镇长。
（3）乡镇人大代表直接提名选举乡镇长。其改革在于将法律规定的乡镇长候选人由人大主席团、人大代表两种提名方式产生改为由人大代表直接提名产生。此试点于1998年11月至1999年2月在绵阳市进行。其主要做法是：广泛宣传动员；制定选举办法；乡镇人大代表选举；人大代表提名乡镇长候选人；正式选举产生乡镇长。最后在全市10个县（市、区）的11个试点乡镇选举出11名乡镇长和3名副乡镇长。
2.直接选举方式的改革
遂宁市市中区步云乡直接选举乡长就是直接选举方式的改革。其做法是：区委和区人大制定选举办法；乡选举委员会进行强大的宣传与发动；公开报名、资格审查、确定初步候选人；在15名候选人中举行选区联席会议进行第一轮预选，选出3名正式候选人；预选后，正式候选人举行竞选活动；正式选举。1998年12月31日，全乡6000多名选民参加了投票，最后谭晓秋以有效票数的50.19％的得票率当选为“中国直选第一乡乡长”。
正是在四川省1998年对乡镇选举制度进行连续改革的鼓舞下，我国其他一些地方也紧跟其后，开始了各自的改革实践。典型的如：深圳市龙岗区大鹏镇1999年1月试行的“三轮两票制”推选镇长；河南省新蔡县孙召乡和佛阁寺镇1999年12月乡镇长推选制度改革；广西桂林市恭城县恭城镇2001年3月“公推公选”副镇长。四川的“公推公选”产生的持续效应是向更高层发展。如江苏省徐州市沛县2003年12月产生中国首位“公推公选”县长；2004年再掀高潮，1月8日南京市白下区、雨花台区通过公推公选产生区长；接着1月9日，江苏省金坛市第十四次人民代表大会第二次会议上，233名代表选出了中国第一位公推公选的市长；1月18日，辽宁省通过公推公选产生全省14位市长助理。而要“对‘公推公选’溯源，须提及四川，因为全国最早公推公选的乡官在四川产生”，尽管其“仍限于乡镇一级”，但四川“催生了乡镇选举制度的改革”。[7]
三、乡级民主的现实基础
从总的说来，四川省进行的乡镇改革之所以能多点试行，并形成链式效应，是与其深厚的现实基础有密切关系的。
1.基层政府的合法性
基层政府在法理上指的是县和乡镇政府。因为四川的选举制度改革主要在乡镇一级，因此此处的基层政府指的是乡镇政府。合法性指的是符合法律规范或法律原则。从现实来说，“如果一个政权不通过诉诸暴力手段，就能够从大多数人那里引导出大规模的服从，那么，从这意义上说，这个政权就是合法的”，“在任何绝对的情况下，合法性不一定要包含公民对政治秩序公正性的积极有效的信仰。……合法性只是简单地要求一定程度的默认和对政治秩序总体上的合理性的认可和接受”[8]。其实说到底，这就是卢梭早已阐述过的“公意”问题。① 四川省乡镇选举制度改革虽然目的是为了解决基层干部的不信任危机进而增强乡镇政权的合法性，但其能够顺利试行并能得到广大农民的配合，又是以其本身所具有的合法性为前提的。试想，如果其本身的合法性资源已经严重流失甚至是丧失殆尽，农民对其就会产生巨大的疏离感，不仅不会进入该政治体系参加任何活动，还会以种种消极或积极方式来对抗政权，那就不可能出现农民参加报名、推荐及热烈选举的情况，各种改革就无法进行。而四川的乡镇选举制度改革能够顺利进行，说明了农民信任政府，并且希望政府变得更好。这样改革者的愿望就和广大农民的希望结合到了一起，共同推进着改革。
2.民主理念的渗透与技巧的积累
从1980年代初期开始出现村民自己选举“当家人”促成村委会并在1987年通过《村组法（试行）》，到1998年正式颁布《村组法》，十年时间里，全国性的村委会选举已经完成了三届或四届，四川已经完成了三届。村民自治中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”这“四大民主”虽然还存在许多不尽如人意之处，但是，村民自治的实行已使人们认识到，有关权利、监督、责任等只有在置于民主的前提下才能得以实现。民主也不再是一种抽象的高高在上的意识形态，而是可以具体化为“选举干部”这样的现实操作，同时民主还可以用来解决村干部腐败、干群关系紧张、农村经济发展等诸如此类的实际问题，而这些问题不独村子之内存在，当考量直接面对的国家政权时，乡镇一级政府也同样存在，那么这样的民主理念便会很自然地向上延伸。亲身经历了步云乡选举的李凡为乡民们热烈参与选举的动人场面所感慨万分，他说：“从步云选举来看，可以认为中国农民是有民主意识的，而没有民主意识的是我们的干部”[9]。同时经过几届村委会选举，乡村干部开始具备了组织选举的经验与技巧，农民也学会了运用选举，如秘密划票、投票、计票等。各地在结合自身探索的选举制度改革中，积累了不少的经验和资源，如四川就是在当地村级选举经验的基础上加以提升，形成了乡镇长公推公选模式，而乡镇长直选又是在公推公选的基础上进行创新的结果。
3.上级政府的鼓励并推动
在中国的政治体制下，任何一级的改革，即使是自发产生的，如包产到户、村民自治，如果没有上级政府（直至中央）的确认并鼓励、推动，这样的改革就不可能进行和持续，因为政治改革是一项风险很大的事业，基层政府不能也不敢单独承担此种风险。幸运的是，四川省的乡镇选举制度改革得到了上级政府的有力支持，并且很大程度上是在上级政府的推动下进行的。如“公推公选”的试点，就是时任遂宁市市中区区长张锦明对干部人事制度进行改革并实践的结果，而且区委也明确给予支持，更重要的是，更高一级的组织也有强烈的“改革冲动”，如四川省政研室主任萧松在接受《瞭望东方周刊》采访时特别提到，四川省委组织部是四川基层制度创新和民主实践的坚定支持者。[10] 有来自上级的支持和鼓励，四川的基层干部才会积极探索、勇于实践，使基层制度创新和民主实践走在全国前列，成为政治改革的“先锋”。
四、乡级民主的成效及不足
四川省的乡级民主实践，在中国的民主化进程中写下了浓重的一笔，影响深远。四川省乡级民主实践不仅是决策者民主理念的超前和民主建设的大胆试验，更主要是被实践所检验了的取得的成效。
1.成效
第一，有力地促进了社会矛盾的解决。由于乡镇主要领导的产生相当程度上甚至是直接反映了民意，因此选民对乡镇领导有了更多的了解与信任，增加了认同感。同时选举产生的乡镇主要领导一方面有着较大的民意基础，另一方面有着来自选举的民意压力，他们除了要对上级负责外，还要对广大选民负责，这要求乡镇领导积极转变工作作风，注意约束自我行为，主动关心民生，体察民情，履行职责，践行承诺，最大限度地实现和维护群众的利益。如到2000年底，“中国直选第一乡长”谭晓秋竞选时的10项诺言已有9项兑现， 步云乡的落后面貌发生了重大变化：乡级公路已经修通4.9公里；电话已经装上，全乡已有多部民用和公用电话；电视转播网已开通，群众已经看上了电视；场镇已建好，街道整齐；一些学校校舍被整修一新，孩子们已从过去的危房迁到新校舍上课；果树种植、鱼塘养殖和家兔养殖已在大力发展，步云过去单一的农业结构得到了改变；在廉政建设方面，为农民所深恶痛绝的干部吃喝风得到极大遏制。谈到为什么能在短时间内发生如此大的变化时，谭晓秋说：“由于自己本人是被选举上台的，而在选举中老百姓对自己投了支持票，因此，上台以后就随时随地不敢忘了老百姓，不敢欺骗老百姓，不敢忘了对老百姓的承诺。”[11] 这样，乡政府让群众满意了，就容易获得群众的支持，从而有利于党群关系、干群关系的改善，促进了社会矛盾的解决。
第二，形成了整体效应，起到了示范作用。按照现有的法律和章程，无论是政府系列还是党委系列的领导干部的产生方式都有一个共同特点，即上级党委掌握着整个选拔过程，而且实践中还存在少数人或个别主要领导（党委书记）操纵候选人名单实行“暗箱”操作的情况。总之，原有的干部人事制度有不公开、不透明、不具竞争性、人为操纵等特点，很不规范、不完善。而四川省乡镇选举制度的改革与实践，冲破了原有的自上而下的干部授权体制，还权于民，不仅让普通选民推荐、选举乡镇长候选人，而且上升到直接选举乡镇长，普通党员直接选举乡镇党委书记，人民代表直接提名乡镇长候选人，是一种从党委、政府、人大各个层面的整体选举制度的改革。它起到了两种示范作用。一是进行真正的选举的示范。这在步云乡的乡镇长直选中表现得淋漓尽致，说明只要是进行真正的选举，广大农民就会热情地真心地拥护并积极参与。同时这种选举对于干部也是一个极大的震撼，让习惯于按照传统官场规则升迁的干部认识到选举的力量，如绵阳市乡镇人大代表直接提名和选举乡镇长改革中，市中区人大的一位年轻干部1999年曾参加过竞选，但落选了，他的感慨是：“当时以为是走过场，没有认真准备，没想到却是动真格的，哎，后悔死了！”[12] 二是这种示范作用在其他地区引起了连锁反应。如前所述，四川省乡镇改革试点以后，广东深圳、广西桂林等地也积极进行了这方面的探索，江苏省一些地区甚至把四川省的“公推公选”模式扩展到了县、市一级，改革力度之大，前所未有。因此四川的乡级民主实践将过去想都不敢想的、想了也是不可能的事情不仅想了，而且认真付诸实践并且做成功了，这不能不说是中国民主化进程的一个里程碑。
2.不足
当我们认真检讨四川乡镇选举方式的改革时，仍然可以发现其中的不足之处，需要引起注意。
第一，基本属于动员式民主和规划式民主，大众参与的动力机制不足。按照科恩对民主的衡量尺度，从其参与的范围，广度和深度上来看，四川的乡级民主实践显然是不足的。一方面，这种民主仍属动员式民主，是乡镇管理者、上级决策者为了摆脱乡村治理危机或调动干部的积极性，重建“官—民”之间的信任关系而主动采取的一种手段。这种改革的实行，均离不开事前的广泛宣传与发动，动员广大乡民积极参与。从群众来看，虽然对于自己参与选举“管自己的官”感到十分新鲜、好奇，并充满希望，但并没有寻求积极主动性的方式去表达。如笔者2006年7月到步云乡某村进行调研时，发现村民对选举乡镇长持非常欢迎的态度，可“只是摆‘龙门阵’罢了”。可见这种民主的深度明显不够。另一方面是这种民主只是一种规划式民主。体现为这种民主还只能在某些经过层层筛选的乡镇实行，如当时选择步云乡作为直选乡镇，是对其人口规模、地理位置、宗族问题、乡镇干部基础等作了充分论证，认为在这样的乡镇进行直选不会出现问题才决定试点的，并且整个过程都在上级政府及决策者的精心策划和控制之中，体现出了规划式民主的特点。试点之外乡镇农民的民主又该如何表达与形成？至今为止还没有这些地区的农民民主的自主诉求，也许这只能说明：农民民主的大众参与机制仍然不够，这就使得改革难以持续，一旦上级政府认为的改革的必要性一过，而又没有来自底层的改革呼声，改革便很容易偃旗息鼓。如眉山市青神县南城乡的乡领导干部直选试点就是静悄悄地开始又静悄悄地结束。因此要发展民主，就要更充分地调动基层的积极性，“调动积极性是最大的民主”[13]
其二，改革制度设计仍存在不完善之处。总的来讲，四川的乡镇选举制度改革的设计是两种：一是“公推公选”，二是“直选”。但“公选”中普通选民只能参加提名推荐，正式候选人的投票基本上属于部分干部和极小部分普通选民，实质上仍然只是一种“半直接选举”或“扩大了的间接选举”[9]，选民的最终决定权得不到落实，选民的意愿得不到体现，且中间环节诸如审核、考察、答辩等仍由上级主导，而至关重要的最后正式选举中则把广大选民排除在外，民主的广度不够。而且即使是从间接选举的角度看，由于广大选民无法对乡镇人大进行有效约束和监督，也就无法对选举结果进行约束，“当家作主”便难以真正体现。因此，“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主”[14]。而“直选”虽然是一种直接民主，但却又与现有体制存在较大冲突。姑且不谈“违宪”与否，也存在着诸如：“党管干部”原则如何体现？人大的作用与地位如何体现？选民直选的干部与传统方式产生的干部由于权力来源不同必然会产生矛盾，如何处理其矛盾？等等问题。而实际上四川省在乡镇选举制度改革中显然并没有通盘考虑到这些问题，从而单枪匹马的选举制度的改革在与各种传统体制的纠缠中矛盾重重，如曾因“中国直选第一乡长”而远近闻名的谭晓秋就是这种制度不完善的“受害者”，他于2001年步云乡第二次选举连任后的几年中，他周围的同事许多都已升官的升官、调任的调任，而只有他原地不动，究其原因，就是“因为他是全乡老百姓直选出来的”[15]，现有体制对这种“另类”无法做出安排，他的个人仕途就只能被冷冻。因此现在更重要的问题恐怕不是选举，而是选举之后的各项配套改革能否跟上，这是决定乡级民主走得稳、走得远的根本保障。这需要更大规模、更高层次的政治体制改革！
收稿日期：2006—10—17
注释：
① 卢梭认为人民拥有的公意是政治合法性的唯一基础，是当权者应该忠于的最终价值。谁没有公意，谁就是非法的统治者，谁掌握了公意，谁就可以成为合法的统治者。