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一、发展服务业是一项长期而紧迫的战略任务
服务业，即人们常说的第三产业，涵盖从交通通讯到娱乐休闲的广泛领域。随着经济的发展和技术的进步，服务业的内涵和覆盖领域也在发生着变化。80年代以来，在信息技术迅速发展的推动下，一场产业革命浪潮正在席卷发达经济，并给服务业带来了深刻变化：(1)互联网、电子商务等的发展促进了传统服务业的振兴，使传统服务业得以在全球范围内提供服务产品；(2)知识密集型服务业迅速发展。知识密集型服务业的产品价值体现在服务的输送和知识产权上，包括计算机软件与信息加工服务、研究开发与测试服务、市场服务、商务组织服务（管理咨询、员工招聘服务）、人力资源开发服务。
在计划经济时期，我国的服务业多被作为纯粹的消费部门而受到政策歧视，其发展受到了严重制约。改革开放以来，我国的服务业得到了快速发展。但是，从整体上看，仍然比较落后。一些新兴服务业的落后自不待言，就是一些在发达国家发展多年、已臻成熟的服务业如金融保险、会计、律师服务等也远不能满足经济发展的需要。我国即将实施现代化建设的第三步战略部署。为了顺利实现第三步战略目标，必须把发展服务业作为一项长期而紧迫的战略任务。
（一）发展服务业是促进经济快速增长的需要
实现经济快速增长是“十五”时期的一项艰巨任务。从部门角度来看，经济增长依赖于第一产业、第二产业和服务业的增长。“十五”时期，能否维持经济的快速增长，关键在于服务业能否以快于其他两大产业的速度增长。因为，“十五”时期，(1)第一产业难以快速增长。我国第一产业增长速度近10年来一直在5%以下徘徊，“十五”期间，第一产业增长速度难以超过“九五”时期年均增长3.5%的水平；(2)第二产业增长空间受到限制。多年来，第二产业增长速度一直高于其他两大产业，使第二产业比重维持50%左右。在买方市场初步形成的情况下，第二产业的增长空间也受到很大限制。
在发达国家，服务业已成为增长最快的部门，成为新的增长点。而在我国，服务业产业发展的滞后，已成为经济增长的“瓶颈”制约。
第一，服务业发展的滞后，制约了资本积累速度和资本利用效率的提高。在市场经济条件下，金融中介是沟通储蓄和投资的最重要的媒介，良好的金融服务特别是信贷服务和证券服务是基本快速积累的基本前提。我国储蓄倾向较高，至2000年10月末，城乡居民储蓄余额达6.3万亿元，国家银行各项存款余额达8.9万亿元，而同时国家银行各项贷款余额为7.4万亿元，存差高达1.5万亿元。由于缺乏良好的金融服务，储蓄不能有效转化为投资。这是对有限的资本资源的浪费。
第二，服务业发展的滞后，制约了人力资本的增长。21世纪，人力资本越来越成为影响经济增长的关键性因素。我国劳动力资源丰富，但由于劳动力受教育年限短、终身教育系统不发达，与发达国家相比，人力资本并不充裕，必须加快积累。
第三，服务业发展的滞后，制约了技术创新能力的提高。提高技术创新能力也是实现经济快速增长的一个关键。我国教育之不发达，造成了创新人才（包括技术人才和管理人才）的匮乏；金融服务之不广泛，增加了企业的创新风险；技术基础设施之不完善，提高了企业的创新成本。技术基础设施是指由多个竞争主体（主要是企业）在进行技术创新时所共同使用的产业技术的组成部分，如基础技术知识、信息高速公路和基础制造技术等共性技术，以及经济技术数据库等服务和基础科学研究相比，技术基础设施更接近于企业的实际需求，能更直接地为企业服务。技术基础设施是典型的“公共产品”，提供技术基础设施是政府为企业服务的重要内容。目前，我国的技术基础设施相当落后，在1997年洛桑国际管理发展学院发表的国际竞争力报告中，排在其所评估的46个国家和地区的最后一位，落后韩国19位，新加坡36位。
第四，服务业发展的滞后，制约了市场的有效开拓。我国已初步形成了买方市场，能否有效开拓市场也是经济快速增长能否得以实现的关键。无论是开拓国内市场，还是开拓国际市场，都需要降低物流成本，提高信息传输的效率。而我国物流产业落后，信息系统不发达，严重制约了市场的开拓。
（二）发展服务业是经济结构调整和产业结构升级的需要
结构调整是“十五”一切经济工作的主线。国有经济战略性重组、产业结构调整和产业组织结构重组是结构调整的重要方面。
国有经济战略性调整就是使国有经济退出一般性的竞争领域。而国有经济退出是一个复杂的过程，涉及到诸多方面的利益调整。由于在市场经济条件下，已不可能采取指令性的手段强迫国有经济退出，如何使国有经济平稳退出，如何在国有经济退出的同时增强国有经济的控制力，便需要广泛的论证、咨询服务。
产业结构调整特别是第一、第二产业及服务业结构关系的调整，是“十五”时期经济结构调整的重点。发展服务业，提高服务业在GDP中的比重，是产业结构调整的题中之义，是产业结构升级的必然要求。另一方面，第一、第二产业内部结构的调整也离不开服务业的发展。如农业结构调整，既需要政策支持，又需要各种服务，如技术服务、信息服务等。在相当长的时期内，以家庭为单位的农业生产经营方式将继续存在。在农产品市场逐步开放、需求变化万端的情况下，没有中介组织的高度发达，没有农户与市场之间坚固桥梁，农业产业结构调整不可能顺利进行。还如，在工业和农业结构调整过程中，将分离出大量的富余劳动力。只有为这些劳动力提供新的就业机会，结构调整才能顺利进行。服务业的加快发展，有可能为之提供大量的就业机会。
我国产业组织结构不合理问题十分突出，产业集中度低，专业化水平不高，缺乏竞争力，面对加入世界贸易组织之后的挑战，必须对企业进行兼并、重组，一方面推进强强联合，培育若干具有自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团；另一方面通过多种形式放活国有小企业。企业兼并、重组需要大量的会计、审计、法律、资产运营方面的服务。同时，在产业组织结构调整过程中，企业原来承担的社会职能将逐步分离，这也对服务业的发展提出了新的要求。
（三）发展服务业是提高国际竞争力的需要
我国将很快加入世界贸易组织。加入世界贸易组织之后，各产业将面临着激烈的竞争。我国各产业长期在高度保护下生长，竞争力较弱，面对激烈的国际竞争，只有提高自身的竞争能力，才能生存和发展。服务业的快速发展，将为第一、第二产业提供更好、更多的服务，从而增强这些产业的竞争能力。
在全球竞争日趋激烈的情况下，企业必须集中力量，通过深化产业提高核心竞争力，缩减成本，增加效率。而只有服务业的发展，才能为产业分工的深化提供可能。目前在发达经济中，企业外部采购呈明显增加之势，且所采购的产品大部分是服务业产品。美国采购协会1997年的调查表明，年收入在8000万美元以上的公司外部采购服务增加了26%，信息技术服务的外采占全部外采费用的30%，人力资源服务占16%，市场和销售服务占14%，金融服务占11%。在欧洲，信息技术服务的外采也是增长最快的，主要国家有英国、法国和意大利。在日本，MITI在1997年的调查表明，工作培训（占20.1%）、信息系统（占19.7%）、生产方法（占17.4%）、会计和税收（占14.0%）、研发（占13.7%）等服务项目是外采的主要项目。
在知识经济逐步来临的时代，技术创新能力的高低往往决定着竞争的胜败。而提高技术创新能力，必须大力发展教育服务业。
目前，互联网正在成为决定国际竞争力的关键因素，而互联网基本上是服务驱动型或知识密集型产业。互联网产业的发展依靠信息和技术的充分可获得性，以低成本快速获取信息的技术支持，激励竞争的管理环境和完善的风险投资体系。信息产业的发展一方面为其他产业提供了越来越广泛的服务，另一方面也创造着对其他服务的需求，和对制造业的需求。如由于许多部门（银行、电信、贸易等）对信息通讯技术设备的依赖越来越重，对信息通讯技术设备的投资必然增加，从而带动相关产业的发展。可以说，服务业的发展也是高新技术发展的动力。
在发达国家，服务业在整个创新中的地位越来越重要。经济合作与发展组织(OECD)国家的服务部门占用的研发费用已占到全部研发费用的40%，其中加拿大和美国的水平更高。
（四）发展服务业是迎接加入世界贸易组织带来的挑战的需要
当前，服务业的竞争日益成为国际竞争的重要方面。由于信息和通讯技术的发展，80年代以来，全球服务贸易的增长已经快于实物贸易的增长。1997年的世界贸易组织的报告显示，1980年—1995年，服务贸易年均增长8.4%，而同期实物贸易年均仅增长5.2%。种种迹象表明，全球竞争正在从产品领域向服务领域转移。在加入世界贸易组织之后，我国将逐步开放服务贸易。服务贸易的开放将对国内服务产业提出严峻的挑战。大力发展服务业，也是迎接这种挑战的需要。
（五）发展服务业是缓解就业压力的需要
服务业已成为吸纳就业的主要渠道。1990年—1999年，服务业新增就业7160万人，相当于吸收了同期6680万的全部新增劳动力和480万其他产业转移出来的劳动力，平均每年吸收就业近800万，是工业和建筑业的2.8倍。“十五”期间我国每年新增劳动年龄人口将达到1100万人，按73%的劳动参与率测算，每年要安置800多万人就业，总量超过了“九五”时期。由结构调整和国有企业改革导致的部分职工的下岗分流；城市化的推进和农村劳动力的非农转移，都使得“十五”时期就业压力大大超过“九五”时期。发展服务业，对缓解就业压力具有重要意义。1999年，我国第三产业就业人员占全部就业人员的26.9%，与发达国家60%-80%的水平相比，还有很大差距。这说明，我国第三产业尚有巨大的吸纳劳动力的潜力。
（六）发展服务业是改善居民生活质量的需要
不断提高城乡居民的物质和文化生活水平，是发展经济的根本出发点和归宿。在温饱问题基础解决、人民生活水平总体进入小康后，城乡居民对教育、文化、旅游、医疗保健以及住房、出行条件等生活服务的需求越来越迫切。90年代以来，我国城镇居民服务消费支出占消费总支出的比重，由1992年的13.7%增长到1999年的25.9%，每年提高1.7个百分点，物质产品消费支出比重呈较明显的下降趋势，这种趋势还将继续下去。为了更好地满足人民的消费需求，提高居民生活质量，必须发展服务业。
（七）发展服务业是经济体制转轨的需要
我国的经济体制正处在计划经济向市场经济转轨的阶段。在体制转轨过程中，随着政企、企业事业的分开，以及企事业单位后勤服务系统改革的推进，一些过去由政府承担的经济职能（如资质认证）、企业承担的社会职能（如义务教育、医疗保健）将逐步分离。这些职能的分离，客观上需要服务业的加快发展。另外，还应看到，市场中介（如会计师事务所、法律事务所、广告公司）及其服务是市场经济健康运行不可或缺的基本要素。没有发达的市场中介，便没有发达的市场经济。1998年，在OECD国家中，金融、保险、房地产和经营服务的增加值占GDP的比重达22.2%，而同年我国金融、保险和房地产的增加值占GDP的比重只有8.3%。
二、我国服务业发展的差距及其原因
（一）我国服务业发展的差距
1.增加值和就业比重低
与改革初期相比，我国服务业增加值的比重明显上升，由1980年的21.4%上升至1999年的33.0%，上升11.6个百分点。但是我国服务业增加值比重不仅低于发达国家，也低于一些发展阶段与中国接近的发展中国家。1998年，OECD国家服务业产出的比重大约在60%-80%之间，其中有10个国家的比重都达到了70%。按购买力平价衡量，我国的人均GDP与菲律宾、斯里兰卡等比较接近，但我国服务业增加值比重远低于这些国家的水平。见表1。
表1 中国服务业比重与若干发展中国家的比较（1998年）
资料来源：世界银行的《2000年世界发展指标》表4-2“产出结构”。
我国服务业就业比重与相关国家相比，也明显偏低。与增加值比重国际比较的情形一样，我国服务业就业比重不仅显著地低于发达国家，也低于一些同等发展水平的发展中国家。1999年，我国服务业就业比重为26.9%。而1998年，7个最发达国家服务业就业比重大约为60%，美国和加拿大达74%；大多数经合组织成员国服务业就业比重在50%到70%之间。1992年—1997年约旦的服务业就业比重的平均值是77%，埃及是46%，牙买加是60%，摩洛哥是57%。
2.传统服务业比重高
与发达国家相比，我国传统的服务业（传统的物流及餐饮旅馆业）比重较大。
(1)从增加值内部结构来看。1998年，在OECD中，金融、保险、房地产及经营服务的比重最大，平均达到32%；批发、零售和餐饮旅馆业或者是教育、卫生和社会服务等部门次之，平均为22%-24%；运输通讯和公共管理两个部门的比重最小，平均为10%-11%。而同年我国的情形则是，金融、保险和房地产的比重为26%；批发、零售和餐饮旅馆业为28%；教育、卫生和社会服务等其它为19%；运输及通讯为28%；公共管理为8%。
服务业增加值比较图
注：OECD平均是数学平均；中国的数据经过调整，既把“社会服务业”中的“旅馆业”移到物流类，将“社会服务业”中的“其他社会服务业”移到金融商业服务类，因为其他社会服务业中多数是各种商务服务业。
(2)从就业内部结构来看。1998年，OECD国家的批发零售餐饮和旅馆业或者是教育、卫生和社会服务等其它的就业比重最大，平均为26%-27%；金融保险、房地产和经营服务类、公共管理类次之，平均为14%-15%；运输及通讯最少，只有9%。在1997年，我国批发零售餐饮的比重是29%；教育、卫生和社会服务等其它的就业比重是47%；金融保险和房地产比重是4%；公共管理是7%；运输及通讯的比重是13%。
3.知识密集程度低
如果用服务业投资中信息与通讯技术设备投资比重来衡量服务业知识密集程度（在现代技术条件下，服务业的知识密集程度越高，对信息与通讯设备的投资需求越大），那么，我国服务业知识密集程度与发达国家便存在着显著的差距。在1980年—1990年间，加拿大和美国的信息与通讯技术设备投资占服务业总投资的比重从13%上升至15%。而我国1997年这项投资的比重估计才达到4.9%（根据1997年中国投入产出表计算）。
另外，如前文所述，无论从增加值来看，还是从就业来看，我国属于知识密集型的服务业（如金融、电信、经营服务等）的比重均低于发达国家水平。这也是我国服务业知识密集程度低的一个反映。
4.与其他产业联系趋弱
在发达国家，服务业和制造业的关系越来越密切。在1980年—1990年间，OECD国家在产品生产中的投入发生了变化，服务投入增长速度快于实物投入增长速度。而我国工业部门对服务业的中间使用却呈下降趋势。除采掘业对服务的中间使用增加之外，消费品、中间投入品和资本品制造业对服务的中间使用都呈下降之势，从1992年到1997年，消费品制造业对服务的中间使用由15.7%下降到11.5%，中间投入品制造业从20.1%到13.4%，资本品制造业从19.3%到12.7%。
5.按不变价计算的服务业增加值比重不升反降
随着经济的发展，服务业增加值比重逐步提高是一条普遍的规律。而90年代以来，我国服务业增长趋缓，按不变价计算，服务业比重甚至出现下降的态势。以1990年价格计算，服务业比重由1990年的31.3%下降到1999年的28.4%，而同时，工业增加值在GDP中的比重由41.6%上升至55.7%，农业比重由27.1%下降至15.8%。
（二）服务业发展滞后的原因
1.观念落后
长期以来，服务业的许多领域被当作非生产活动，一些应当作为商业化经营的领域，被当作公益型、福利型的事业来办。对教育科研、文化体育等，政府过于看重其公益性功能；对邮电通信、金融、广播电视等，政府过于看重其作为政府调节经济和意识形态的功能；对医疗卫生、住宅、城市交通等，政府过于看重其社会福利的功能。观念上的落后，直接导致服务业许多行业过于依赖政府的投入，缺乏自我发展机制。
2.管制多，市场化程度低
我国服务业内的行业垄断现象十分普遍，市场准入的限制比较多，竞争不充分，在银行、电信、保险、民航、铁路等服务领域，至今仍保持着十分严格的市场准入限制，对非国有资本和外资的限制尤其严格。多数服务产品的价格还主要由政府制定和管理，市场决定服务产品价格的机制尚未建立。
整体上说，服务业市场化（商业化）程度低，竞争缺乏。我国服务业中除商业、居民服务业和公路运输外，多数行业市场化程度还相当低，市场对资源配置发挥的作用不大。从投资来看，服务业投资基本上还是以国有投资为主，在1998年服务业固定资产投资中，国有经济投资占57.4%，比制造业高出25个百分点。除商贸餐饮、房地产外，国有经济投资都占70%以上，有的高达90%。投资的单一性，导致国有资本在多数服务行业中仍占据主体地位，有的甚至占绝对地位，大大高于第一、第二产业。
服务业市场化程度低，还表现在政府承担了本该由市场承担的服务和市场中介机构多依附于政府部门，使中介机构不能做到独立、客观、公正地执业，影响了中介机构的商誉及其市场的开拓。
3.社会专业化程度低
在传统的计划经济体制下，企业“大而全”、“小而全”的现象十分普遍，企业的生产服务多由企业自身承担，为生产服务的服务业的发展受到了严重制约。经过多年的改革，企业“大而全”、“小而全”的现象有所减少。但这些现象并没有彻底铲除，甚至依然相当严重，并继续制约着服务业的发展。
4.对外开放程度低
我国服务业开放程度低，导致服务业的国际化水平难以提高，服务企业不能直接与国际服务企业竞争，制约了服务业整体竞争力的提高。1997年，服务业总投资中外商直接投资只占2.7%，大大低于第二产业的11.8%。在服务业44个大行业中，除零售、商业代理、房地产代理、旅馆、旅行社、娱乐、计算机服务等7个行业外，其他行业外商投资占总投资的比重都低于5%，其中20个行业的比重都在1%以下。目前我国对外国直接投资开放程度低的领域，基本都集中在服务业。由于服务业国际竞争力弱，我国的服务贸易逆差呈逐年上升趋势，1996年为19亿美元，1997年增加到57亿，1998年为59亿。
5.城市化滞后
城市化水平的提高可以为服务业发展创造需求基础；服务业发展的规模和结构，也取决于城市化水平和城市规模结构。我国服务业总量规模小，主要是由长期以来农村人口占绝大多数，城市化水平低的特殊国情决定的。服务业发展速度慢，结构落后，与我国长期以来采取不鼓励城市化和严格限制大城市发展的政策有关。统计资料表明，服务业规模与城市规模正相关。1997年，在我国668个城市中，服务业从业人员占城市全部从业人员的37.3%，比全国平均的服务业就业比重高11.2个百分点，其中超大城市是45.8%，特大城市是41.6%，大城市是35.8%，中小城市是30.8%；农村服务业从业人员仅占农村劳动力的16.1%。由于城市规模扩大可以产生多样化的服务需求，导致分工的进一步细化，服务业的内部结构与城市规模结构也有很大关系，高附加值的、为生产服务和新兴的服务业，往往是和城市规模联在一起的。由于我国的城市化水平低于同等发展水平和工业化水平的发展中国家，服务业发展的落后就不足为奇了。
6.居民尤其农村居民收入水平低
居民服务需求的增长与居民收入水平的增长密切相关。2000年，我国城镇居民人均可支配收入达到6280元，农村居民人均纯收入达到2253元，虽均已超过改革初期的10倍以上，但从整体上来看，我国居民尤其农村收入水平依然偏低。低水平的居民收入难以支持服务业的快速发展。
7.人才缺乏
现代服务业，尤其是知识密集型服务业（如综合物流、电子商务、电脑软件和信息技术、研究开发和技术测试服务、市场服务和公司管理服务等）的发展，需要大量的专门人才。由于长期以来，我国服务业的发展一直受到歧视和限制，服务业人才的培养也没有得到足够的重视，高层次服务人才短缺的现象比较严重，制约了服务业的发展。
表2 政府在服务业发展中的作用
三、政府在服务业发展中的作用
在一个开放的、瞬息万变的环境中，政府制定和实施促进服务业发展政策越来越困难，空间越来越小。然而，政府仍可在许多方面影响服务业的发展，如：(1)制定税收和规制条例；(2)为基础实施建设制定最基本的规划和管理权限；(3)提供者服务和购买重要的服务（如医疗服务）；(4)在教育、培训和人力资源开发方面发挥重要作用见表2。在服务业的发展中，人是核心的因素。因此，提高劳动者技能是促进服务业发展的关键措施。鉴此，根据我国服务业发展现状，作者认为，政府在服务业发展中应起以下作用：
（一）合理规制
如前所述，服务业涵盖广泛，且内涵不断发生变化。对于不同类型的服务业，应该有不同的规制。根据服务业发展的历史进程，可以将我国的服务业大致分为三类：(1)计划经济时代就已存在、目前已得到较好发展的传统服务业（如传统物流和餐饮旅馆业等）；(2)发达国家早已发展而在改革的过程中才出现的现代服务业（如金融保险、会计、律师服务业、证券服务等）；(3)信息技术推动成长的新兴的知识密集型服务业（如综合物流、电子商务、互联网通讯等）。
对于第一类服务业，政府有许多管理经验，并制定了一系列管理条例。今后，应该做的是，第一，根据市场经济发展状况和趋势，对既有条例进行清理和修正；第二，实施有关条例，保证服务质量。
对于第二类服务业，政府尚缺乏管理经验，虽然制定了一些条例，但这些条例由于带有明显的计划经济痕迹，已经不能适应开放条件下服务业的发展要求。如何规制这些产业，应在不断开放和实践的过程中学习，逐步向国际惯例靠拢。
对于第三类服务业，国际上还没有成熟的规制经验。合理制定这类服务业的管理规则，一方面要加强国际交流，另一方面要加强研究。＃
（二）促进竞争
促进竞争必须放松市场准入条件。第一，加大垄断行业的改革力度，引入市场机制，增加市场主体；第二，除个别涉及国家安全和必须由国家垄断经营的领域外，其他所有第三产业均应允许非国有资本（外资和民营资本）不同程度地进入；第三，实行公开、透明和宽准入、严管理的政策。
促进竞争还必须构建健康的国内市场环境，其目标是使企业的创新能力得以自由而充分地发挥。第一，构造鼓励技术创新的环境（包括制定保护行业创新力和竞争力的法律和规章），切实保护知识产权；第二，严厉打击地方保护主义，彻底拆除国内贸易壁垒。在国家放松贸易管制的同时，一些地区却正在试图加强自身对区际贸易的管制。这一点必须引起高度重视；第三，鼓励服务企业实施“走出去”战略。
（三）奠定基础
政府可以通过多种途径奠定服务业发展的基础，如，建立技术基础设施，为技术创新奠定“平台”；建立国家创新基金，支持高风险和高技术产业的扩张；建立多用途农村通讯中心，把贫困和偏远地区与政府服务和教育机会连接起来；发展教育和培训事业，提高国民素质等。
因为服务业的价值创造主要来源于从业人员的技能，所以，发展教育、开发人力资源，是服务业发展的最重要的基础。
随着信息和通讯技术的扩散，建立在高层次人才基础上的知识密集型服务业将继续发展。面对这一趋势，政府的选择是，加强职业教育和基础教育。素质高、知识面广的人才，特别是那些在解决疑难问题、沟通和协调合作方面得到特殊训练的人才，是高附加值产业发展的需要。对于那些拥有丰富知识的人而言，重要的不在于加强职业培训，而在于加强适应工作环境、与他人合作共事的训练。知识不仅包括各种技能和知道如何完成工作，而且还包括革新、创新、思想、沟通方面的能力。因此，政府教育努力的方向应在于培养人们这些基本能力。
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