新城市化进程中农民土地权益保障体系的构建_农民论文

新型城镇化进程中农民土地权益保障制度的构建，本文主要内容关键词为：城镇化论文,保障制度论文,进程论文,权益论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中国的城镇化进程不断推进，既是中国经济迅速增长和迅速发展的结果，也促进了中国的经济增长和经济发展。中国共产党十八大确定了中国特色“新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化”道路，提出“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”。2013年12月召开的中央城镇化工作会议将城镇化看作是“现代化的必由之路”，是解决“三农”问题的重要途径，是“推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”。可以看出，城镇化在中国未来经济社会发展中将起非常重要的作用。

      在新型城镇化进程中，农民是重要的主体之一，大量农民将成为城镇居民。这将涉及农民的土地(包括承包地、宅基地等)使用权以及作为集体成员身份享有的土地所有权等权益，还涉及农民的医疗、养老、就业等社会保障权益。农民的利益或权益能否得到实现和有效保障，将关系到城镇化的进程和质量。本文研究新型城镇化进程中将会涉及的土地问题和农民土地权益实现和保障制度的构建。农民土地权益并非新问题，因为无论是城镇化还是与城镇化协调发展的工业化都需要大量土地，都涉及农民的土地权益。然而，新型城镇化进程中所涉及的土地相比于之前的城镇化有所不同，针对农民土地产权制度的规定也有所不同。所以，本文第一梳理新型城镇化进程中所涉及的土地问题；第二从经济学视角对农民土地权益及其实现和保障进行理论分析；第三根据中国的法律制度和政策文件等分析农民的法定土地权利；第四列举并讨论新型城镇化进程中农民土地权益可能受到的侵害；第五提出保障农民土地权益的制度构想。

      一、新型城镇化进程中的土地问题

      新型城镇化是一个过程，包括很多方面：(1)农业转移人口市民化；(2)工业化；(3)农业现代化；(4)新型农村社区建设。所有这些都涉及土地问题。

      (一)农业转移人口市民化过程中的土地处理

      新型城镇化最重要的是人的城镇化，是农业人口转变为城镇人口，包括农业转移人口的市民化和农村人口向城镇的转移。国家统计局就采用城镇常住人口占总人口比重来衡量的城镇化水平。按照这一指标，2013年年底，中国的城镇化率达53.73%，比2012年年末高出1.16%，并且预计在2020年将达60%。这意味着，从2014-2020年中国将有大约8500万人口从农村转移到城镇，平均每年1 200万～1 400万人。农业转移人口的市民化和农村人口向城镇转移的落脚地包括建制镇、小城市、中等城市、大城市甚至特大城市。农业转移人口一是原居住地已经被城镇化了，土地被征收或被征用已经没有了宅地基、承包地等；二是人离开了原来的居住地，到城镇打工或就业，仍然在农村拥有宅基地、承包地等。前者已经不涉及土地问题(假定他们的土地被征收后已经得到了合理的安置和补偿)，后者还存在土地问题，即他们离开农村后原来的宅地基、承包地等如何处置？是被村集体收回，还是个人自主决策进行土地流转？如果原来的宅地基不再使用了，是否可以转让、出租或出售？

      (二)工业化、城镇化过程中的土地征收和农村集体建设用地上市

      新型城镇化和工业化要“良性互动”，城镇化需要以工业化为基础，因为工业化为城镇化的居民提供就业岗位，为城镇化提供经济支撑。工业化和城镇化都需要以土地为载体。按照传统做法，工业建设用地和城镇建设用地都来自于国有土地，即政府征收土地后再通过招拍挂形式转让给用地单位；十八届三中全会之后，改革征地制度，允许农村集体经营性建设用地上市。无论是哪一种形式，都涉及农民作为集体成员身份享有的土地所有权和作为个人身份享有的土地承包经营权、使用权等。

      (三)农业现代化过程中的土地流转

      新型城镇化和农业现代化要“相互协调”。农业现代化既是解决农业转移人口土地闲置或撂荒又是解决家庭联产承包制下土地分散经营、规模不经济的重要途径。在稳定农民对土地的承包关系长久不变的前提下，实现农业现代化，只能依赖于土地流转。无论是向专业大户、家庭农场还是向农民合作社、农业企业流转，都涉及农民的承包经营权、使用权等。

      (四)新型农村社区建设中的土地规划、整理和重新分配

      新型城镇化进程中，还将通过新型农村社区建设，提高农村土地利用效率，改善农村居民生活质量。这需要对土地进行规划、整理等，会打破原来农村居民分散居住等格局，许多地方将“农民上楼”作为重要方式，很自然会涉及农民的宅基地、承包地等。通过土地规划，农民原来的住房或宅基地可能会被复垦为耕地；原来的自留地可能会成为一般承包地，原来承包的耕地也可能会由于农业基础设施的建设等而改变形状、位置等。在土地整理之后，不仅新增加的土地要分配、承包，而且原来承包的土地也可能还会重新分配、承包等。

      二、新型城镇化与农民土地权益保障：经济学视角

      既然新型城镇化还将涉及农民的土地问题，那么农民的土地权益要保障哪些、保障到什么程度、如何保障？本部分从经济学的角度进行分析，提出理论判断。

      (一)城镇化是生产要素向更高效率用途重新配置的过程

      城镇化是一个生产要素重新配置的过程，涉及劳动、资本和土地等。劳动从农村转移到城市，既是为了发挥更高的劳动生产率，也是为了获得更高的劳动报酬。资本既存在从城市到农村的转移，也存在从农村到城市的转移。农村和城市存在要素禀赋差别，相对于劳动和土地来讲，城市的资本相对充裕，资本从城市到农村进行投资，既是为了发挥更高的资本生产率，也是为了获得更高的回报。与劳动和资本的自由流动不同，土地不可以自由流动，不存在位置转移，但是所有者、使用者却可以发生变化。在城镇化进程中，土地被征收或者农村集体经营性建设用地入市都是为了土地更有效率的使用。从经济学的角度讲，土地对征收方应该具有更高的价值，在补偿了被征收方之后应该还有剩余(李增刚，2011)；集体经营性建设用地入市后新的使用者相对于原来的使用者可以获得更高回报，否则入市就没有意义。所以，从经济学的效率原则来看，通过城镇化进行生产要素的重新配置目的是为了实现帕累托改进，实现资源的更高效率利用，这是推进城镇化的红利所在。

      (二)农民的土地权益：狭义和广义概念

      狭义上的农民的土地权益是指与土地直接相关的权益，是基于农民的土地产权所享受的利益，包括农民凭农村集体成员权所享受的土地所有权、承包权、占有权、使用权、处置权等，在土地被征收时农民凭借所拥有的产权获得相应补偿，在转让时凭借承包经营权等获得相应收益等。这是与农民的土地直接相关的权益。

      但是，土地对农民来讲不仅仅是一种生产要素，而且还具有收入、就业、养老、医疗等经济和社会保障功能，农民的土地权益除了与土地直接相关的权益外，还应该包括其他的经济、社会和政治权益等。经济权益主要是农民凭借土地所能够获得的收入和基本生活保障的权益；社会权益是指土地承载着就业、养老和医疗等社会保障功能；政治权益是农民凭借集体成员身份享受对土地的所有权而派生的参与农村民主治理等的权益。在中国城乡二元体制下，土地是农民所拥有的除自身劳动力之外的唯一生产要素。农民对土地的依赖对应于城镇居民所享有的就业、养老、医疗和最低生活保障。所以，农民的土地权益不仅仅是一个狭义上的概念，还是一个广义上的概念。

      (三)法律权益、实际权益与名义权益：保障什么？

      任何法律都不可能尽善尽美，都是不完全的。人们的权益除了法律规定的之外，还有许多是法律没有规定的，甚至在一定时期是被法律禁止的，而且就是法律规定人们所享有的权益也未必一定是恰当的、合适的。所以，保障人们的权益是仅仅保障法律规定的权益，还是也要保障人们应该享有但是法律没有规定甚至被法律所禁止的权益？在现实中，由于存在正式制度和非正式制度的差别、法律与习俗或习惯的差别，人们的法律权益与实际权益和名义权益可能会相互冲突。这跟法学家采用的“应然权利、法律权利和实然权利”(郝铁川，2002)类似，但是不完全相同。法律权益是法律规定的人们所拥有享受的权益；实际权益是人们在现实中所拥有和享受的权益；名义权益是人们名义上所拥有并享受的权益。法律权益、实际权益和名义权益可能一致，也可能不一致，但是三者存在相互重叠的区域。

      具体到农民的土地权益，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》及其实施细则和各省的实施办法、《农业法》等有规定，可以看作是农民的法律权利。但是，在各地方具体的实行中，由于农民认知、风俗习惯等，实际权利、名义权利与法律权利并不一致，而且还差别很大。举例来说，比如土地的所有权，所有的法律规定土地属于国家所有或集体所有，通常意义上①的农村土地属于农村集体所有，农民凭借集体成员身份享受所有权，无论是承包的耕地还是宅基地，还是自留地，农民拥有承包权和使用权等，但是从名义上讲农民对其中的有些土地特别是宅基地和自留地认为拥有所有权，而且几乎大家都认可。但是，无论法律怎么规定，无论名义上怎么称谓，农民实际享受的权利可能超出法律权利和名义权利，也可能只是法律权利和名义权利的一部分。比如，农民在承包的耕地上建设坟墓(各地区都存在这种情况，而且都已经到了非治理不可的程度)就超出了农民的法律权利；农民对土地的法律权利受到侵害时就意味着农民的实际权利只是法律权利的一部分。

      既然农民对土地的法律权利、实际权利和名义权利不一致而且在不同时期还不断变化，那么保护农民的土地权益，是保护农民的哪些权利呢？有些农民应该享有但是法律没有规定的权利是否就不该保障呢？有些法律虽然规定了但是不合理的权利是否也应该保障呢？②对这些问题需要从经济学、法学、政治学、社会学等角度来回答，经济学或者法经济学提供了效率视角。

      (四)效率视角的农民土地权益保障

      新型城镇化是生产要素重新配置的过程，能够通过把生产要素配置到更有效率的用途而产生剩余或红利，促进整个社会的经济增长，同时要素所有者由于将要素配置到了更有效率的部门而获得了更高的收益。在“市场在资源配置中起决定性作用”的经济中，资源的供求双方通过市场决定价格，不存在任何一方权益受到侵害的问题，因为任何一方认为价格不恰当，交易就无法达成。如果把土地看作一种生产要素，新型城镇化进程中所涉及的土地问题，实际上是土地的重新配置或改变所有者、使用者或用途的过程中农民是否得到了恰当的价格。如果农民得到了恰当的价格，就可以认为农民的土地权益得到了保障；如果没有，就可以认为农民的土地权益受到了侵害。但是，在土地资源具有特殊性质和市场作用有限的条件下，市场无法在资源配置中起决定性作用。土地的一个共同特征是土地位置固定不变、数量不变；而中国的土地产权制度又具有几个特殊的性质：(1)土地的产权是集体所有或国家所有；(2)土地用途受到严格管制；(3)农村集体土地不能够在市场上随意交易。这就决定了市场在土地作为一种生产要素的配置中作用有限，甚至不起作用，典型地表现在中国的土地征收制度、建设用地的审批和转让制度中。所以，城镇化进程中农民的土地权益不能够完全依靠市场机制实现和保障。

      新型城镇化与农民的土地权益既相互促进又相互冲突，适当的农民土地权益保障有利于城镇化进程，保障程度过低或过高都会对城镇化或者长期的城镇化进程产生不利影响，但是二者最终统一于“全面建成小康社会”的目标。

      1.农民土地权益保障与城镇化进程的推进：最优保障、完全保障和过度保障

      农民土地权益保障程度过低或过高都不利于城镇化进程的推进。直观地看，如果对农民的土地权益保障过低，农民转移到城镇的激励或能力就会降低；如果对农民的土地权益保障过高，就会提高城镇化的成本，降低城镇化的速度。农民土地权益保障和城镇化进程存在“倒U形”关系，如图1所示。

      

      图1 农民土地权益保障与城镇化进程

      图1中，横轴表示农民土地权益保障程度或水平，纵轴表示城镇化进程或速度(不是城镇化水平)。在其他条件相同的情况下，城镇化进程与农民土地权益保障程度呈先递增后递减的关系。因为土地是农民最重要的资源，土地权益保障的程度决定了农民参与城镇化的意愿和能力，随着保障程度的不断提高，农民参与城镇化的意愿和能力不断上升，城镇化进程不断加快；当土地权益保障达到一定水平之后，农民参与城镇化的意愿和能力虽然很高，但是城镇化的成本开始超过收益，一是城镇化不划算了，二是城镇化的收益过多地分配给了土地资源的所有者，其他要素所有者城镇化的意愿和能力下降，城镇化的进程必然放缓。在城镇化速度达到最高点时，农民土地权益保障达到最优程度或水平。但是，农民土地权益保障的最优程度或水平既可能高于也可能低于法律或政策规定的完全保障程度或水平，即前面提到的法律权利。如图1(a)所示最优保障程度可能低于完全保障程度；如图1(b)所示也可能高于完全保障程度；当然也可能存在最优保障程度恰好等于完全保障程度的情况。就推动城镇化进程来讲，农民土地权益达到最优保障程度或水平是最理想的；就法律、政策等制度的实施来讲，农民土地权益达到完全保障水平是最理想的。当最优保障水平和完全保障水平一致时，就既能够最快地推动城镇化，又能够从法律、政策上找到保障农民权益的依据，这无论对推动城镇化还是法律政策的实施都是最理想的。从法学角度讲，完全保障程度有法律政策等依据，具有可操作性；从经济学的角度讲，最优保障程度是最有效率的，而完全保障却未必如此，不过最优保障程度不具有可操作性、甚至是不断变化的，而且也没有法律政策等依据。本文提出适度保障、过度保障和保障不足来划分不同保障程度。当最优保障程度低于完全保障程度时，最优保障程度与完全保障程度之间的区域为适度的保障区间；高于完全保障程度的区域为过度保障；低于最优保障程度的区域为保障不足。当最优保障程度高于完全保障程度时，完全保障程度与最优保障程度之间的区域为适度的保障区间；高于最优保障程度的区域为过度保障，而低于完全保障程度的区域为保障不足。适度保障区域是要努力实现的保障程度；而过度保障区域和保障不足区域既没有法律依据，也没有效率，是要尽力避免的。

      2.农民土地权益保障、城镇化和“全面建成小康社会”目标

      从2002年中共中央提出“全面建设小康社会”至2012年提出“全面建成小康社会”的目标，表明中国在一定时期内以“全面”实现“小康社会”为目标。农民土地权益保障涉及农民能否实现小康社会，城镇化的目标也是为了全面小康社会。在农民权益保障达到最优水平，出现农民权益保障和城镇化进程反方向变化时，决策者就需要在继续提高农民土地权益保障程度与城镇化进程之间进行权衡(trade-off)，当然目标是最有效率地“全面建成小康社会”。

      总之，在新型城镇化进程中要保障农民的哪些土地权益、保障到什么程度、如何保障，关键是通过农民土地权益保障最有效率的推动城镇化进程，最有效率地实现“全面建成小康社会”的目标。

      三、新型城镇化进程中的农民土地权益：法定权利

      新型城镇化进程中涉及的农民土地权益有的是农民个人的权益；有的是农民作为集体成员享受的权益。对于农民的土地权益，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》及其实施细则和各省市的实施办法都有明确规定，这些规定构成了农民对土地的法定权益。根据前面的讨论，农民的法定权利与实际权利和名义权利不完全相同；在城镇化进程中农民的法定权益与应该受保障的权益(经济学上有效率的权益保障)也不同。这里根据新型城镇化进程中可能涉及的农民土地问题梳理农民法定的土地权益。

      (一)农业转移人口市民化中的农民土地权益

      中国的城镇化率是根据城镇常住人口占总人口的比重来衡量的。由于中国从新中国成立后不久实行了城乡二元的户籍制度，城镇常住人口与城镇户籍人口并不相同。改革开放之后，大量的农村剩余劳动力到城镇打工，形成城镇常住人口，但是并非城镇户籍人口，即“农民工”，他们城乡二元体制下的身份仍然是农民，但是人已经不在农村。2012年年末，中国常住人口城镇化率为52.6%，户籍人口城镇化率为35.3%，二者差17.3%；到2020年，常住人口城镇化率达60%左右，户籍人口城镇化率达45%左右(国家发改委，2014)。这意味着，未来6年中，无论是城镇常住人口还是城镇户籍人口都将有大幅度增加，将大约有1亿人口由农村转移到城市，1.3亿人口由农村户口变为城镇户口。那么，农业转移人口市民化特别是由农村户口转变为城镇户口的那部分农民的土地权益将发生什么变化呢？

      就承包地来说，十七届三中全会开始明确提出“土地承包关系要保持稳定并长久不变”，但是《土地承包法》的规定并非如此。《土地承包法》第二十六条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁往设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这表明，在农村转移人口落户设区的市、并转为非农业户口的，承包的土地要交回；如果在小城镇落户，土地承包关系不变。这涉及农业转移人口在转移到设区的市和转移到小城镇时是否还享有农村集体土地的承包权。就宅基地来说，《土地管理法》及其实施条例并没有规定农业转移人口的宅基地如何处置，但是能够找到的山东省《农村宅基地管理办法》规定，在农村居民户口迁出本村并且已不再居住的宅基地，村集体有权收回。对于拒不交回的宅基地，实行有偿使用制度，有偿使用费标准为每平方米每年1～5元。这表明，农业转移人口在户口迁出之后已经不再居住的宅基地要么交回村集体，要么有偿使用，即农业转移人口市民化之后将不再对宅基地拥有使用权(因为如果还有使用权的话，就不需要缴纳使用费了)。

      (二)土地征收与农民的土地权益

      城镇化以及与城镇化良性互动发展的工业化都需要的大量土地，而土地位置固定不变、数量固定不变，这只能够进行土地所有权或使用权主体的变化、用途的变化。中国长期以来实行的是土地征收或征用③制度、土地用途严格管制制度、建设用地政府审批、划拨和招拍挂制度，农村集体建设用地和耕地等不能够与使用者直接交易。任何单位需要建设用地，都只能申请使用国有土地，地方政府审批，审批通过之后进行征地，再通过划拨或招拍挂制度将建设用地转让给土地使用者，过程如图2所示。所以，工业化和城镇化进程中用地单位所需要的土地必须经过政府征收这个环节。

      

      图2 用地单位获得土地流程

      在土地征收中，农民的土地权益主要体现在征地补偿上。(1)农民有获得土地征收补偿的权利。《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定了国家征收土地“给予补偿”。(2)农民可以获得哪些补偿。土地征收中补偿的项目有很多，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。(3)农民获得补偿标准的确定，《土地管理法》等是根据耕地被征用前三年平均年产值的倍数来确定补偿标准，由政府来确定，农民有提出异议或要求举行听证的权利。(4)农民有被安置的权利，不是所有被征收土地的农民都会被安置，而是根据被征用耕地数量与被征地地区征地前人均耕地数量之比来决定的被安置农民的数量，具体谁将被安置是另外的问题。(5)土地征收补偿的分配，由农村集体经济组织根据村民大会或村民代表大会的决定来分配，农民有参与土地征收补偿分配办法制定和讨论及参与分配的权利。

      (三)农村集体经营性建设用地上市与农民土地权益

      农村集体经营性建设用地上市是一个新问题，因为在十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”之前，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”(《土地管理法》第43条)。农村集体经营性建设用地可以通过出让、租赁、入股入市，是在农村集体土地所有权不变前提下的使用权转让。农村集体经营性建设用地并非农民个人承包或使用的土地，因而农民的土地权益主要体现在农民作为集体经济组织成员所享受的权益，包括入市的决策参与权(涉及是否入市、以什么价格入市等)、入市后收益的分配权等。

      (四)农业现代化过程中的土地流转与农民土地权益

      城镇化进程中，农业现代化的逐步推进至少表现在：(1)城镇化进程中将有大量的农民离开农村，成为农业转移劳动力，在耕地数量不减少的情况下，人均需要耕种的土地面积增加。(2)城镇化进程中要增加农民的收入，除了提高价格、单位产量外，重要的是解决农业细碎化的问题，让单个农民耕种更多的土地。(3)农业现代化要求规模经济，农业现代技术的效率不断提高，所要求的农业规模也不断提高。在农民作为农村集体经济成员都拥有集体土地所有权和承包经营权的条件下，土地流转不仅非常必要，而且成为必然选择。土地流转是土地使用权的流转。农民在土地流转中作为农村集体经济成员所具有的所有权和承包权不发生改变，只是有限期间内的土地使用权流转。土地流转的形式有转包、出租、互换、转让、股份合作等。这个过程是农民对土地使用权的交易，在转出和转入的农民之间自由谈判、自由交易的条件下，流转的价格就是市场价格，即土地使用权的价格。转出的农民拥有并保留对土地的承包权和土地使用权流转的收益权；转入农民只获得土地的使用权，而没有对土地的承包权，更没有所有权。

      (五)农村新型社区建设与农民土地权益

      新型城镇化进程中还包括城乡一体化、城乡统筹发展和社会主义新农村建设等方面。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》专门有一章“建设社会主义新农村”，指出“按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，在尊重农民意愿的基础上，科学引导农村住宅和居民点建设，方便农民生产生活”。这涉及农村的土地规划、土地整理等。通过“镇、乡、村庄规划”，一是节约农村土地，特别是农村大量闲置的宅基地等，使其有效发挥作用。二是土地规划，将生活区、生产区等分开。三是土地整理，以实现农业现代化的需要。在这个过程中，农民原来的宅基地、承包地等都可能由于规划和整理等而发生变化。在农村进行居民点建设的过程中，农民需要交回原来宅基地的使用权、拆除宅基地上原来的建筑物等，这就涉及宅基地使用权及其上建筑物所有权等；在土地规划和整理中，原来的土地格局会发生改变，农业基础设施建设等可能会影响承包地的使用，在承包期内涉及农民的承包经营权、使用权等。

      总之，新型城镇化进程中会多方面涉及农民的土地问题，农民的土地权益也包括很多方面，农民的土地权益在新型城镇化进程中会由于各种各样的原因受到侵害。

      四、新型城镇化进程中农民土地权益可能受到的侵害

      如果交易成本为零，“市场在资源配置中起决定性作用”的条件下，交易双方可以获得完全信息，自由谈判，不存在权益侵害的问题，或者不论权利怎样配置，资源都能够被有效利用，即能够实现最优权利保障(Coase，1960)。在交易成本既不为零、市场在资源配置中也不起决定性作用的情况下，权益侵害不仅可能存在而且还可能大量存在。中国新型城镇化进程中的土地交易(包括土地征收、入市、流转等)，交易成本既不为零，市场也不起决定性作用，对交易任意一方都可能存在权益侵害。这个过程中，可能存在对农民土地权益的侵害，也可能存在农民对其他主体权益的侵害。这里只分析农民法定土地权益可能受到的侵害。

      (一)农业转移人口市民化过程中农民土地权益可能受到的侵害

      农业转移人口市民化过程中，如果户口迁移出原来所在的村庄(农村集体经济组织)，那么宅基地需要交回(长子中，2011)；如果户口转移到设区的市，那么承包地需要交回，终止承包合同；如果户口转移到小城镇，土地承包关系保持不变，这是《土地承包法》的规定。这里涉及两个层面的问题：一是这种土地权益是否受到侵害；二是这种土地权益的法律规定本身是否就是对农民土地权益的侵害。

      首先来看土地的法定权益是否受到侵害。在大多数农村，只要村庄没有发生大幅度的变化，不论户口迁移到什么地方，农民集体经济组织一般不会要求迁出者交回宅基地，在宅基地被征收时还可以获得与其他村民同样的补偿和安置，而且还可以把宅基地卖给他人获得收益。在农业转移人口迁移到设区的市时，土地承包关系终止，交回承包地，这里不涉及对农业迁移人口法定土地权益的侵害，倒是可能侵害尚未迁出者的法定土地权益。在农业转移人口迁移到小城镇时，原来的土地承包经营关系不变，可能会存在农村集体经济组织不加区别地终止承包合同的问题，造成对农业转移人口土地权益的侵害。

      其次来看这种土地权益的法律规定本身是否侵害农民的土地权益。就宅基地来讲，正式法律制度与农村的村规民约所赋予的农民权利之间存在差别就表明，正式法律制度未必不存在对农业转移人口宅基地权益的侵害。农业迁移人口的宅基地闲置本身是一种浪费，是一种低效率或无效率的资源配置方式，从经济学的角度讲，农业迁移人口交回宅基地似乎是应该的。但是，问题是农业迁移人口无偿交回还是有偿交回或者是自由转让宅基地的使用权(如出租、让渡等)，很显然不同方式下农业迁移人口的权利有很大差别。就承包地来讲，迁移到设区的市的农业转移人口交回承包地，终止承包合同，一是与《合同法》的规定是否一致，在承包期内发包方因为承包方的户口变化而终止承包合同是否构成了对承包方的权利侵害；二是承包方无偿交回、有偿交回或者自由流转，农业转移人口的土地权利有很大差别。在农业转移人口迁移到小城镇时，土地承包经营关系不变，土地承包经营权可以流转，不涉及是否侵害农业转移人口的土地权益，倒是可能过度保护了农业转移人口的土地权益。

      (二)土地征收中农民土地权益可能受到的侵害

      土地征收中农民土地权益可能受到的侵害可以归结为：(1)不该被征收的土地被征收了；(2)土地被征收后没有得到应有的补偿，没有补偿或补偿不足。

      根据《宪法》等，国家征收土地，需要满足公共利益原则。然而，公共利益是一个模糊不清、界定不明的概念，不仅中国如此，就连像美国等发达国家也如此(李增刚，2014)。这就可能出现打着公共利益的名义征收土地或者多征收土地的情况。为什么说以公共利益为名进行土地征收可能会侵害农民土地权益呢？主要还在于土地征收的补偿问题。

      给被征收方的土地征收补偿在两个层面存在对农民土地权益的可能侵害：一是法律制度内对农民土地权益的侵害；二是法律制度本身对农民土地权益的侵害。

      法律制度内农民土地权益受到侵害是在土地征收中法律制度所规定的农民应该享受的法定权益受到侵害。表现为：(1)补偿标准低于法律法规的规定，包括补偿的项目不足、补偿的数量较低；(2)补偿不能够及时拿到；(3)在政府支付了征地补偿后被少数人(特别是村干部)占用或挪用，导致补偿不能够及时、按时发放；(4)人员安置不充分，没有让失地农民获得就业保障、最低生活保障等；(5)地上附着物和青苗补偿不足。

      法律制度本身对农民土地权益的侵害是由于法律制度不合理而造成的对农民土地权益的侵害，突出地表现在土地征收补偿标准确定的依据。一是法律没有规定补偿的原则，无论是《宪法》、《物权法》还是《土地管理法》等都没有规定是“公平补偿”还是“完全补偿”等；二是征收补偿标准是按照土地的原用途进行补偿，没有考虑土地的增值收益，也没有考虑土地的发展权(黄祖辉、汪晖，2002)；三是土地征收补偿标准是按照土地过去三年平均产值的一定倍数确定，比如耕地的土地补偿费为6～10倍，安置补助费为4～6倍，特殊情况下土地补偿费和安置补助费不超过30倍，这些“倍数”的确定具有随意性，比如确定的最低10倍和最高30倍相差3倍；即便是30倍，这30倍本身也缺乏合理的依据；四是土地被征收者没有讨价还价的权利，土地征收补偿标准是由土地征收方确定的，被征收方如果有异议，只能够向作为征收方的政府提出；五是土地被征收者没有法律救济的途径(孙素君、吴初国，2010；李奋生，2012)。

      (三)农村集体经营性建设用地入市中农民土地权益可能受到的侵害

      农村集体经营性建设用地可以通过出让、租赁、入股等方式入市，“实行与国有土地同等入市、同地同价”。这表明，在政策上农村集体经营性建设用地与国有土地都可以成为工业化或城镇化中的建设用地，在价格上与国有土地相同。由于农村集体经营性建设用地的所有权主体为农村集体经济组织，农村集体经济组织为转让者，所以不存在对农村集体经济组织的权益侵害，即农民作为整体的土地权益不会受到侵害。不过，对于单个农民来讲，仍然存在土地权益受到侵害的可能性。一是未到期的土地使用权被终止。在原来的农村集体经营性建设用地已经出租给乡镇企业或农民个人使用的情况下，农村集体经济组织受到入市利益的诱导而终止合同，可能会侵害原使用者的土地权益。二是单个农民是作为农村集体经济组织成员享受农村集体经营性建设用地的土地权益，即分享土地收益和增值的权益，在这部分经营收益被少数村干部控制的情况下，单个农民得到的收益低于应该得到的收益，从而其土地权益受到侵害；也可能会由于信息不对称等，集体经营性建设用地成为村干部寻租的手段，以低于市场价格转让，村干部获得私人收益，而农民权益受到侵害。

      (四)土地流转中农民土地权益可能受到的侵害

      如果土地流转完全是农民的市场行为，无论流出方和流入方的权益都不会受到侵害，即使流出方或流入方在某一年权益受损，也不会一直受损，至少不会使得任何一方明显受损。但是在土地流转并非遵循农民个人意愿、并非市场行为的条件下，农民土地权益就可能会受到侵害。比如，地方政府或村干部为发展所谓特色农业等，强制性地将农民土地流转给投资者等，可能出现流转价格低于市场价格的情况，即便是流转价格不低但是由于并非农民个人意愿，从而造成对农民土地权益的侵害或者在一定程度上使农民感觉到权益受到侵害。

      (五)新型农村社区建设中农民土地权益可能受到的侵害

      社会主义新农村建设从总体上会改善农民的居住、生产条件，但是并不代表所有农民的权益都不会受到侵害。一是集中居住而使农民的宅基地权益受到侵害，在新型农村社区建设中，农民可能会上楼居住而不再拥有单独的宅基地，置换的房屋可能面积小于原来的宅基地面积等，如果不对失去宅基地或宅基地面积缩小的农民进行补偿或补偿不足的话，就可能构成对农民土地权益的侵害。二是土地整理和农业基础设施建设时可能会造成部分农民的承包地权益受到侵害，比如在某个农民的承包地上建设机井，如果没有补偿或补偿不足的话，也会构成了对个别农民土地权益的侵害。

      五、保障农民土地权益的制度构建

      农民土地权益受到侵害，有些是由于执法不当所引起的，有些是法律本身的问题。对于执法不当侵犯农民土地权益的问题，可以采用加强执法等手段来解决，而对于法律本身的问题只能够通过完善相关的法律法规来解决。

      (一)农业转移人口市民化过程中的宅基地和承包地

      从法律上讲，宅基地归农民所在的农村集体经济组织所有，农民并没有所有权，但是实际上农民对宅基地的使用权是无限期的，而且可以继承，相当于农民拥有“准所有权”，而且被农民看作最重要的财产。在农业转移人口市民化的过程中，如果宅基地被无偿收回的话，农业转移人口接受不了。很多地方对农业转移人口的宅基地通过给予一定补偿进行收回(蔡智海，2013)，从而保障农业转移人口的宅基地权利。所以，对于宅基地的法律规定需要变化，在保持所有权农村集体经济组织不变的条件下，赋予农民可以交易、转让等权利，使农业转移人口可以从宅基地这项财产中获益，加速城镇化的进程。

      《土地承包法》对承包地在农业转移人口落户设区的市和小城镇时做了不同规定。对于农业转移人口落户设区的市时终止承包合同违反了合同法，侵害了农业转移人口的土地权益(长子中，2011)。所以，不论农业转移人口落户设区的市还是小城镇给予相同的规定，在承包合同期内可以流转，保证其土地承包关系的稳定。

      (二)土地征收中的农民土地权益

      对于土地征收中农民土地权益受到的侵害，不论是由于“公共利益”原则被滥用还是对被征收方的补偿不足，都可以归结为土地征收程序的问题。

      首先，公共利益的界定。各国对“公共利益”的界定有的采用列举法，有的采用原则性规定，但是不论列举法列举得多么详细，都可能会面临新的情况，如日本(邢益精，2008；褚江丽，2009)；而只做原则性规定的国家，不论其法治程度多么高，公共利益的判定也存在争论，如美国(高建伟，2011；张千帆，2005)。既然如此，对公共利益做原则性、程序性规定是一种可行的选择。让征收方和被征收方对是否满足公共利益进行表决，以限制作为征收方的地方政府随意使用“公共利益”原则(李增刚，2014)。

      其次，土地征收补偿标准和程序。一是明确土地征收补偿的原则，《宪法》等只提到土地征收要给予补偿，但是按照什么原则进行补偿没有规定，不论是按照公平补偿，还是合理补偿，还是完全补偿，要明确进行规定。二是完善土地征收补偿的程序。中国将土地征收补偿标准的上限限定为土地原用途产值的30倍，大多数的观点认为，30倍太低，限制了农民能够得到的土地征收补偿，侵犯了农民的土地权益。但是，根据马克思的地价和地租的理论，补偿标准为土地原用途产值的30倍，至少从地价角度讲不算低。问题在于土地征收补偿标准是征收方确定的，被征收方没有参与土地征收补偿标准的制定，而且出现异议的时候还不能够通过司法途径获得救济，同时农民得到的征地补偿仅为政府在征收土地再出让时所得出让金的10%～15%(张云华，2010)，从而让被征收土地的农民感觉到土地征收补偿太低。如果农民没有参与土地征收补偿标准谈判的权利，不论补偿标准多高，农民可能都会不满意。所以，针对土地征收补偿可能侵害农民土地权益的问题，重要的是完善土地征收补偿的程序，而不仅仅是提高土地征收补偿标准(李增刚，2013)。

      (三)农村集体经营性建设用地入市中的农民土地权益

      “农村集体经营性建设用地入市”还仅仅停留在政策层面，没有具体的法律法规。所以，首先需要修改和完善《土地管理法》等，规定农村集体经营性建设用地如何入市，按照什么样的程序入市，入市的价格如何确定等。最重要的是实现城乡土地市场一体化，让农村集体经营性建设用地和国有土地公平交易。

      针对农村集体经营性建设用地可能侵害单个农民土地使用权的问题，重要的是对拥有集体经营性建设用地使用权尚未到期的使用者进行适当补偿，按照市场原则，对于农村集体经济组织，只要入市后的收益高于原使用者的收益，对原使用者进行补偿完全可能；如果入市后的收益补偿不了原使用者，那么入市将是没有效率的，也是不必要的。所以，单个农民由于集体经营性建设用地入市可能受到的权益侵害，规定适当补偿或公正补偿，并给原使用者提供司法救济的途径。

      (四)土地流转中的农民土地权益

      土地流转中可能侵害农民土地权益的主要是地方政府或村干部的强制流转，要保障农民在土地流转中的权益，重要的是减少土地流转中政府干预，让土地流转成为完全的市场行为。为了保障流转双方的土地权益，需要完善土地流转方面的立法，建立土地流转的交易场所，让土地流转双方尽可能获得土地流转的信息。

      (五)新型农村社区建设中的农民土地权益

      社会主义新农村建设是新型城镇化的重要内容，针对农民土地权益可能受到侵害，主要是发挥农民在社会主义新农村建设中的主观能动性，让农民在涉及自身利益的集体经济组织的重大决策中拥有表决权、知情权等，通过政策的讲解、分析等，让农民意识到自己的权利和收益，通过对农民宅基地进行置换、补偿等方式给予农民土地权益充分保障，避免其权益可能受到的侵害。

      六、结语及有待进一步研究的问题

      新型城镇化是一个资本、土地和劳动等生产要素重新配置的过程。农民是新型城镇化的最重要主体，其土地权益及其保障关系到城镇化的进程，进而关系到全面建设小康社会的实现。农民不仅仅是一种职业，更是一种身份，其土地权益不仅包括直接与土地相关的权益，还包括以农村集体经济组织成员权为基础获得的社会、政治权益等。由于法律制度等正式制度与习俗及农民认知的差别，农民的法律权利、实际权利和名义权利存在差别，对农民土地权益的保障要适度，既不能够过高，也不能够太低，否则都不利于新型城镇化进程的推进，农民的土地权益保障和新型城镇化统一于“全面建成小康社会”的目标。在新型城镇化进程中，农民的土地权益主要表现为：农业转移人口市民化中的宅基地、承包地权益、土地征收中的农民土地权益、农村集体经营性建设用地入市交易中的农民土地权益、土地流转过程中的农民土地权益和新农村建设中的农民土地权益。为了更好地实现和保障农民的土地权益，法律制度等需要不断修改和完善。(1)农业转移人口无论是转向设区的市还是小城镇，其土地权益的保障要统一，要尽可能保障其权益，提高农业转移人口市民化的激励。(2)土地征收中要建立和完善公共利益确定的程序，完善土地征收补偿标准确定的程序，让被征地农民有更多参与土地征收过程的权利。(3)农村集体经营性建设用地上市交易中要尽可能保障拥有土地使用权农民的利益，尽可能避免村干部等通过压低土地交易价格作为寻租的手段。(4)让农民参与到农村土地流转和新农村建设的决策过程中，保障农民的知情权、参与权和决策权。所以，针对农民不同类型的土地权益，重要的是通过完善和修改相关的法律制度和政策，避免农民的土地权益受到侵害，同时在农民的土地权益受到侵害时能够提供足够的救济。

      但是，农民土地权益是一个庞大而复杂的问题，因为在新型城镇化进程中农民已经或将要分化为不同的类型，如失地农民、农民工、职业农民和其他农村人口等，他们的土地权益在新型城镇化进程中将有不同的表现，因而需要深入研究不同类型农民的土地权益及其实现和保障。

      ①之所以说通常意义上，是因为有些土地虽然在农村，但是属于国家所有。

      ②其实，成文法的修改就表明，公民的权利并非完全不变，而是不断变化的。

      ③以2004年《宪法》修订为界，之前的法律称为“征用”，之后的法律修改为“征收”。

标签：农民论文;  宅基地论文;  新型城镇化论文;  农村宅基地使用权论文;  土地承包经营权流转论文;  农村人口论文;  农村宅基地论文;  中国土地制度论文;  土地管理法论文;  土地承包法论文;  农村论文;  城镇人口论文;  人口问题论文;  农业发展论文;  法律论文;