国家公园建设中的社区参与机制构建
罗丹丹
(福建师范大学 经济学院，福建福州 350117)
摘 要： 社区参与机制是国家公园管理体系的重要组成部分，也是平衡各方利益，以实现国家公园公益性的重要举措。引导社区参与国家公园建设，是推进多方共治体系的有效途径，是降低利益相关者交易成本的客观要求，是挖掘和更新国家公园社区乡土文化的必要环节。当前由于我国国家公园法律基础缺失，社区参与动力不足、程度有限并且社区参与能力存有偏差的原因，国家公园社区参与机制有待从法律机制、动力机制、合作机制和能力建设机制加以完善。
关键词： 国家公园；社区参与；利益相关者
一、引言
建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，也是我国生态文明制度建设的重要内容。目前，我国通过了十个国家公园体制试点，要求到2020年，基本完成国家公园体制试点并整合设立一批国家公园。社区参与机制是国家公园管理体系的一部分，建立国家公园建设社区参与机制，既是建立高效管理体制的重要保障，也是构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系的必经之路。
从表1中可以看出，采用永磁联轴器对2台污水外调泵实施技术改造后，1#泵有功功率下降了14.14 kW，无功功率下降了1.11 kVar，功率因数提高了0.041，机组效率上升了7.32%，日耗电量下降了341 kW时，机组单耗下降了0.02 kWh/m3，按相近工况下单耗变化值计算节电率达到11.76%；2#泵有功功率下降了13.69 kW，无功功率下降了6.6 kVar，功率因数提高了0.009，机组效率上升了3.44%，日耗电量下降了329kW时，机组单耗下降了0.02kWh/m3，按相近工况下单耗变化值计算节电率达到11.76%。
社区参与源自西方的公民参与理念，是公民参与理念在社区的实践，以实现社区可持续发展，具体而言，是在地理范畴上特定区域范围内共同生活的地缘群体或者是在社会关系范畴上具有相同的意识形态和共同价值目标的利益群体，在与自身相关的公共性事务的决策上有发言权，从而实现社区的公共利益。[1]当社区参与随外援项目传入中国时，广泛运用于乡村发展、扶贫、森林管理、[2]城市规划、旅游发展、生态保护等领域，社区是国家公园的有机组成部分，[3]我国目前设立的十个国家公园体制试点区内覆盖大量的传统原住民，形成了异质的社区。建设国家公园旨在保护生态系统的原真性和完整性，其完整性不仅是完整的自然生态环境系统，还包括人文生态环境系统，即社区的保护和发展。因此，社区参与国家公园建设是我国复杂人地关系国情的客观要求。
但是,英语毕竟不是我们的母语,当讲解到某些专业性较强,或者比较艰深的问题时,部分英文基础一般的学生仍然可能出现无法理解的情况。针对这种情况,上课老师在每节课前提前布置专业词汇进行预习,并提前发放预热材料。另外,在教学过程中,会辅以中文的答疑和参考资料。对于课堂上无法听懂的问题,课下学生可以用中文再请教教师,教师用中文给予详细的讲解,确保学生不会因为语言问题跟不上教学进度。另外,教师也会推荐中文参考资料,作为英文教材的补充,让学生在课后复习时,能够根据自己的需要进行学习。
二、国家公园建设中社区参与的重要性
(一)推进国家公园多方共治体系
我国的国家公园体制试点区大多数是在现存保护地范围内建立的，如钱江源国家公园体制试点包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园等；福建武夷山国家公园整合了武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护带。我国现阶段建设国家公园出现的问题大部分是保护地的历史遗留问题，传统的我国自然保护地是面对日益剧增的人口资源压力而采取“抢救式”保护方式建立起来的。虽然在生态环境建设和生物多样性保护上取得一定了的成效，但是完全采取强制性的政府行政命令管理模式，只注意到周边社区传统的生产生活方式对保护地的负面影响，一味地限制资源的利用方式，而忽视了保护区给社区发展带来的限制。[4]传统的单边治理模式让各方利益相关者包括社区居民、高校组织和科研机构、旅游者、私营企业以及第三部门缺乏在决策、规划、管理、运营、监督等环节的实质性参与，他们多是当自身利益受到损失时进行的抢救式参与，而这种参与缺乏有序性和有效性，非理性的利益诉求难以实现利益整合导致参与无果。[5]管理机制作为外部力量影响国家公园体制试点建设，过去强制性、封闭性的低效保护地管理模式不再适应如今国家公园建设工作，就应该实现向多边管理模式的转变，在多方利益相关者共存的情况下，按照谁投入谁受益原则，各利益相关者都有权参与国家公园建设管理，[6]社区参与机制应运而生。构建国家公园的社区参与机制就是要从顶层设计角度理顺我国就自然生态资源保护存在的诸多问题，自上而下建立柔性管理体制，从立法、立项等前端环节实现利益相关者的实质性参与，通过多元化的辅助管理、补充管理，推进多方共治体系，使得政府主体不便或无力管理的地方也可进行高效可持续的管理。
此时，杨力生想想多年与老婆吵闹不休，再想想与李秀花谈情说爱，最终与她生这一顿气，心里对于那些说不通的庸俗之爱也真是够了。通过听徐通理讲这一番人生哲理，又直接给他指明做事方法，他心里有了底气，立誓痛改前非，做一个思想成熟又具备崇高的道德修养的人。
(二)降低国家公园建设的交易成本
一方水土养一方文化，社区的乡土文化蕴含几千年来与自然共存的知识体系、生活经验和生产方式等丰富而系统的地方性知识。[7]在《建立国家公园体制试点总体方案中》提出合理划定单个国家公园范围，统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要。一方面，在考虑自然生态系统的完整性时，当地社区居民在世代的历史积淀中，在适应自然的过程中所形成的关于特殊动物的习性和栖息地、植物的生长分布状况、气候条件变化等信息能够与外来科研调查规划人员掌握的信息形成互补。特别是对于因气候变化或是食物诱导等因素变化而有迁徙习惯的动物而言，要将其栖息地完整划入国家公园的范围之内，形成社区参与机制，吸收社区的乡土文化，有助于更科学的实现生态系统的完整性保护。就如同国际植物遗传知识研究所利用土著知识来促进生物多样性的保护和利用，[8]国家公园体制建设也离不开社区乡土文化中地方性知识的支撑。同时，社区居民不仅是需要追求自身最大化利益的经济人，也是有内在尊重需求的社会人。自我实现需要是个人高层次且无止境的需求，社区居民通过社区参与的方式，展现世代延续的古老智慧或多年摸索的传统生产生活经验，这是满足个人尊重需要的途径之一。参与国家公园建设是一个知识更新和能力提升的学习过程，也是一个重新积累新的经验，更新个人认知系统的过程，进一步而言，是整个社区乡土文化挖掘、利用、演进、革新、再利用的循环过程。
我国国家公园建设起步晚，目前也只是推进国家公园体制建设的试点工作，试点工作的成功与否将决定我国能否融入世界国家公园运动的发展。在生态文明建设的背景下，借鉴西方国家建设经验以及结合我国现目前面临的困境，充分利用后发优势，自上而下完善社区参与机制是完成试点工作，树立建设国家公园典范的关键。从规范法律机制开始高位推进，再分别从社区参与的动力机制、合作机制和能力建设机制加以完善。
(三)挖掘和更新国家公园社区的乡土文化
我国建设国家公园可以看作是以社区为主体的不同利益相关者之间的交易。从新制度经济学的角度来看，交易实际上就是经济主体之间的互动关系或者博弈。建设国家公园的交易主体就包括政府部门、社区居民、高校组织和科研机构、旅游者、私营企业以及第三部门等利益相关者。交易成本的高低是决定交易能否完成的重要因素之一，交易费用理论认为交易成本是交易主体为克服利益分歧而付出的资源代价，其中，信息成本是交易成本的核心。在国家公园的建设中，信息成本主要体现在：从信息输入来看，政府部门要调查当地社区的基本情况；社区居民、教育科研机构、旅游者和企业要了解国家公园这一新型保护地模式和各项制度安排；第三部门作为政府和市场之外的力量，关于社区的民风民俗民生状况和国家的生态文明建设战略部署都要了然于心。从信息输出来看，主要是社区居民、旅游企业等核心利益相关者表达受损利益和利益诉求，如，以种植经济林、采集林副产品、放牧、狩猎等依附于自然资源的经济活动受限制甚至禁止，土地利用方式受管制，传统生产生活方式被约束，直接影响到社区居民收入来源；生态移民导致部分原住民离开世代生存的故土，情感和归属的需求受损；从“门票经济”的粗犷式的旅游开发方式转为生态旅游、绿色旅游发展方式，直接影响旅游收入。国家公园社区参与机制从本质上说是增加信息互换的途径而提高各方的信息对称度和减少信息成本，在明确了不同的利益诉求的前提下，赋予参与方对决策过程的影响力，不否定任何一方利益而达到集体利益，便可减少自利的机会主义行为和交易成本，使得决策结果实现“帕累托改进”，实现各方共同利益，形成共赢局面。
肺癌是常见的恶性肿瘤之一，近年来在我国的发病率逐年上升。手术切除是治愈肺癌的主要方法，但大多患者在肺癌确诊时早已失去了手术治疗的时机［11］。特别是当前晚期非鳞非小细胞肺癌的治疗目标是缓解临床症状，提高生存率及延长生存时间［12］。
三、国家公园建设中社区参与的困境
我国长期农耕文化下根深蒂固的“官本位”思想致使各方利益相关者对权威更多的是服从和接受，与政府的强制力相比，由于信息交流和法律、传统等限制因素，利益相关者处于弱势地位，参与力度不强。当自身利益受损时，要么爆发大规模群众性的反抗情绪陷入社会冲突的泥淖，要么就是消极地被动接受。然而，在西方国家，民主价值观等意识形态强烈，加之国家公园体制建设起步早，在国家公园建设管理引入社区参与方面积累了成熟的经验。美国作为第一个建立国家公园的国家，建立了以政府为主导，由国家公园基金会整合非公共机构的力量的多方管理体制，私人机构虽然没有实际的管理权，但从规划立项开始就通过社会舆论影响政策的制定过程。[13]加拿大则采用以公园咨询委员会(PAC)模式为主的制度化共管，用PAC机制表达各方利益相关者的诉求，包括土著居民、当地政府、自然保护者以及资源使用者等，虽然决策权在公园方，但能有助于实现各方共同利益最大化并克服集体利己主义倾向。[14]英国由于土地私有制的特性，采用国家公园和其他机构合作的“分权制”管理模式，平衡各方利益相关者的利益，并且每一个国家公园的建立都必须经过公众听证这一环节。[15]
(一)社区参与法律缺失
对于一般性的环境保护工作的公众参与，新《环境保护法》有明确的“信息公开和公众参与”相关规定，在环境保护配套的一系列法案和规章条例中，对公众参与有了更细致的要求，并且确定了包括参与听证会、论证会、座谈会、社会调查以及专家咨询等在内的公众参与途径。然而，国家公园的立法工作正在进行中，是否涉及社区参与国家公园建设参与主体、参与方式、参与途径等规范的条例规定还是未知，但是如果没有明确的制度支持社区参与国家公园建设，一方面，造成利益相关者的参与意识缺失，另一方面，当核心决策者的意识形态和个人利益与国家的经济利益产生冲突时，按照经济学的假设，决策者作为理性经济人不可能是一个集体利益最大化者，在没有法律规制的情况下很可能出现拍“个人板”的情况。
(二)社区参与动力不足
社区参与除了在建设国家公园的规划、实施、经营管理等阶段的参与，更重要的是在利益分配阶段尊重各方的利益诉求。尤其是对于社区居民而言，他们已经是建设生态环境的最大牺牲者，那么在利益分配阶段要首先考虑他们的利益分配参与。但是，目前我国国家公园建设利益分配有以下两个突出问题：第一，土地权属不明晰导致利益分配模糊。国家公园内土地包括国有土地和集体土地两种，其中集体土地包括宅基地、自留山和自留地，其所有权归集体，而承包经营权由每个村民所有。我国法律对集体土地所有权的制度表述是模糊的，[9]并且从设立之初就是一项限制性所有权，剥夺了社区居民作为土地产权人行使法定权利，[10]所有权代表的行使主体不明确，社区居民在参与利益分配中没有话语权。第二，生态补偿金额过低不足以弥补利益损失，缺乏利益共享机制。以公益林补偿为例，其权属不同则补偿标准不同，国有的平均补偿标准为每年每亩5元，集体和个人所有的平均补偿标准为每年每亩15元，[11]其中分别包括管护补助和公共管护支出，补偿金主要包括森林保护的显性成本，并没有考虑社区居民因失去森林资源利用权而带来的隐形成本。[12]对于社区居民而言，当预期成本和收益不对等时，就会因个人机会主义行为而损害集体利益，甚至造成社区冲突。并且国家公园的本质就是公共物品，社区参与国家公园建设具有明显的正外部性，参与者在没有补偿的情况下很难获得与私人成本对等的经济收入，而未参与者不可避免出现“搭便车”的情况，长期而言社区参与机制不可持续。
(三)社区参与程度有限
关于国家公园社区参与机制构建，实际上是理顺是否可参与、为什么参与、怎么参与、是否有能力参与的问题，即从社区参与的法律保障，参与动力、程度、能力来分析我国目前所面临的困境。
(四)社区参与能力偏差
公众参与制度的构建有赖于从三个层面共同推进：国家民主化进程的顶层设计、法律明确的宏观的针对普遍行政过程的信息公开和公众参与制度以及中微观是针对特殊事项的行政机关政策与技术规程。[16]第一个层面就是通过法律条款增加各方利益相关者的“主人翁”意识和归属感，从意识形态上对社区参与意识的加强；第二个层面主要是对政府部门等决策者的行为规制，通过政府信息资源的公开化、透明化，一方面增加公众对国家公园体制建设工作的了解和信心，另一方面则避免政府部门或者管理层的“暗箱操作”；第三个层面是对具体的社区参与国家公园建设的各个阶段的参与目的、参与主体、参与方式、权利与义务、标准与评估、监督与反馈等作详细注解与技术规定。
四、国家公园建设中社区参与机制完善的路径
构建国家公园社区参与机制同样可以减少政府部门事后交易的管理成本。我国国家公园体制试点区域大多处于经济欠发达地区，由于建立国家公园体制试点，自然生态环境的保护和建设将会放在首要位置，在发展产业的选择上将会被约束。守护青山绿水并创造金山银山，这是政府面临的矛盾之一。社区参与机制实际上就是由政府牵头，调动市场和中间力量，为企业和第三部门提供参与的有效途径，从而为政府提供人力财力支持，降低政府管理成本。国家公园“公益性”要求基础性的生态服务功能供给主体必须是政府部门，但对于衍生性的旅游服务等功能而言消费弹性较大，引入旅游企业等市场主体参与，既可以提高服务质量，又能够转移政府部分生态补偿压力。第三部门可以充当政府的“辅助平台”协助国家公园的建设工作，缓解政府基层压力，包括：利用环保基金会、慈善组织等在一定程度上提供资金支持；利用志愿者协会等人力资源配合基层政府走访宣传，提高村民对于和建设国家公园工作的理解和重视；利用其农田水利、农药化肥知识以及农作物栽培等技术优势帮助村民转变传统与生态保护目标相对立的生产生活方式。
(一)规范社区参与法律机制
国家公园体制试点多位于老少边穷地区，社区居民的生活环境相对闭塞，受教育程度不高，综合知识技能水平较为落后，并且由于地理环境等客观因素造成高素质人才流失，社区参与的能力有限。首先，由于传统思想固化，可能出现部分社区居民并不能理解国家公园这一新型保护地的情况，导致后续工作开展困难，更谈不上参与。其次，在国家公园规划建设、自然资源管理、生物多样性保护、参与利益分配能力等方面对个人的认知水平要求较高，仅凭世代农耕文化下的经验积累是远远不够的。最重要的是，在参与利益分配方面，社区居民在知识层面、获取信息以及技术水平等方面都处于劣势，在沟通条件不对等的情况下并不能完全维护自身利益。此外，由于目前只是开展国家公园体制试点工作，我国在相关方面的建设经验并不成熟，当参与建设国家公园的收益不如预期时，社区居民由于个人思想和视野的局限性，很可能中途退出，造成国家公园建设处于乱序甚至无序状态。
(二)健全社区参与动力机制
基于对成本—收益的权衡，当各方利益相关者认为参与国家公园的建设对自身而言收益大于成本，此时对于国家公园的建设就会呈现出积极反映。长效合理的生态补偿机制可以降低利益相关者的交易成本，从经济学的角度来看，生态补偿的实质就是将参与国家公园建设的正外部性内部化。根据“谁获益谁补偿，谁损失谁受偿”的原则，对助力于国家公园建设的利益相关者，通过有效的制度安排和政策手段平衡保护者的边际私人收益和边际社会收益，以及破坏者的边际私人成本和边际社会成本，以达到各方互利互惠。生态补偿的方式包括：资金补偿或者通过“非开发性权益”、“自然资源保护地役权”等以签订合同的方式严格控制资源的使用方式和鼓励生态环境保护行为并支付报酬，以及精神补偿，例如对表现突出的核心人物和群体实行荣誉嘉奖等，以借助“领袖”“英雄”或者是核心群体的力量。我国传统社会关系呈现亲疏远近的“差序格局”的特点，在传统农村地区信任范围呈现“血亲-宗亲-乡亲”的特点，[17]通过地位声望较高的个人或者群体的率先转化，进一步产生扩散效应和极化效应，从而实现诱致性和主动性的社区参与。
(三)创新社区参与多元合作机制
要实现实质性的社区参与，必须提供社区参与的渠道，即通过什么方式、怎么参与。从国家公园的规划、实施、管理、经营、利益分配、绩效评估到经验总结的全过程要搭建桥梁。第一，建立社区磋商小组。通过告知、咨询、参与、合作、赋权五个阶段，在事实调查的基础上，征求社区居民意见和建议并就此和各方利益相关者谈判。[18]第二，推动以生态旅游业为主的生态资本产业化。国家公园作为生态产品其价值实现的途径之一就是生态资本产业化，通过特许经营和合同外包的方式调动市场力量参与，发展生态旅游业，既是结合财政渠道和市场渠道引入资金，缓解政府财政压力的有效途径，也是保护“青山绿水”，创造“金山银山”的有力举措。第三，培育新型的生态产业化经营主体。通过“农户+公司”或者“农户+合作社”等模式，由分散经营实现资本、技术、人力集约经营的转变，吸引个体农户参与并为农户参与利益分配提供保障。第四，完善政府购买生态系统服务机制。即生态功能区的生态产品、生态工程、生态管护等生态服务项目供给主体还是政府，但生产主体为企业、集体或个人，双方以合同契约为途径，通过产权交易、生态补偿、合同外包等方式一次性或分批购买生态系统服务，以刺激多方力量，既有助于生态扶贫，也激励市场参与。
(四)加强社区参与能力建设机制
学习的速度是影响制度变迁的重要因素之一，为了促进社区参与机制建设，加强社区能力建设是必不可少的。具体而言，社区能力建设包括知识建设、意识建设与技能建设。[19]第一，知识建设包括了解国家公园是什么，为什么要建立国家公园体制试点，社区参与是什么，谁参与，怎么参与等基础性问题，以及保护性的动植物资源、允许和禁止的生产生活行为、相关法律法规等自然环境保护教育知识。第二，意识建设主要目的是实现从“官本位”到“民本位”的转变，增强利益相关者的主体能动性参与意识，特别是处于利益中心的社区居民。第三，技能建设注重发展新型生态农业的农作物栽培、化肥、灌溉等技术；少数民族地区汉语技能培训，减少沟通障碍；对于旅游企业而言开展生态旅游经营活动的营销技术、树立旅游品牌文化等。
党的十八届六中全会以来，特别是党的十九大胜利召开以后，随着全面从严治党向纵深发展的不断深化，县纪委监委承担的执纪审查调查任务也越来越重。为优质高效完成县委交办的执纪审查任务，县纪委监委干部聚焦主业主责，长期加班加点、夜以继日开展工作。由于纪委监委干部大量时间精力都花在查办案件上，专门再腾出时间精力来系统学习政治理论和业务知识相对困难，许多干部、特别是执纪审查调查科室的干部工学矛盾问题突出，需要深度研究，统筹解决。
五、结语
生态文明建设是一项系统性的工程，建设国家公园以实现生态系统服务功能，满足人民日益增长的优美生态环境的需求，需要调动多方利益相关者的力量，构建社区参与机制正是形成生态共同体、完成“共搞大保护”的途径之一。在结合我国紧张的人地关系国情和构建社区参与机制所面临严峻挑战的背景下，从社区参与法律机制、动力机制、合作机制以及能力建设机制四个方面完善国家公园社区参与机制的实际操作情况复杂多样，需要各级行动主体因地制宜进一步引导好、服务好各方力量，以形成更具有适应性的国家公园社区参与机制。
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Construction of Community Participation Mechanism in the National Park Construction
LUO Dan-dan
(School of economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China)
Abstract :Community participation mechanism is an important part of the National Park Management system, and also an important measure to balance the interests of all parties in order to realize the public welfare of the National Park. It is an effective way to guide the community to participate in the construction of the National Park in promoting the multi-party public governance system and also an objective requirement to reduce the transaction costs of stakeholders. At the same time, it is a necessary link to excavate and update the local culture of the community in the National Park. At present, due to the lack of legal basis of the National Park, the lack of motivation and limited degree of community participation, and the deviation of community participation ability, the mechanism of community participation in the National Park needs to be improved from the legal mechanism, motivation mechanism, cooperation mechanism and capacity-building mechanism.
Key words : the National Park; community participation; stakeholders
中图分类号： F061.5
文献标识码： A
文章编号： 1674-1471( 2019) 04-0034-05
DOI: 10.3969/ J.ISSN.1674-1471.2019.04.006
基金项目： 国家社科基金项目“生态公共服务政府购买机制研究”(15BKS051)
收稿日期： 2019-03-01
作者简介： 罗丹丹(1993-)，女，重庆人，福建师范大学经济学院区域经济专业2017级硕士研究生。研究方向：区域经济可持续发展。
标签：国家公园论文; 社区参与论文; 利益相关者论文; 福建师范大学经济学院论文;