科学决策的制度基础：民主集中制的制度化分析，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,科学决策论文,制度论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.11 [文献标识码]A [文章编号]1003-7462(2012)03-0081-05
“民主集中制首先是共产党的组织原则，即少数服从多数，下级服从上级、全党服从中央。当共产党领导的革命胜利以后，这一原则后来又进一步扩大成为国家生活的组织原则。”[1]88从而，民主集中制就成为党和政府(本文的政府是广义的范畴，它不仅包括各级政府机关，也包括人大、法院、检察院等国家政权机关)科学决策的根本原则。从科学决策的视角来看，深入分析民主集中制内涵演变的历史过程，认识民主集中制面临的问题和存在的原因，推动民主集中制的理论创新，实现决策的科学化，是当前提高党和政府科学决策的重要课题和重要任务。
一、民主集中制内涵的演变
在我们党建立的初期，民主集中制就被确立为党的根本组织原则。伴随着新中国的建立，民主集中制的内涵得到了延伸和进一步的丰富和发展。
首先，民主集中制最初是中国共产党的根本组织原则。当中国共产党成为执政党，民主集中制就成为党和政府的根本组织原则。当民主集中制作为党和政府的根本组织原则以后，依据我国宪法，作为整个国家组织原则的民主集中制主要体现在三个方面，一是在人大与人民的关系上，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，爱人民监督。”二是在人大与其他国家机关关系上，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”三是在中央和地方国家机构职权划分方面，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”[2]85-86
其次，民主集中制进一步演变为国家政治生活的一般准则。1954年左右，民主集中制被普遍化为国家政治生活的一般准则，被作为处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，作为强调加强纪律的一种手段。1957年，民主集中制就被运用于处理人民内部矛盾。毛泽东指出，“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律，不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。在这个制度下，人民享受着广泛的民主和自由；同时又必须用社会主义的纪律约束自己。”[3]368
再次，民主集中制又进一步发展为广大党员和干部的一种工作方法和工作作风。1962年毛泽东进一步把民主集中制引申为领导干部一种工作的方法和作风，并认为领导发扬民主，集中各方面智慧，“是一个民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”“实行民主集中制。要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕骂自己的话，也要让人家讲。”[4]816
最后，民主集中制又进一步演变为党和政府科学决策的根本原则。作为决策原则的民主集中制，是指政党、政府为实现一定时期内的目标，满足社会需求，促进社会经济发展，在广泛获取有利信息、智识的基础上，科学合理做出规划的一种运行机制、决策机制。其具体内涵有四个方面：(1)它是一种运行机制、决策机制，它的运行有一定的程序，先民主，后集中。(2)它包括民主和集中两个方面。民主是讨论阶段，集中是决策、执行阶段。(3)它要求“少数服从多数”，反对个人专断，独裁，在对重大问题进行决策时，实行集体决策而非个人决策。(4)它也是一种监督机制。[5]
二、民主集中制作为党和政府决策原则，面临的问题及其原因
民主集中制对于党和政府的科学决策具有重要意义，它是科学决策的基本原则。“科学决策以民主集中制为决策原则，既是决策组织机制正常发挥作用的内在要求，又是符合民主集中制的组织原则和运作机制的。”[6]江泽民指出，“历史经验证明，什么时候我们能坚持这一原则，决策就比较正确，党就团结统一，工作就做得比较好；什么时候这个原则贯彻得不好，决策就容易失误，认识就难以统一，工作中就会发生这样那样的偏差。”[7]无论是从革命时期还是新中国建国以来的经验教训来看，这一点都可以得到充分的证明。所以，如果民主集中制顺利执行，将能够保障决策的科学化。但是在现实的决策中，民主集中制却面临着很多问题，主要表现为以下三个方面。
一是民主不够。首先表现在民主范围狭小，尤其在决定敏感问题上搞神秘化，存在少数几个人的“常委”拍板定案的问题。其次表现在民主表决时，常委班子各个成员本来权力都是平等的，一人一票，实行少数服从多数原则。而在实际中，“一把手”的“一票权”往往具有拍板权，“一家之言”变成了“一锤定音”。再次表现在决策上不走群众路线，不注意调查研究，不听取群众意见。在决定重大问题时，领导之间不进行应有的沟通，不搞反复酝酿和广泛论证，或者虽然该走的程序也走了，只是走过场，草草了事，最后还是执行“一把手”的意见。[8]15-16在问卷调查中，回答“您认为当前党内贯彻民主集中制存在的最突出问题是”时，被调查者选择“民主不够和集中不够的问题同时存在”的占52.6%；选择“民主不够的问题比较突出”的占40.8%。[9]
二是集中不足。首先表现在一些组织的领导班子软弱无力，在决策过程中，领导者以集体领导为由，推卸自己的决断职权，或则优柔寡断，议而不决，或则犹豫徘徊，决而不行。其次表现在内耗严重，凝聚力差。有的一把手缺乏应有的号召力和凝聚力，班子成员私心杂念多，意见难以集中，讨论漫无边际，会议效率低下，决定较难形成；意见分歧大，互相拆台，相持不下，半天解决不了一个问题。再次表现在少数人甚至个别主要领导只考虑自己的私利或部门利益，对组织和上级乃至中央的决定阳奉阴违，搞“上有决策，下有对策”，使决定和决议落空。[8]16
三是形式主义。首先表现在对一些重大问题的决定或重要干部的任免上，虽然表面上在领导班子也进行了讨论，但实际上主要领导在会前就已定好了调子，提交领导班子集体讨论只不过是装装门面走过场，通过形式上的集体决定使之合法化。其次表现在讨论问题时，只要不牵涉个人利益，一些班子成员在发言时总是尽量避免产生分歧，人云亦云；尤其是对待“一把手”的意见，有时成员明知不对，只要不危及自己利益，也不坚持原则，甚至进行利益交易；当意见出现分歧时，一些班子成员要么采取“和稀泥”的办法加以平息，要么找借口躲避，明哲保身。再次表现在干部的任命上，对候选人的提名，表面上是走民主程序，实际上是已内定；形式上是酝酿，实际上是服从；表面上是差额，实际上是等额。第四，党员的民主权利如选举权、监督权、质询权、罢免权的行使，往往流于形式。尤其是一般党员对领导班子和“一把手”的监督，因缺乏充分必要的条件而形同虚设。[8]17
民主集中制作为党和政府的根本决策原则，伴随着民主集中制内涵的延伸与进一步的丰富和发展，一方面推动着党和国家的科学决策的科学化水平的不断提高，开创了我国改革开放事业的向前发展。另一方面作为党和政府的根本决策原则的民主集中制，又面临着上述的一系列的问题，影响和阻碍着我国改革开放事业进一步向前推理和发展。这些问题的存在有其复杂的原因。
一是在主观原因上存在着认识不到位的问题。首先表现在对新形势下坚持民主集中制的意义认识不清。一些党员和领导对在新形势下继续坚持和贯彻民主集中制的必要性产生了模糊认识，突出表现为“四论”，即“过时论”、“取消论”、“对立论”、“替代论”[10]。其次表现在对民主与集中的涵义把握不清。有些领导干部认为，民主是手段，就是让大家发表一些意见，至于是否听取则无关紧要；集中才是目的，这一目的就是要集中到“一把手”的意见上，把权力集中到“一把手”的手上。再次表现在对民主与集中的关系把握不准，往往走向极端。有些领导强调集中时忽视民主，强调民主时又忽视了集中，使民主集中陷入两个极端，即极端民主化和个人专断。[10]
二是在客观原因上存在着制度不明晰的问题。邓小平曾经指出，民主集中制的问题在于“还没有形成严格的完善的制度。”[11]330这就是民主集中制出现的一大原因。从制度的层面来说，民主集中制最大的问题在于过于模糊化，还没有形成一种明晰的规范化和具有可操作性的制度。具体来说，这些问题主要体现在三个层面：“一是实体性制度较多，缺乏具体的规定和实施细则。使民主集中制缺乏明确的程序和标准，操作性较差，难以落实。二是缺乏配套网络和整体协调，使制度与制度之间不能相互联系，制度出现盲区和漏洞，致使有的情况无制度可依。三是制度的内容偏重于提倡和要求。在很多情况下只是规定了要做，不知怎么做，没有规定违反了怎么处理、由谁处理，使一些制度失去了强制性特点。”[12]20
三是在根本原因上存在着体制不健全的问题。事实上，无论是主观认识偏差的原因，还是客观制度缺失的原因，都很难说是问题的根本原因。问题的根源还在于决策体制自身的不健全不完善。当前的决策体制总体上来说还是一元化的，偏于集权。这是导致民主集中制总是存在着过度集中的趋势，民主常常流于形式主义的问题。[13]64其深层次的原因就在于，在一个集体领导的决策集团中，成员之间的地位常常不是平等的。“一把手”的权力过大，其地位常常高于他人；在重大问题决策时，在党委、人大、政府和政协等几套班子中，党委基于其领导地位，地位常常是最高的，人大即使是同级最高权力机关，也难以形成同等的力量对比；对民主集中制的监督机制非常不完善，缺乏明确的执法“组织”或机构。[14]所以，民主集中制执行不力也就难以克服。
三、党和政府决策原则视域下民主集中制的制度创新
对于作为党和政府决策原则的民主集中制的制度创新问题，很多学者都尝试解答。其中一些学者提出，可以通过完善具体制度来解决民主集中制存在的问题。[12]24-29[15]——观点的假设在于，民主集中制的问题在于制度化不足。据北京党建研究基地课题组的调查显示，有58.0%的领导干部认为，其所在单位党委内部的议事和决策方面存在的最突出的问题是“议事规则和决策程序不完善”或“有议事规则，但形同虚设”。[9]可见，要解决民主集中制的可操作性的问题，还是需要通过制度化建设来解决。尽管这未必是根本之道，但是也肯定有助于问题的解决。
事实上，围绕民主集中制，已经产生了很多贯彻民主集中制的具体制度。这主要包括：各级党委的民主科学决策制度、保障各级党组织和党员的民主权利制度、各级党组织的集体领导制度、党内监督制度以及保障集中统一的制度等。从决策的角度来看，主要包括党员群众的民主参与制度、表决过程中的多数决定制度、决策主体的集体领导与分工负责制度等。但是这些制度的建立并没有真正解决民主集中制面临的问题。本文认为，从科学决策的角度来看，在坚持和完善民主集中制既有制度的前提下，通过进一步进行理论和制度创新，来推进民主集中制的制度化建设，来保障党和政府科学决策水平的提升。
一是在坚持多数裁决制的前提下，推行例外原则。所谓多数裁决制，就是在对决策问题的表决过程中实行少数服从多数的原则。多数裁决制可以保障多数人的意志在决策当中得到体现，相比少数人决定或某个人决定，更具有民主性。多数裁决制，一般应该得到普遍的遵循。但是多数裁决也并非没有问题，有时候真理往往掌握在少数人的手上。尤其是当真理掌握在“一把手”手上的时候，如何来保障他的决策权就是个问题。这时候可以借鉴管理学的例外管理原则，让“一把手”扮演决定者的角色。但是，例外原则的适用应该施加一些限制条件，以避免被滥用。首先“一把手”在不能说服其余多数人的情况下，要有充分的依据，非常确信真理掌握在自己手中；其次一旦按照“一把手”的意见做出决定后，“一把手”应该负全部责任，其余人员应该免责。
二是应该建立差别化的决策问责制度。任何领导干部，手中掌握了决策的权力，就应该承担相应的责任。没有问责的决策，决策者在决策之时，只会具备更大的主观随意性，而不是以认真负责的态度参与决策。所以没有问责的决策，必然会存在决策权力被滥用的问题。所以，任何决策都应该建立相应的问责制度。而在实行民主集中制进行决策的时候，根据决策方式的不同，也应该采取不同的问责方式。如果是采取多数裁决制，应该所有参与决策者都承担决策失误的责任；如果“一把手”采取例外原则决策，“一把手”应该承担首要责任，甚至全部责任。2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对问责的情形、方式、适用以及问责的程度等做出了规定。这是问责制在我国发展的一个里程碑。但该规定总体目前还是处于原则性的阶段。所以，应根据文件精神，进一步细化和完善决策问责的机制。
三是应该建立决策备案制。任何集体决策一经做出，应该以文字材料的形式进行备案。备案的内容主要包括：决策时间、地点、参与者(必须亲自签名)、表决方式(多数裁决还是例外原则)、表决结果等。实行决策备案制度，一是为了明晰所有决策者的责任；二是为了预防将来出现决策失误，可以进行相应的责任追究。将可以让所有决策者更加负责地进行决策，从而减少决策者不负责任的决策行为。民主集中制执行中的形式主义将可以得到一定程度地解决。2003年12月发布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，就规定党的各级领导班子讨论决定事项，应当充分发表意见，对于少数人的不同意见，应当认真考虑。各种意见和主要理由应当如实记录。讨论干部任免事项，还应当如实记录推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况。领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。这实际上就是决策备案制。
四是应建立决策公示制度。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)已于2008年5月1日起施行。根据《条例》的要求，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。伴随着政务公开，党务公开也逐步推进。2009年9月党的十七届四中全会做出《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》提出：“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。”这是对党的十七大报告中关于推进党务公开的重要举措的进一步深化和发展。根据这一精神，在条件允许的条件下，要稳步推进党和政府的决策公开化。决策公示是决策公开的一种重要方式，可以把决策的时间、地点、参加者、表决方式以及表决结果等在网络或新闻媒体上进行发布，从而推动决策的透明化民主化，强化对党和政府的决策科学性和决策执行的社会监督。
五是推行无记名投票表决制度。在决策的表决上，凡是两个以上领导进行的集体决策，都应该实行无记名投票表决，而不是举手表决或鼓掌通过。无记名投票属于秘密投票的表决方式，与举手表决、鼓掌通过等公开的表决方式相比，它更有利于表决者更加真实地表达自己的意愿，而不会因为担心自己的意愿公开，受到威胁或惩罚，从而违心地盲目从众，助长表决的形式主义。在技术上，可以采用加密的电子表决器或者在秘密写票间里填写表决票等方式。当然，并不是说，进行这些制度创新，就能够解决民主集中制面临的所有问题。不过，可以肯定的是，如果能够切实建立并实行这些制度，民主集中制面临的问题都会得到一定程度的解决。
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