解决“三农”问题的战略思路与政策措施，本文主要内容关键词为：三农论文,政策措施论文,思路论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国人均国内生产总值正在快速向1000美元靠近，经济结构转换和社会发展对农业的需求已发生了明显的变化。一是工业化和结构转变对农业剩余资金的依赖程度越来越弱，离开农业的资本要素贡献，工业以及非农产业完全能够健康发展；二是社会对农产品的需求开始从追求大宗产品消费总量的增长转向增加优质、健康、快捷、方便食品的需求；三是除了对食物和纤维产品的需求之外，社会还要求农业能提供用于城乡居民休闲健康等享受发展所需要的产品，例如草坪、花卉、树林、洁净水和空气、开阔的生存空间、野生动物栖息地、生物多样性保护区等（注：柯炳生等著.WTO与中国农业.中国农业出版社，2002年1月版，第137页）；四是工业发展越来越依赖农业所提供的市场，农民的消费能力对拉动工业乃至国民经济增长的作用日益重要。
一调：积极调整结构，努力发展有比较优势的农产品生产
我国农业要进行结构调整，不仅仅是由国内需求环境变化所决定的，而且还有加入世贸组织的影响。中国已经成为世贸组织的成员国，按照加入世界贸易组织的法律文件（注：参见：中国加入世界贸易组织法律文件.法律出版社，2002年1月版），中国承诺降低农产品关税，增加粮、棉、烟、羊毛等农产品的进口配额数量，逐渐消除国营垄断，取消农产品的出口补贴，限制国内农业支持，开放国内农业服务领域等等。这些承诺实施后，势必会冲击国内农业发展，给农民就业和收入带来严重的影响。因此，面对国内结构转换中农业发展的困境和加入世界贸易组织的挑战，中国农业必须进行结构调整。应借助加入世界贸易组织的机会，充分利用国际和国内两个市场和两种农业资源，依照比较优势原则，合理配置土地、水、资金和技术等资源要素，大力发展有市场需求和国际竞争力的农产品的生产，淘汰劣质产品的生产。首先，应利用当前国内粮食供给丰裕，入世承诺粮食市场准入量又大幅度增加的机会（注：按照承诺，从2001年到2004年，中国粮食进口配额量由163.09万吨增长到2215.6万吨），将25度以上不适宜种植粮、棉、油、糖等农产品的坡耕地迅速退下来，发展牧草等生态产品，为改善生态环境奠定良好的基础。其次，适当调减粮、棉、油、糖等属于土地资源密集型农产品的生产面积，增加优质果、菜、花卉等属于劳动密集型产品的生产面积。对土地资源密集型农产品的生产，也要不断压缩双高油菜籽（注：双高油菜籽指含高芥酸、高硫甙油菜籽品种），含水量高的玉米、春小麦、南方小麦和劣质早籼稻等农产品的生产，增加国内外市场需要的优质、专用农产品的生产。第三，抓住城乡居民消费结构快速变化的时机，积极发展低残留、无污染和无公害的食品生产，以实现农产品增值增收。第四，借助丰富的劳动力供给，发展畜禽及水产品养殖业，走农产品转化增值之路。此外，在地区结构上，东部沿海地区经济实力强，外向型程度高，应在逐步减少粮、棉、油、糖等大宗农产品生产的同时，发展一些资金和技术密集、附加值高的农产品生产，以开拓国际市场，扩大农产品出口；中西部地区工业化程度不高，劳动力价格相对较低，应通过技术进步降低农业生产成本，大力发展粮、棉、油、糖等大宗农产品和绿色农产品的生产，并围绕这些产品发展养殖业和加工业，在“优、精、深、细”上做文章。总之，通过农业结构的调整，最终要使农产品质量上升，效益提高，市场竞争力变强，农民收入得到迅速增加。
二减：进一步减轻农民负担，弱化农业对工业化的资本积累功能
当前，在结构转换中，农业要想在新的形势下取得发展，一条极为重要的政策就是要不断减少工业化对农业剩余的索取，尽量避免对农业收益形成侵蚀。近几年，在减少对农业索取、减轻农民负担方面，中央政府曾先后采取了一些行之有效的政策措施。例如，从2000年3月开始，旨在减轻农民负担的农村税费改革先在安徽省试点，接着于2001年2月开始又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。2002年中央将农村税费改革试点面扩大到16个省区，并拨出245亿元财政资金为改革配套。中央确定的主要改革思路是，取消乡统筹费、农村教育筹资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税（即农业税以1998年前5年农作物的平均产量确定常年产量，实行最高不要超过7％的差别税率；农业特产税按照与农业税不重复征收的原则，以略高于农业税的税率因地制宜地征收，并尽可能在一个环节征收）；改革村提留征收使用办法（即凡是由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高的不超过农业税的20％，实行乡管村用）（注：黄汉权.农村税费改革研究.国家计委宏观经济研究2001年度院管课题，第4页）。从全国各地改革的成效看，农村税费改革可使农民减轻负担30％左右，从安徽省改革试点的经验看，通过税费改革农民每亩耕地税费负担由101元减少到79.1元，减负率为21.7％。加上负担卡外收费，农民实际减负率超过了41％（注：马晓河等.农村税费改革问题研究.国家计委宏观经济研究2000年度重点课题，第70页）。但是，由于此项改革进展不快，沉重的乡村债务不能及时清理偿还，加之乡村教师工资没有足够的财源支持，使得减轻农民负担收益面小，减负的成果难以巩固。
为此，需要对减负政策内容作如下调整：
（一）应迅速地将农业、农民的负担减下来，让税费改革的好处尽快普及到全国每个农民头上建议加快农村税费改革工作步伐，将改革面扩大到全国每个省市区。应该指出的是，中西部地区由于非农产业不发达，是农业税费和农民负担最重的地区，这里急需减轻农民负担，建议这些地区农村税费改革要由个别县级试点向广大农村全面推开。
（二）加强中央财政的转移支付力度，为农村税费改革试点和推广工作提供资金支持 乡村财源不足、债务沉重是农村税费改革进展缓慢的主要原因。同时，在税费改革过程中所实行的一些配套措施，对基层政权增加财源减少财政支出也很难产生立竿见影的效果。因此，为了保证农村税费改革尽快推开，其成果又不被侵蚀，中央以及经济较发达的省级政府有必要加强对试点和推广地区的财政转移支付力度。通过中央和省级政府向基层政府进行财政转移支付，弥补地方政府财源不足，为推进农村税费改革创造宽松的外部条件。
（三）积极解决乡村教师工资问题，从源头上减轻农民和农业的负担目前，全国大多数县的乡村中小学教育支出占同级财政支出的50％以上。在基层财力不足的约束条件下，向农民摊派就成为无奈的选择。农村中小学教育是公共产品，属于国家规定的义务教育，应该由国家来负担。今后，农村中小学教育支出的主要负担者，应由目前的县乡（镇）村逐步过渡到由中央和省级财政按比例统筹解决。对于经济发达的东部沿海地区，农村教育支出由各省自行统筹解决，中央不负担任何支出；对于中西部地区农村教育支出，中央和省级财政应按5∶5比例共同负担。近期内，鉴于中央和省级财政并不十分宽裕，两级财政负担的农村中小学教育支出应主要限于乡村教师工资。这样即可切断大部分农民负担的源头，消解了乡村债务压力，又可避免中央和省级财政的超负荷运行。
（四）逐步取消农业税和农业特产税 我国人多地少，农业生产空间狭小，在结构转换过程中农产品生产成本上升压力本来就很大，向农业征税无形中又加大了这种压力。毫无疑问，直接减免农业税有利于降低农业成本，提高市场竞争力。同样，它也是工业化和结构转换过程中弱化农业资本贡献的具体体现。从目前国家税收收入结构分析，农业各税占全国税收总收入的比重极低，而且从20世纪90年代中期后，其比重还在迅速下降。特别需要指出的是，国家每年征收的农业税、牧业税、耕地占用税和农业特产税税额占全国税收收入总量的比重更低，2000年已降至3.7％。征收这部分税收意义不大，减免这部分税收对工业化和结构转换影响也不大，但是对农业发展影响较大。为此，可考虑从现在起，在全国首先取消农业特产税，对农民生产的所有农产品统一征收农业税。对于贫困地区、受灾严重地区和加入世界贸易组织后短期受冲击较大的粮、棉、油、糖等主产区，从“入世”之日起连续5年免征农业税和牧业税，给农民以休养生息的机会。此后，待条件成熟时，可在全国普遍实行免除农业税的政策。减免农业税、牧业税，取消农业特产税，由此导致上述地区财政产生的缺口，建议由中央和省级政府通过加大财政转移支付力度来填补。
三投：增加政府对农业的投入支持，进一步改善农业生产条件
在新的结构转换时期，要想推动农业发展，仅有减负政策是远远不够的，还必须有增加农业投入的政策。农业是关联全社会的重要产业，它的多功能性及其基础地位，决定了农业产前、产中以及产后各环节所需要的公共产品都要由政府来提供。过去，由于国家财力有限，工业建设任务繁重，政府只能将少量的资金投入到大江大河治理和大中型农田基本建设方面，而对能直接影响农业生产和农民收入的中小型农业基础设施建设无力顾及。今后，随着国家经济实力的不断增强和农业政策的重新调整，我国政府对农业发展不但要承担起大中型农业基础设施建设的任务，而且对小型基础设施建设也有义不容辞的责任。因此，应不断加大各级政府预算内农业基本建设投资，扩大农业公共品供给范围。各级政府增加的投入，主要用于以下农业基础设施建设方面：一是大江大河的治理、生态环境建设、科研开发和技术推广服务；二是小型农田水利设施、节水灌溉、乡村道路、人畜饮水、电网改造、通讯、广播电视和农产品市场设施等公共基础设施建设等。
四补：充分利用WTO有关规则，加大对农业的补贴力度
对农业实行补贴政策，是我国工业化到达现阶段以及中国加入世界贸易组织后，为了促进农业发展，并对农民因市场开放带来的损失给予补偿的一种有效手段。在遵守和充分利用WTO有关农业协议的前提下，明确我国农业补贴政策的基本思想，以增加农民收入、不断增强农产品国际竞争力为中心，增加财政补贴总量，调整补贴存量，将农业补贴的重点从农产品流通领域转向农业生产领域，从保障农产品生产供给型转向增加农民收入型（包括通过补贴促进农业劳动力转移）。在农产品流通领域，除保留合理、必要的国家农产品储备补贴费用外，将超量补贴资金转入生产领域，加大对农业生产环节的补贴。在生产领域，应集中财政资金对农业主产区主要农产品和弱势人群进行补贴。具体政策包括以下4个方面：第一，明确补贴重点，减少农产品流通环节的补贴，增加对农业的直接补贴。生产环节补贴主要用在优质化专用化农产品、绿色产品基地建设，良种，节水型灌溉技术推广，其中良种补贴应将重点放在大豆、玉米、小麦、棉花、畜禽产品等方面，以降低这些产品的生产成本。第二，以直接补贴的方式给农业主产区农民增加收入。20世纪90年代中期以来，农民收入增速趋缓，来自农业的纯收入连年下降，主要是由农业主产区农民收入下降引起的，因此，增加农民收入重点在这些地区。作者以为，政府应向这里的农民发放直接补贴，可以采取两种补贴方式，一种是按农民过去三年种植粮、棉、油、糖的平均播种面积补贴现金，另一种是对近三年农民年人均现金收入600元以下的纯农业户（注：根据国家统计局提供的资料分析，1998年、1999年和2000年，农村居民当年人均用于食品、衣着和医疗保健等基本消费的货币性支出分别为594元、588元和647元，三年平均每人年支出609元。因此，农民人均现金收入低于600元，将直接影响他们的基本生存条件），政府可直接给予不同等级的收入补贴。这两项补贴可通过农业银行和农村信用社直接发放到农户手中。第三，将取消农产品出口补贴节省下来的财政资金和农产品流通环节减少下来的补贴中的一部分，转入到政府一般农业服务领域，主要用于支持农产品检验检疫服务，支持农民、企业和地方政府开展的各种营销服务，农民的技术培训服务和市场信息咨询服务等。第四，在适当时机政府还应建立农业保险补贴制度，重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇农产品，进行保险补贴。创立全国性的政策性农业保险机构，并在粮食、棉花、大豆和甘蔗等敏感性农产品的主产区，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口农产品主产区，按照经济合理原则，设立二级分支机构，由基层政府部门暂行代理其与农户直接相关的政策性农业保险业务。
五改：加快对农业和农村经济管理体制的改革
（一）打破产前、产中、产后相互脱节的现行管理体制，结合发展农业产业化，加快探索按产业链方式管理农业和农村经济的一体化新模式近期内可以在沿海发达地区、粮食主产区和贫困地区选择若干地县，进行这方面的改革试验，借此为在全国范围内改革农业和农村经济管理体制积累经验。结合政府职能转变，强化政府的中介服务职能，如加强农产品质量标准体系、农产品检验检测体系、信息服务体系建设，强化政府维护市场秩序的职能。
（二）加快粮食流通体制改革粮食流通体制改革是目前决策界和学术界都普遍关注的问题，它既涉及亿万农民的利益，也同国有粮食企业和国家财政的关系紧密相连。在2001年全国主销区放开粮食购销之后，许多专家倾向将主产区的粮食购销也全面放开，走市场化的路子。但是，令决策界担心的是主产区粮食购销全面放开后，粮农的利益谁来保障，国有粮食企业的“三老”问题（老人、老帐、老粮）怎么解决，国家财政要拿出多少钱来。从大方向上看，粮食购销体制改革走市场化的路子是迟早的事情，早改可以抓住主动权使问题得到尽快解决，晚改则会丧失机遇使问题积重难返。特别是在我国加入WTO后，对外开放迫使我们必须加快主产区的粮食流通体制改革。可行的改革思路是，彻底放开主产区的粮食购销，完全实行市场调节，对主产区的粮农进行直接补贴，补贴的方法如前所述按面积和收入水平计算，补贴的渠道是通过农业银行和农村信用社发放；减少流通领域的补贴，将一部分国有库存粮食一次性划拨给一些国有粮食企业，然后让他们改革走向市场化，同时一次性核销老帐，并将老人纳入社会保障体系；改组现有农业发展银行，将其同中国储备粮管理总公司合并，成立中国农产品信贷银行（或公司），行使国家粮食储备调节和政策性金融信贷职能。
（三）乡镇政府机构改革 鉴于当前乡镇严重负债、人员臃肿的状况，建议取消乡镇政府和乡镇财政，压缩编制，裁减工作人员，将财权和事权上收到县一级，乡镇一级改为乡（镇）公所，属于县政府的派出机构，行使县级政府赋予的管理职能。乡镇政府机构改革后，我国现行五级政府组织机构将变为四级，这可以减少管理环节，节约财政支出成本，并能从体制上消除基层政府向农民增加各种负担。
（四）支持农村发展中介组织，培育各种区域性的农民专业协会，不断提高农民的谈判能力和交易地位 必须让农民组织联合起来，形成一个有影响的利益团体，引导和支持他们参与社会政治活动，参与国家决策，反映他们的利益要求。当前，现实的选择是优先支持农民发展各种专业协会，通过专业协会的发展再来推动综合性农民协会组织的形成。优先发展农村专业协会，将目前政府直接调控农户的职能转移给专业协会，政府通过专业协会间接调控农户。这即有利于农村经济的平稳发展，减少农产品供给和农民收入增长的波动，也有利于切实有效地精简基层政府机构，减轻各级政府的财政供养压力。同时，农民专业协会的发展，还有利于农户更好地联合起来，保护其经济利益。
另外，政府还要注意支持农村各类农民合作组织的发展，积极推进以农户为基础的各种合作。为此，应加强合作社的立法建设，为农民合作组织的发展提供一个健全的制度环境。把鼓励、支持农民合作组织发展作为一项长期的方针。此外，应加强对农村信用社等传统中介组织的市场化改造，积极探索发展能符合农民需要的中介组织。
标签：三农论文; 农业税论文; 农业论文; 农产品论文; 农民论文; 农业发展论文; 农村改革论文; 税费改革论文; 粮食银行论文; 财政制度论文;