论福特政府1976年的国内改革调整计划，本文主要内容关键词为：福特论文,计划论文,政府论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712.54 文献标识码：A文章编号：1000-2359(2008)01-01 32-05
长期以来，也许是由于福特政府任期只为期两年半左右，国内外学术界传统观点一般认为福特政府在美国的历史上所起到的只是尼克松政府和卡特政府的过渡作用而已，而且论述时相对于美国其他总统时期的研究而言大多是处在被忽视的地位，对福特政府研究不够，评价偏低。然而20世纪70年代，由于冷战的缓和，美国政府失去了在“反共反苏”口号下的凝聚力，特别是侵越战争的影响，使美国面临重重困难。在经济衰退、通货膨胀、能源危机、政治危机等难题面前，福特政府付出很大努力，积极地进行了一系列政策调整。福特政府的1976年改革计划在美国监管体制的形成、调整联邦制度权力结构、加强州和地方政府的职能、克服社会福利政策弊端、寻求对付滞胀经济的途径等方面，都做出了可贵的探索，为美国经济的发展和逐步走出危机起到了重要作用。
一、福特政府1976年改革计划的历史背景
1976年福特政府改革计划实施的时候正面临着复杂的社会经济环境——持续的通货膨胀和经济萧条、水门事件造成的国内政治危机、石油输出国组织造成的能源短缺等一系列需要迫切解决的问题。
1973年至1975年美国发生了周期性的经济危机，福特总统上台时美国经济正在不断恶化。正如当时《纽约时报》曾描述的那样：“我们面临的是和平历史时期以来最严重的通货膨胀、一个停滞的经济、一个士气受挫的市场安全、一个恶化的国家贸易地位。”[1](P4)据统计，美国工业生产指数1974年比1973年下降1.2％，汽车工业衰退，1974年第一季度，通用、福特和克莱斯勒三家汽车公司的利润分别减少85％、66％和98％；与此同时，物价反而急剧上涨，批发物价1974年12月比1973年同期 上涨20.9％，消费物价指数1973年为上涨6.2％，1 974年则达到11％；通货膨胀率则由1971年至1972年的3.4％增加到1973年的9％，1974年又超过了12％[2](P68)。福特担任副总统时就曾把通货膨胀称作是美国人民的“头号公敌”[3](P271-272)，因此一上任，就于10月8日向国会提交了一个反通货膨胀计划，其中包括对公司和年收入超过1.5万美元的家庭，征收为期1年的附加税，提出把1975年的联邦预算开支削减到3000亿美元以下，以优惠10％的投资税收来刺激资本投资，鼓励竞争以及放松政府对经济的过多干预等[4](P194-195)。但是，这些政策使经济衰退更加严重，并且出现了罕见的工业生产年度总指数连续下降两年的情况。严峻的经济形势逼迫着福特政府要拿出新的解决方案。
1973年伴随着经济危机，美国还面临着能源危机即石油危机。美国是世界重要的石油市场，它的经济命脉和中东石油休戚相关。“美国认为，一切有可能影响海湾石油供应的行动，都是对美国利益的威胁，美国绝不会袖手旁观，甚至不惜进行武力干涉”[5]。因而在中东的1973年十月战争中美国支持了以色列，于是在占多数的阿拉伯国家控制下的石油输出国组织为了报复美国，对其实行了石油禁运，并提高石油的价格[6](P336)。石油禁运大大影响了美国经济：工业部门停止生产，由于降低电压而导致“灯光暗淡”，取暖石油不足，汽油供应量减少等。石油禁运之后石油价格的上涨加剧了美国国内通货膨胀和失业，极大危害了美国人民的生活。1974年1月，在不到3个月的时间内，石油价格上升了4倍，以至于1974年通货膨胀第一次出现了两位数的膨胀率，失业率到1974年上升到6.5％，1975年上升速度更快[7](P334)。
在1973年石油危机的强烈冲击下，美国不得不认真审视石油安全，积极寻找对策确保其经济健康持续发展。一方面，在政治军事上调整对中东的政策，以维护地区稳定来保证石油安全为最高目标[4](P224-226)。另一方面，积极进行经济政策调整，如节约能源、积极开发替代能源、提高国内石油存储量等，通过经济技术和结构的调整来减轻对石油的依赖。
除了严峻的经济和能源问题，美国还存在着突出的社会和政治问题。“水门事件”后所揭露出来的事实使大多数美国民众深信政治在本质上是肮脏的事业，民主危机、政治信仰危机等导致了美国政府权威的削弱和统治能力的疲软。福特一上任就面临着要恢复民众对政府的信心的任务[2]P34-35)。
与此同时，种族歧视、贫富两极分化、贩毒吸毒、社会犯罪、人际关系的异化、妇女问题、城市危机问题、黑社会问题等也给美国社会的和谐稳定带来了威胁。在20 世纪70年代，经济的不景气致使越来越多的美国家庭不要孩子，同时堕胎的合法化又使得夫妇们能够自由地控制子女的数量，堕胎问题就是一个新的政治问题[8](P677)。还有美国的移民人数由20世纪40年代的平均每年8.5万人增加到70年代的每年40万人，移民的非法地位导致的社会问题也日趋严重起来[8](P676-679)。城市学校也出现了严重种族隔离，在1974年黑人占总人口的11.4％，在1975年美国大专院校入学新生中，黑人大学生占12.3％[9](P472)。当时用公共汽车接送小学生以取消学校种族隔离的做法就引发了抗议活动。这些日趋严重的社会、政治问题也迫使福特政府寻找解决的新途径。
二、福特政府1976年改革调整计划的内容
1976年的改革计划是一次涉及面较广的经济政策调整计划，是涉及政府各部门和各级政府的全面协作和制定一些培养和促进私人企业、机构和公民个人创造能力的公共政策的计划[10]。
福特在1976年的经济调整改革计划中提出了两个中长期的目标，一是在没有通货膨胀的情况下使经济健康发展，二是为民众提供充分的就业[11]。为此福特政府实行的是一种温和的财政和货币政策，即实行紧缩的货币政策防止通货膨胀，同时又实行适中的赤字预算稳定经济的发展。他提出了有430亿美元赤字的3942亿美元的1977年度财政预算方案，降低了联邦开支的增长率，即降到了5.5％。他认为，只有适度的预算估计和赤字才能够实行额外的减税，并且指出，只要继续减少联邦开支，到1979年就可以实现预算平衡[1]。
为进一步刺激私人消费和企业投资，福特提议在1975年减税政策基础上再给纳税人减免大约100亿美元的税款，并于1976年7月1 日起实行。计划包括以下主要内容：个人征税起点从750美元提高到1000美元；10％的投资赋税优惠计划；削减个人所得税率；把企业最高所得税率由48％降至46％；维持现存的企业收入5万美元的减税办法；为保证经济的发展，制定刺激工厂的扩展和新设备的添置计划等[11]
“检验经济是否健康的一条标准是每一个想要工作的美国人都有工作可做”。这是福特改革计划的重要目标之一，因此他要求国会通过延长和扩大失业保险的两项计划，以帮助那些1975年期间失业的人，这些计划一直延期到1976年。他还要求在1977年财政预算中增加基金，以便继续执行已得到证明能使数百万美国人受到职业训练和获得就业机会的计划[11]。
福特指出，政府能够为私人商业和工业创造越来越多的就业机会提供条件和鼓励。他提出四项计划使私人工商业能够提供真正的、有价值的、长期的工作机会。它们是对私人企业和个人实行减税来刺激私人商业企业投资；在高失业率地区加速工厂和设备的折旧；通过税收方面的鼓励帮助中低收入家庭解决住房问题；通过实行房地产遗产税的低利率和可以得到抵押款项，来刺激住房建筑业[11]。为了发挥中小企业在推动创新和提供就业方面的积极作用[12]，1976年6月4日在小企业局内建立辩护办公室，作为联邦政府内独立代表小企业声音的机构。辩护办公室的设立，是美国对小企业问题真正重视的一个重要信号。辩护办公室开始组织一系列针对小企业的调研活动。研究成果表明，小企业对经济增长、就业机会的提供以及创新方面的贡献远远大于原来的想象。从此小企业问题开始引起政策制订者和新闻舆论的关注，美国小企业政策进入了一个更加务实的新时期。
为了使美国经济持续增长，同时创造更多的就业机会，福特重视能源政策的制定。1975年提出能源储备计划，建议取消对国内石油和天然气的价格管制，对国外石油征税：进行能源研究和开发活动等。但是，民主党控制的国会持有异议，双方经过争执，最终在1975年12月达成妥协。年底，美国国会通过了《能源政策与储备法》，并经福特总统签字于1976年1月生效[13]。该法决定美国加入国际能源机构(IEA)，并授权政府建立10亿桶的战略石油储备，以应付可能发生的严重石油供应中断，并满足IEA成员国至少90天石油进口量的储备要求。该法赋予总统动用或释放(销售)战略石油储备的权限，并规定只有在发生严重能源供应中断时才能动用战略石油储备。战略石油储备的购买和释放全部采用公开招标的方式。此法案将石油价格控制延长到1 979年，在这段时间内，总统可以分阶段逐步取消价格控制；同时扩大了总统对能源供应、分配和生产的权力，授予了总统强制实行天然气定额分配和保护的权力[6](P343-348)。福特任期还提出过：对国内天然气的短缺情况进一步采取缓和措施；允许从国家石油储备地区开采石油；鼓励实行有效的节约，建议充分利用铁路和扩大城市运输系统；鼓励发展煤炭工业、核电工业和开发新能源；建议成立一个独立的国家能源机构以促进对能源的投资。但这些提案并未得到国会的认可[13]。
福特总统提出，“要使经济健康发展的一个必要条件就是从大量的政府规章条文形成的小暴政下解放出来”，即要解除公共部门内部繁文缛节的限制，使政府更有创造力、效率和效能，对政府进行管制改革[14]。计划四个基本目标是：鼓励更多的竞争以保障消费者的利益，争取公众对管制改革成本的理解与支持，完善实现调控改革目标的方法，严格执行反托拉斯法来替代一般性的行政调节措施。改革主要以立法形式进行，涉及铁路运输、汽车运输、航空客运、金融、社会福利等领域[15]。
在交通运输业方面，福特总统的建议具有里程碑性的意义。福特在1975年提出了航空法和运输机改革法，之后，在1976年2月，又签署了铁路复兴与管制法，这项法案对美国东北部和中西部的铁路破产重组做出规定，并且批准了对铁路设备的升级提供必要的金融支持，还使铁路公司在运费的制定、企业的兼并及运输路线的更换方面有了一定的自主权等。这些立法旨在有步骤地废除陈旧的管制措施，提高客户服务和增加运输业的竞争[16]。
在金融方面，早在1975年，福特就签署通过了证券法，促进了股票市场的竞争和发展。年底，福特签署法令废除所谓的公平贸易法律，这些法律允许对许多消费品规定价格。福特政府还严格执行反托拉斯法来促进竞争，保护中小企业的发展，鼓励投资，确保广大消费者的利益。
在监管体制方面，福特管制改革的一个重要方面就是要建立一个更加完善的管制监督机制，以保证所有的管制措施符合社会的最大利益。1974年他曾签署“11821号行政命令：通货膨胀影响的声明”。该行政命令阐述了管制对经济的影响，尤其是对生产率和竞争的影响，要求监管机构改革管制方式，它标志着管制监督的正式开始[15]。
同时，为了贯彻他的管制改革，福特任命了十个独立管制监管机构的新主席。它们是民用航空委员会、联邦商务委员会、平等就业机会委员会、联邦海事委员会、国家劳动关系委员会、证券交易委员会、消费者产品安全委员会、联邦住房贷款委员会、联邦贸易委员会、原子能监管委员会，使这些机构更有活力与高效，通过对管制成本效益分析的完善来进一步完善政府管制程序和减少管制过程中拖延和积压的可能性，使政府更能对消费者的利益负责和废除不必要的管制措施[14]。福特还成立一个白宫国内事务管制改革检查委员会,它为国会和管理机构工作，针对联邦调控措施对个人、消费零售价、通货膨胀和市场功效的影响作出评估。福特还指导联邦政府行政分支部门和机构对关于通货膨胀的主要立法建议、行政规章和调控措施进行评估。福特还成立了联邦文书工作委员会，负责对企业和个人对政府工作要求的反应作出评估，以保证政府工作能够废除一些不必要的繁文缛节，使政府工作更有效率。
另外，福特对中央情报局进行调整，任命乔治·布什为中央情报局局长之后又任命他为指导“情报管理”的一个新委员会的主席，拥有管理全国情报机构的更大权力，此外还将”对情报活动的全面政策指导权”集中在国家安全委员会，并宣布任命一个由三人组成的“独立监督委员会”以检查所有情报收集活动[17]。他还在白宫设立科学技术办公室，又于1976年4月通过了《国家科技政策、组织和优先法》，这是美国历史上划时代的一部科技立法，其目的是为美国政府制定国家的科技政策提供法律保障，从而确认了美国国家科技政策的地位。
鉴于“新政”以来联邦政府已经形成一个庞大的官僚机构，反应不灵，缺乏效率，往往引起人民对政府的信任危机。福特签署了一项65亿美元的分享联邦年度岁入的法案，把一部分权力、资金、责任从联邦转移到各州。在该法案于1980年10月1 日到期前，分享到的岁入总数将达256亿美元[18]。
在社会性的管制方面，计划涉及企业活动和人民生活的各种关系，如环境保护、卫生健康、工作安全到保障就业、保护消费者、城市管理和房租水电等。
福特于1976年4月9日签署了一项城市破产法，使财政困难的城市较易申请破产。10月8日签署关于规定从1985年开始每五年进行一次全国人口普查的立法。6月，还就限制法院下令用公共汽车接送学生的做法提出指导方针。同年，校车安全法得以通过。1976年通过医药器械安全法，并进一步采取措施改善服役军人的医疗条件。此外，通过有毒物质控制法进一步加强了环境保护的力度和广度。
在社会福利方面，福特请求国会授权总统对领取福利救济金的资格和救济金的数额做出更严格的规定，并再次提出对食品券计划进行改革。福特还提出一项国民健康保险法案，根据该法案，每一个参加医疗照顾计划的人都会获得重病医疗保险，凡满65岁的老人一年内的所有医疗或疗养费用不会超过500美元，一年就诊费用不会超过250美元。但这一提案最终未被国会通过[19]。
福特总统还在1976年提出过枪支管制、健康、教育、儿童营养、社会服务等方面的特别税收分享提案，但结果被国会全部否决[20]。
三、对福特政府1976年改革调整计划的评价
从改革计划的内容看，福特总统实行的税收政策以减税为主，美国政府对私人企业的退税减税数额，从1974年到1977年共达400亿-500亿美元[21](P260-263)。减免税收的办法促进了经济的较快发展。同时实行加速折旧和对购置新设备税额打折扣的制度，这样可使私人垄断公司每年获得60亿-70亿美元的补充利润[22]。这些刺激投资的措施，一方面可以增加就业或减少失业人数，增补日趋下降的消费需求，另一方面又可以增加对生产资料的需求，从而可以带动一系列其他有关企业的生产活动。此外，福特政府还用削减个人所得税来刺激消费[21](P258)。在1975年度曾退还1974年度的个人所得税120亿美元，1976年度又削减约160亿美元[10]。虽然对每个美国居民来说所减数字不是太大，然而它多少可以使不少美国人得到一些额外收入，其中总也有一部分会用于消费，从而对消费产生刺激作用。据统计，1975年的退税措施从5月份开始，退税前的第一季度,实际私人消费总额只比前一季度增加0.6％，到了退税后的第二季度就增加了1.5％，第三季度又增加1％，第四季度又增加0.9％[21](P258-259)。
在刺激消费方面，福特政府还通过各种专业信贷机构，用降低利率和放宽信贷条件来鼓励消费者贷款消费，各商业公司也竞相扩大消费信贷来打开商品销路，同时又以加大住宅建筑投资来刺激房地产市场，因此分期付款消费信贷和不动产抵押贷款数额大量增加。这就在一定程度上减少了住宅和汽车等耐用消费品的积压数量。1976年通用汽车公司的利润达29亿美元，创下了历史新高。
福特政府还从预算中拨款直接参与科学和技术的研发活动，或帮助私人企业进行研发工作。从1976年以后，美国政府的研发开支每年总在200亿美元以上。科研拨款的增加必然会促进科技创新，大大提高劳动生产率。
可以看出，福特政府1976年改革计划中所采取的措施在一定程度上缓解了“滞胀”对美国经济的困扰，对美国经济的复苏与发展起到了重要的促进作用。
面对70年代的经济“滞胀”两难困境，福特政府所实施的经济调节措施主要是财政信用方面的一些间接调节措施，首先它们要通过银行信贷活动来影响货币流通和信用系统的机能，然后才能通过商品价格、投资过程、消费需求等的影响对私人商品的生产和流通过程产生干预作用。这种长期的投资和增长过程对再生产领域的间接迂回的影响是需要时间的，也是很脆弱的[21](P248)。因此在严重的通货膨胀干扰下，往往政府的扩展措施实施不久，通货膨胀就已日趋严重，致使政府在扩展措施还来不及充分发挥作用时，就被迫采取相反的紧缩措施,使原来的扩展性和刺激性措施的效果不得不大打折扣。
另外在通货膨胀严重的条件下，私人企业更不愿意举债来增加投资，扩大生产规模，所以尽管政府采取了不少刺激投资的措施，但实际效果还是越来越小。1975年美国企业的新厂房及设备投资比一年前只增加了0.3％，1976年增加6.8％，剔除物价上涨因素后实际增长也只有2％左右[21](P250)。
福特改革计划受到了调整措施局限性的影响，而且更重要的是在计划实施的过程中还受到来自外界的阻碍。
一是国会的不合作。由于党派利益差异和意见分歧，国会中多数的民主党人并不支持福特。在管制改革方面，福特曾在1976年提出过枪支管制、健康、教育、儿童营养、社会服务等方面的特别税收分享提案，但结果被国会全部否决[21]。在能源政策方面，福特在1975年和1976年提出的能源政策都受到了国会的阻碍没有得到完全的实施。在福特任期内，国会依照1974年的预算法否决了 66％的总统预算案，同时福特运用“行政否决”来推翻国会议案。福特在其任期内否决了66项法案，有1 2项被推翻[23](P293-295)。可以看出，国会和总统的矛盾冲突必然会阻碍着改革计划的实施。
二是没有得到公众的充分理解和支持。公众对福特总统致力于改革的立法措施的成效信心不足。公众在被问到“您对福特总统的目标是怎么理解”时，竟然有61％的选民回答说“不知道”。而且有55％的民众不能说出福特在促进美国经济发展方面做出了什么[24](P284)。这些都或多或少地影响了改革措施的成效。
三是时间的仓促。由于1976年美国总统大选临近，后又由于福特在竞选中失利，致使许多改革措施还未实施和起作用。福特也对此表示过遗憾：“我对未能完成我曾打算的要对联邦政府进行的许多有意义的机构改革一直感到失望，虽然改革工作有了一个开端。”[10]
总之，1976年福特政府改革的实践表明，虽然改革计划受到多种因素的制约，但客观地说，改革计划在调整联邦制度权力结构、加强州和地方政府职能，克服社会福利政策弊端，寻求对付滞胀经济的途径方面，作出了可贵的探索，也为以后美国各届总统的经济政策提供了宝贵的经验，同时福特政府实施的平衡的经济政策对美国经济和社会的发展起到了非常重要的促进作用。
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