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当国有企业改革成为中国经济改革的重中之重之时，同样是公有制经济重要组成部分的集体经济改革却几乎处于停滞状态，甚至连专门针对集体经济改革与发展的研究文章和统计数据都十分鲜见。
这种停滞导致了集体经济大幅萎缩。据有关部门统计，截至２００１年底，全国城镇集体企业户数从１９９１年的３３８万户降至２２０万户，年均降幅超过１０万户；从业人员从１９９１年的３６２８万人降至１２４１万人，年均递减２００余万人。
集体企业职工的生活十分窘迫。２００１年全国城镇在岗职工平均工资为１０４５３元，集体企业职工仅为６６６７元，低
于平均水平４０％；全国城镇离岗职工年平均生活费为２０２０元，集体企业职工为７８９元，低于平均水平６０％。雪上加霜的是，由于缺乏政策支持，集体企业的下岗职工无法像国企下岗职工那样得到基本生活保障和失业救助，不少人成为城镇居民中的特困群体。
由于改革滞后，大量的深层次矛盾在集体经济内部沉积，并开始影响国有企业改革和社会稳定。深圳市国有资产管理办公室主任贾和亭多次感慨：集体企业改制的难度大大超过国有企业。任职二年多来，大部分精力都消耗在处理深圳几个集体企业改制的矛盾上了。
现状：被“遗忘”的角落
与国有企业相比，集体企业改革几近“盲区”，成为“被人遗忘的角落”。
法规滞后。近些年，我国出台了不少有关国有企业改革的法规，但是却没有一个全国性的指导集体企业改革的法规。当前，集体企业沿用的仍然是１９９０年６月发布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》、１９９１年９月发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》和１９９６年１０月发布的《中华人民共和国乡镇企业法》。随着改革的深入，这些法规早已不能解决集体企业改革中遇到的矛盾和问题，甚至还阻碍了集体企业改革的步伐。
管理体制不畅。迄今为止，我国没有一个统筹研究、指导、协调集体企业改革的部门。经过几轮机构改革，政府与集体企业之间的管理关系仍未理顺。很长时间以来，国务院机构中没有专门管理集体企业改革的部门。一些地方政府将集体企业纳入国资部门管理，因为缺少管理依据，工作不很顺畅；不少地方政府和部门仍习惯于用“二国营”的办法管理集体企业。
政策不配套。无论是税收、融资、兼并破产，还是解除劳动关系，国家没有出
台任何旨在支持集体企业改革的政策。虽然同属于公有制企业，集体企业和国有企业在政策环境上有着巨大差异。
从税收政策来看，国有企业执行的一些税收政策，集体企业往往不能享受。例如，过去在执行税前还贷政策时，国有企业的各种技措贷款可以税前还贷，而集体企业只有６０％的贷款可在税前归还，其余４０％则须用税后利润归还。国有企业为开发研制新产品、新技术所需的设备购置费或者摊入成本或者提取技术开发费，而这两种列支办法都不允许集体企业使用。
从融资政策来看，受贷款额度的限制，银行历来贷款是“先国有、后集体”。这几年银行进行商业化改革，城镇集体企业更难取得贷款支持。
从兼并破产政策来看，企业破产时，国有企业依据的是《企业破产法（试行）》、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（５９号文件）、《兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（１０号文件）以及最高人民法院的相关司法解释，集体企业破产依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”。两者的政策性差异在于：国有企业破产时资产变现首先用于安置职工，集体企业破产资产变现的清偿首先用于归还债务；国有企业破产职工安置费由财政部门兜底，而集体企业破产财政部门不兜底。
从解除劳动关系政策来看，国有企业职工下岗分流，国家给予基本生活费，财政、社保、企业三家抬；而集体企业职工下岗分流，则不能享受下岗职工基本生活保障。国有企业职工解除、改变劳动关系，国家允许给予经济补偿，允许用现金或国有净资产支付经济补偿；集体企业职工则无此政策。极端的是，有些地方为了最大限度地享受国家政策，竟然将集体企业升格为国有企业。１９９８年沈阳轻工业局主管的三家大集体企业职工为了享受国有企业下岗分流财政补贴政策，将集体资产由职代会通过决定捐赠给国家，将集体企业转为国有企业。
从企业改制政策来看，２００２年原国家经贸委等八个部门颁发了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（简称８５９号文），明确规定了辅助企业改制及职工解除劳动关系给予经济补偿的政策。由于这一政策指向明确，因而连国有企业所办的集体企业都无法享受这一政策，其他集体企业更无从谈起。
难题：产权是一道坎
在困扰集体经济改革与发展的众多矛盾中，产权是个核心，许多矛盾和问题都由此衍生。产权，成了集体企业改革的一道绕不过去的坎。
集体企业的产权关系十分复杂。从名义上看，集体企业的产权名为劳动群众共同共有，但是，无论是经营者的选择、重大项目的决策，还是资产的收益和处置，都不由集体企业职工决定。这种“名为集体所有，实为职工空有”的产权状态，使得集体企业改革缺乏动力主体、责任主体以及风险主体，最终陷入集体企业的主管者和经营者因没有产权而缺乏改革动力，职工有名义产权没有决策权，无力推动改革的尴尬。
产权主体不清是集体企业产权问题的第一表现。由于不同类型的集体企业有着不同的演变历程，特别是受“一大二公”和计划经济的影响，通过划转和平调的办法调整管理权限的事情时有发生，比如合作社经历了“转厂过渡、统收统支、财产归大堆”的历史过程；１９５８年国务院将原来属于全国手工业合作总社系统的手工纺织业合作社（组）划归纺织工业部系统；１９６５年按照国务院要求对一轻、二轻部门间进行了行业归口调整。这种“划转”和“平调”使集体企业的产权主体变得极为复杂：
公私合营后，手工合作社全部转为城镇集体企业，剥夺了职工个人财产；随着历史的演变，当前集体企业内的职工大多已不是企业成立时的职工，共同共有集体资产的劳动群众范围变化较大，形成了“无主资产”。
各级政府和企业主管部门以各种形式对集体企业进行了投入，但投入资金性质不明，导致企业资产归属不清；
联合经济组织成员（手工业联社、供销合作联社）集体所有与集体企业内劳动群众集体所有关系不清，归属模糊；
横向经济联合与多种经济成分混合，导致集体企业产权关系错综复杂，模糊不清；
集体企业的管理机构、隶属关系、管理体制几经变迁，使一些集体企业资产归属不清；
厂办集体企业难以界定国有企业资产和集体企业资产的边界。
产权归属不明是第二个表现。根据《城镇集体所有制企业条例》，城镇集体所有制企业是“财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体”的经济组织。劳动群众集体所有，是一个边界极端模糊的概念，由于劳动者的就业一直处于变动之中，人们很难弄清楚劳动群众集体是多大范围内的劳动群众，也很难弄清楚是哪—个时点上的劳动群众。
集体企业产权问题的第三个表现是界定困难。当前集体企业的产权界定有两个重要依据，一个是国家国有资产管理局１９９４年２号令《集体企业国有资产产权界定暂行办法》，该办法主要是对集体企业中或许存在的国有资产进行界定，同时也规定了集体企业中的哪些资产不能界定为国有资产；另一个是１９９６年由原国家经贸委等三部委发布的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》（８９５号文件）。但是这两个依据只对属于国家、集体、个人、各类经济组织的财产权进行了界定。但对集体资产中实际成为“模糊资产”、“无主资产”的归属及产权未做任何规定。
求解：改制是唯一出路
由于产权主体不清，归属不明，界定困难，集体企业常被当作“二国营”，说到底，就是按国有企业的方式在管理集体企业。但是，集体企业虽然采取了与国有企业同样的管理方式，可资产处置等重大问题却无法与国有企业实行同一规则，这样一来，集体企业既承袭了国有企业的体制弊端，又遇到了比国有企业更大的制度障碍。只有以明晰产权为标志对集体企业进行彻底改制，集体企业才能获得新生。
集体企业制度变革的总体思路是，按照建立现代产权制度的要求，明晰集体企业权益的归属，实现产权主体人格化，给予集体职工经济补偿，实现身份置换，确定“模糊产权”、“无主产权”的法律地位和利益主体，彻底消除“名为集体所有，实际职工空有”的虚拟产权主体和模糊产权关系，将集体企业改制为公司制企业、合作制企业、股份合作制企业、合伙企业或私营企业。
集体企业改制时，应重点解决以下六大问题：
一是尽快出台新的全国性集体经济改革、改制的法律法规，明确集体资产的归属和明晰集体企业的产权主体。新的法律法规应突破集体资产只能共同共有的限制，把现代集体经济定性为合作经济的载体。
二是依照“谁投资谁所有”与“谁积累谁所有”相结合的原则，按照一定区域内劳动者所有、联合经济组织范围内劳动群众集体所有与集体企业职工劳动群众集体所有的不同边界，来明晰集体资产的产权主体。从历史和现实的角度来看，集体资产中虽然有投资人出资积累的成分，但更大量的是集体企业职工在国家政策、国有企业、国有单位、联社组织的扶持下，通过自身的劳动并承担相应的风险的情况下创造积累而成的，所以，集体企业中没有明确投资主体或投资主体权益之外的资产，都应属于劳动群众劳动积累的资产。
三是改制的集体企业要同时解除职工劳动关系，并根据职工工龄、创业贡献、技术创新、岗位责任等因素的不同，给予经济补偿。集体企业职工的劳动关系及身份是历史形成的。当时国家倡导全民就业，但又无法将所有就业人口用全民职工的办法全部包下来，只好采取全民和集体职工两种不同的用工方式。显然，集体职工是计划经济用工制度的产物。由于计划经济体制的影响，长期以来，集体企业中的用工制度已经演变为事实上的终身制，职工成了“企业人”，不仅职工本人的生老病死，甚至职工子女的上学、就业，以及家属的医疗、养老等，都离不开企业。
因而，在集体企业改制时，应同时解除集体企业职工与原企业的劳动关系，让集体企业职工从“企业人”转化为“社会人”。集体企业在解除职工劳动关系时，可比照国有企业的有关政策给予一定的经济补偿，补偿的方式同样既可以是企业的净资产，也可以是现金或债权。参照《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（８５９号文件）的精神，集体企业的净资产不足以支付给职工的经济补偿时，可将联合经济组织拥有的资产、主管单位拥有的资产、政策优惠形成的资产，按一定程序纳入改革成本，以缓解集体企业改制成本来源不足的问题。
四是适当考虑集体企业退休职工的利益。集体企业的资产是集体企业职工共同共有的，理应包括已退休或将退休的老职工。所以，集体企业在进行产权制度改革时，应同时解决两个问题：明晰集体企业在职职工对企业拥有的产权；留出一块资产用于补充退休职工社会保障的不足和解决生活困难。
五是联社组织应转为合作经济行业管理协调机构。长期以来，手工业合作社、供销合作社等联社组织通过成员单位上缴利润和管理费形成了合作事业基金，然后，又将部分基金或投或借给所辖集体企业，成为婆婆加老板，既是行政主管部门，又是投资人。但是，究其根源，联社的资产实际上是从所辖集体企业资产转移而来的，所以，联社的净资产并不归联社机关人员所有，联社改革时，应将其资产归还给联社范围内劳动群众。六是明确负责制定集体经济改革、改制政策的政府部门。目前集体经济改革、改制中的诸多重大问题没有一个政府部门负总责来研究，这是集体经济改革、改制长期滞后的体制原因。政府部门既要负责制定集体经济改革、改制政策，也要负责指导各地执行政策。组织机构不落实，一切都是空话。值得注意的是，由于产权状态的复杂性，集体企业改制应在政策指导下分类推进，循序渐进，切忌一刀切，齐步走，力求规范和平稳。
重新认识集体经济
集体所有制源自前苏联，它的应用范围仅限于农村，主要表现为集体农庄所有制。五十年代中期，我国从前苏联引入了集体所有制概念，并在开展农业合作社和公私合营运动中将其放大到农村和城镇，这样，在我国，前苏联的单一的集体农庄所有制就演变成了农村和城镇集体所有制。
改革开放以后，随着多年企业组织形式逐渐应用于企业改革的实践，对集体经济的认识不断深化。江泽民同志在十五大报告中提出：“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励”。因而，在市场经济条件下，随着改革的不断深入，应当正本清源，重新认识集体经济。
劳动者的劳动联合强调的是共同劳动，共同积累，按劳分配，民主管理；资本联合强调的则是劳动者个人拥有产权，按资分红。由此看来，“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合”的本质就是合作经济。
合作经济成员具有劳动者和所有者的双重身份，具有五个特征：一是自愿组合。二是自我拥有。合作经济的劳动者是通过入股，取得社员资格的，自己拥有个人的产权。三是自主管理。合作经济受其成员共同控制是合作经济治理结构的基本特征。实行民主管理，实行一人一票的表决权。四是自己受益。合作经济的分配原则为按劳分配与按股分红相结合。五是自我规范。合作社原则有国际劳工组织制定的国际规范和惯例。在合作经济内部充分体现“互助、合作、民主、平等”的基本原则。
但是，在集体经济发展的历史上，人们只承认集体经济是劳动者的劳动联合，弱化甚至否认了集体经济还具有劳动者资本联合的特征。否认劳动者个人产权，是传统集体经济与合作经济最大不同。所以，集体经济要还原其合作经济的本来特征，就必须对集体经济进行产权制度改革。
实际上，各地的集体经济改革实践也正朝着“劳动者劳动联合和劳动者资本联合”的方向推进，并陆续出台了一系列改革文件。从其改制实践来看，集体企业改制的形式有股份合作制、合伙制、合作制、公司制，其中，合伙制和公司制的改制使企业脱离了集体经济的属性，而股份合作制、合作制的改革就是将集体经济脱胎成合作经济。换言之，经过正本清源后的集体经济，将新生为合作经济。
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我国集体企业的发展历程
我国的集体企业大致分为四类：乡镇集体企业、城镇集体企业、国有单位所办的集体企业及联社集体企业。不同类型的集体企业有着不同的发展历史。
第一类：乡镇集体企业
第一阶段，乡镇企业的产生：１９５８年中共中央在《关于发展地方工业问题的意见》中第一次提出了“农村中的小型工业”的概念，随后，农村的“人民公社化运动”在全国大规模展开。中共中央明确发出号召：“人民公社必须大办工业。”大办工业运动及各种冒进行为严重地挫伤了广大农民的生产积极性。１９６９年，社办企业基本上处于停滞状态。
第二阶段，乡镇集体企业的恢复：１９７０年，国务院召开的北方地区农业会议做出了加快实现农业机械化、发展农业生产的决定。各地人民公社围绕农业机械化这一目标逐渐建立起一批农具和农机修理、修配厂。
第三阶段，乡镇集体企业的壮大和发展：７０年代末，中共中央颁布了一系列的政策，对社队企业的发展规定了明确的发展政策，乡镇集体企业逐渐步入稳定、高速发展轨道。
从乡镇集体企业的发展过程可以看出其产权归属要解决两点：一是明确属于举办该企业的乡或村范围内全体农民集体所有与该企业劳动群众集体所有之间的边界和股权比例；二是明确乡或村范围内全体农民个体所拥有的产权；集体企业劳动群众个体所应拥有的产权。
第二类：城镇街道集体企业
街道集体企业或区街集体企业是以１９５８年前后城市街道家庭妇女和社会闲散人员组成的街道工厂和城市居委会举办的“两服务”企业为代表。全国各地城市在七十年代末、八十年代初为安置待业知青就业，由区政府或街道办事处扶持兴办了一大批集体生产服务性企业。
城镇集体企业的产权归属要解决两点：一是明确属于举办该企业的街道所有与该企业劳动群众集体所有之间的边界和股权比例；二是明确集体企业劳动群众个体所应拥有的产权。
第三类：国有单位所办的集体企业
七十年代以来，由于城市劳动力的迅速增加，就业便成为政府极为关注的社会问题，政府提倡国有企事业单位通过举办集体所有制性质的劳动服务公司，以解决本单位职工家属和子女的就业问题。各行各业的国有企事业单位以及部队、机关、学校和社会团体都办了集体企业，国有单位扶植兴办的集体企业已经成为城镇集体企业的重要组成部分。
国有企业办的集体企业分为三种：一是“安置型”。为解决本单位职工子女就业问题而办的；二是“经营型”。这部分企业自主经营、自负盈亏，并逐步在相当程度上面对社会、转向市场；三是“结合型”。也就是兼有安置与经营两种类型的结合体。
其他国有单位办的集体企业包括三类：一是机关办的集体企业；二是学校办的集体企业；三是社会各界团体办的集体企业。
国有企业和国有单位所办集体企业的产权归属要解决两点：一是明确属于举办该企业的国有单位所有与该企业劳动群众集体所有之间的边界和股权比例；二是明确集体企业劳动群众个体所应拥有的产权。
第四类：联社集体企业
联合集体经济组织是我国集体经济的特有形态，它包括：手工业联社，城市信用社，农村的供销合作社等。
企业联社，即合作社联社，是联合经济组织的一种主要形式。联社集体资产主要由企业上缴的利润、资金占用费、管理费以及联社利用这些资金再投入回报形成的收益组成。
联社集体企业的产权归属要解决两点：一是明确属于举办该企业的联社所有与该企业劳动群众集体所有之间的边界和股权比例；二是明确集体企业劳动群众个体所应拥有的产权。
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