公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例，本文主要内容关键词为：公众参与论文,光谱论文,为例论文,效力论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公众参与是促进对话、凝聚共识、推动理性形成的重要程序架构，特别是在价值日益多元化的当代社会，其更是容纳各种价值立场、寻找社会各方“最大公约数”的最佳程序装置之一。不过，公众参与要承担起上述功能，需进行细腻而精准的制度设计，其中，公众参与的方式如何设计以及各种方式的法效力如何安排，以使其在促进理性决策和共识形成、保障人民基本权利和增进民主等方面达至最佳平衡，实现最佳效益，一直被理论界和实务界视为公众参与程序构造的最核心也最为棘手的问题之一，其将直接关系到公众参与的功能发挥和边界划定。为此，本文拟以环境影响评价(环境影响评估)①为例，从功能主义视角的比较法研究出发，对环评法制和实践中实存的各种公众参与方式进行爬梳、整理和解读，并对其各自的效力作出应然的评判和定位，最后以上述分析框架为基准，检讨我国环评公众参与方式及其效力格局的有关问题。希望通过一个具体领域的解剖，为公众参与方式及其效力光谱这一宏观命题提供一个可行且有效的分析框架和智识基础。
一、环评公众参与方式的实证样态：功能意义上的类型化
在梳理和描述环评公众参与方式的实证样态之前，有两点需要作事先的交代：其一，笔者对参与方式实证样态的把握，不仅仅从公众参与的外在载体和形式着手，而更着眼于功能意义上的类型化。应该说，这两种分类模式各有其优劣，也有交叉。如叶俊荣教授依先进国家和地区实施的经验将环评公众参与的方式大致列举为以下13种：(1)咨询委员会；(2)非正式的小型聚会；(3)一般公开说明会；(4)社区组织说明会、公民审查委员会；(5)听证会；(6)发行手册简讯；(7)邮寄名单；(8)小组研究；(9)民意调查；(10)设立公共通讯站；(11)记者会邀请意见；(12)发信邀请意见；(13)回答民众疑问等，②这是综合了先进国家和地区环评公众参与外在形态的一种归纳，其优点是非常“实证”，但其与功能意义上的归纳会存有交叉，如小型聚会，从功能意义上来说，有可能构成公听会，也可能是公开说明会，甚至还可能是公民咨询团体的一种活动形式。功能主义下的类型化则以上述具体载体为基础，结合各种参与方式参与强度和效力上的本质进行分类描述，因为参与方式的选择和组合，更多的是基于其参与强度和效力本质，故而选择这种分类模式有其便利之处。其二，各种参与方式的来源及其本文指向的规划用途，并不以一国或者一地区环评法制或者行政程序法法定的方式为限。参与方式的选择，并不仅仅以消极地谋求不违法为目标，更多地还包括行政机关、建设单位为提升决策理性和正当性，在法外寻求更多的程序支撑。
在上述定位下，本文认为从比较法的视野来看，目前实存的环评公众参与方式大约计有以下九种。
1.公开说明会。公开说明会作为一种环评公众参与方式，实际上常可视为环境资讯公开的一种深度形态。在有关国家和地区的法规和实践中，该方式往往适用于环评程序的早期阶段，如《日本环境影响评价法》第17条规定：“事业者依总理府令的规定，在前条的浏览期间内，于关系地区内必须为了将计划书所记载事项公开予全民知悉，而举办相关说明会(以下称为‘说明会’)。”依该规定，公开说明会的举办时点是评价书作成前的计划书浏览期间；再如我国台湾地区“环境影响评估法”第7条和第8条分别规定了公开说明会制度，即经过一阶过滤程序后，不管是否进入二阶正式环评程序，开发单位均需召开公开说明会。公开说明会的程序建制具有以下几个特征：说明会的建制目标是在书面公开有关环境资讯的基础上进一步以会议形式发布有关环评的信息，以利于后续参与。说明会的组织者往往是开发(建设)单位而非环评主管机关，这一特征也使得说明会的功能经常被异化，即开发单位往往通过公开说明会渲染项目的可行性，而刻意隐瞒环境负面影响；说明会的程序容量相对较大，一般并不从制度上限制参与者的资格；说明会以单向的信息传递为主要形式，一般不进行双向交流。
2.公众意见调查。公众意见调查是指通过问卷、电话、访谈等多种载体传递信息、收集公众意见的一种公众参与方式。按照社会学的话语系统，可将其区分为定式调查、半定式调查与无定式调查，目前许多国家和地区所采用的是定式调查——即通过全部设计为选择题题型或者是否型问答题型的问卷来调查公众意见，问卷中同时陈述项目基本信息。此种公众参与方式的建制目标是广泛收集公众对建设项目及其环境影响的意见，以利于后续的审查和决策；调查的组织者往往亦是开发建设单位；参与容量具有很大的裁量性，一般由开发建设单位根据项目影响的范围发放数十份到数百份不等的调查问卷；在实际效果方面，由于问卷往往采用定式调查，易于回收，也易于“统计”，但这种被统计的“民意”不具有任何法律上拘束力，甚至不具有参考意义，因为问卷的设计往往充满诱导性，③且由于是定式的，将需要实质论辩搞清楚的复杂问题简单化，往往无法作为决策的资讯基础。
3.陈述意见(辩明程序)。自然正义两项根本规则的规范表达是，一个人不能在自己的案件中作法官；人们的抗辩必须公正地听取。④因此，在行政决定作出之前，让有可能受到不利影响的当事人享有陈述意见的机会可以说是最古老的公众参与形态，且作为一种基本程序建制为各国行政程序法制所确认，其一般被描述为“意见陈述”或者“辩明程序”。⑤不过，基于环境议题的特殊性和环评公众参与的三大法理基础，较之自然正义法则和各国行政程序法典上所确立的“意见陈述”装置有所拓展和演绎的是，环评公众参与中的“意见陈述”方式突破了原装置以人权保障为唯一价值依归的建制目标，而进一步将民主和效能(通过意见陈述集思广益)的价值渗入其中。这样一来，环评程序中的“意见陈述”装置也就有了有别于传统意义上“辩明程序”的特征：参与的主体不再限于权利可能受侵害者，而是扩展为“不特定的公众”，如我国《环境影响评价公众参与暂行办法》第14条即规定“公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见”，此处并不要求意见提出者须与环评之间存在利害关系；参与的容量事先并不设限，而是借由“异议期限”(即必须在一定期间内陈述意见)的设置从客观上控制参与容量；参与的目标除了保护权利受侵害者外，还通过吸纳专家、感兴趣人士的意见来提升环评决策的理性。不过，环评程序中的意见陈述与传统的“意见陈述”装置至少有两点是相同的：其一，原则上都要求参与者以“书面意见”的形式加以陈述。其二，对于公众陈述的意见，行政机关于决定时应纳入考虑，否则将使陈述意见仅具形式意义。⑥换言之，环评程序中“意见陈述”装置的效力和参与强度是“应当被考量”的。
4.公听会(public hearing)。公听会是广泛存在于德国、美国、日本和我国台湾地区等国家和地区的一种环评公众参与形式。所谓公听会，学理上并无一定的概念内涵，一般是指行政机关作成行政行为时，向相对人、利害关系人、专家学者或社会公正人士以及一般民众广泛搜集意见，以供参考的制度。⑦在实务上，不同法域有关公听会的功能和适用范围有所区隔：在德国，公听会系以听证程序的“讨论”模式来进行(大致是指传统的“审判型”听证会构造注重两造对抗、举证质证和辩论，而公听会则将其缓和为不那么具有对抗性的“讨论”模式)，公听会上，环境主管机关的任务在于使参与讨论程序的当事人就“评估书”初稿充分发表意见并参与讨论，处理与消除不同意见及利益之间的冲突。⑧我国台湾地区“环境影响评估法施行细则”第24条将公听会界定为“目的事业主管机关向主管机关、委员会委员、有关机关、专家学者、团体及当地居民，广泛‘收集意见’，以利后续委员会审查之会议”。日本行政程序法设置的公听会制度则是针对行政厅作出对申请的处分时听取第三人意见的程序制度。⑨三者比较之下，可以说德国的公听会建制“进化”得最为成熟，公听会不但承担着意见收集的功能，还构建着风险沟通的场域。而日本和我国台湾地区的公听会装置则显然止步于“意见收集”(美国的公听会被定位为“公告—评论”程序中“评论”一节的载体，功能上也主要在于信息收集，详见下文)，尤其是日本，将公听会的参加者局限于“依申请行政处分的第三人”，颇显狭隘，当然，这也跟公听会装置在日本规定于统一的行政程序法而非环评法有关。
尽管公听会的形态有着一张“普罗透斯之脸”，但其基本构造和功能特征仍可作如下的概括，特别是在与听证会的比较中，这些特征更为显著：首先，公听会的程序建制目标主要不在于权利保障，而重心在于博咨众议，甚至风险交流和沟通，这一点与传统行政程序法的经典建制——听证会存在显著不同，后者以权利保障为最主要最根本的价值追求。⑩这一特征也决定了下述的其他特征。其次，与上一点紧密相关的是，公听会的参与者显然不限于权利可能受侵害者，也应不限于狭义的“行政处分第三人”，而及于广义的权利利益受影响者及感兴趣的专家等，这不同于听证会以当事人及利害关系人为参与者的设计。再次，在基本构造上，公听会多为信息听取和信息收集的过程，最多达至德国法上的“讨论”程度，而不似正式听证那样具有严格的言词辩论、举证质证过程等审判型构造特征。最后，在程序效力上，环评决策者并无斟酌全部公听会记录的义务，即公听会纪录仅作为“环评审查结论”的参考依据，而非“开发准驳决定”的依据，(11)故而不似听证会那样，决策者须斟酌全部听证记录，甚至于在某些法域还具有“听证案卷排他”的效力，即听证记录成为决策的唯一依据。
5.公告—评论。公告—评论与其说是一种环评公众参与方式，倒不如说是多种参与方式组合而成的一种参与结构，它是可能包含了公开说明会、意见陈述、公听会等多种方式或者要素的组合。最完整最成熟的“公告—评论”装置出现在美国的环评法制中，其在环评过程的不同节点上连续设置“公告—评论”结构：第一步，在开发计划的提案仍在行政机关内部发展阶段时，责任机关便顺带询问民众对该提案的评论，这一早期介入的“公告—评论”装置可以让大多数民众知晓该提案的内容，并有提出意见的机会；但也不能寄予过高期望，因为行政机关在提出该提案之前已经付出相当时间的准备，希望该提案能够付诸实施，故对于民众提出的意见往往采取防御的立场。(12)第二步是环境影响报告书初稿阶段的公告—评论，在初稿制作过程当中，必须尽量公开包括提议或行为在内所有可能方案之环境影响，初稿制作完成后，责任机关必须征求其他联邦机关、州或地方机关、印第安部落(对于保护区的环境影响)、申请人以及公众的评论意见，(13)评论以公开听证会或者书面评论的方式开展，评论期间一般为90天；责任机关需对评论意见进行回应，回应的方式包括：(1)修正方案内容；(2)对于未曾考虑的替代方案进行环境影响评估；(3)补充、修改相关分析；(4)纠正有关事实错误；(5)说明不须作出回应的理由及其依据。(14)第三步，在环境影响报告书初稿评论期间结束后，责任机关须将所有实质性评论意见作为附件附于报告书定稿，再次邀请各方评论。评论期间一般为30天。我国台湾地区规定，在需进行二阶环评的项目中，先举办公开说明会，再由有关机关和当地居民进行评论，最后再由开发单位在嗣后的环境影响报告书中强制性回应，这个整套制度模块在本质上亦属于“公告—评论”之列。
公告评论装置如果得以理想化地推进，应当能有效综合和累积前四种公众参与方式的优势，发挥出集思广益提升理性决策以及与民众实施风险沟通的效用。但一方面，如前所述，基于行政机关及开发单位在对待环评公众参与方面与生俱来的“防御立场”，其执行的力度有限；另一方面，基于效率考量，大部分本要求采用双向沟通式会议形式(包括“公听会”)实施的评论程序在实践中往往被削弱为“书面评论”程序，(15)故而公告—评论程序实质上在很多时候并不能有助于行政机关与公众间实现良好沟通，也不能让双方达成彼此合意的结论。(16)当然，在环评法制先进国家，由于公告—评论装置至少内含了对公众意见的强制性回应机制，且有司法审查为后盾，故亦有相当的贡献。
6.公民咨询团体(the citizen advisory groups)及社区影响评估(Community Impact Statement)。此种公众参与形式一般不被法所固化和确认，而是主管机关为谋求行政决策理性以及调和各种利益冲突而主动构建的积极性程序装置。公民咨询团体或社区评估组织一般由环保团体代表、项目附近居民、项目利害关系者、有关专家、地方官员等组成，在公民咨询团体的实践中，往往还由主管机关成立一个位居该团体核心地位的委员会。在具体的运作方式上，由委员会分析和研究拟议项目对社区可能带来的冲击，并提出潜在的解决方案，之后提交公民咨询团体全体会议充分讨论，只要时间允许，任何人都可以发表各种意见，在充分讨论和沟通的基础上形成合意，并由委员会将该结论告知责任机关。(17)此种公众参与机制多见于美国，其在解决环境问题方面有着不少成功的案例。
公民咨询团体或者社区影响评估等参与方式在参与强度上并不构成一种“决定性效力”，团体的结论只具有影响和咨询的功能，故单纯就程序密度和参与强度而言，其并不比公告—评论装置具有任何优势。但在学者看来，相比之下其更有利于构建一种双向沟通的平台，并增强官民互动的质量。其中的原因大致包括以下几个方面(18)：其一，此种公众参与方式在介入时机上往往早于公告—评论装置，公民咨询团体和社区影响评估的作成时点通常是项目许可程序的初期，这一方面让参与者觉得“被尊重”，认为自己构成程序的组成部分，另一方面确实扩大了参与的实质效用，不至于使参与沦为“背书”；其二，由于主要由社区居民和专家组成团体或组织，民选官员较少介入，使得此种参与方式更具有亲和力和伙伴性，一方面有助于增进成员间的彼此信任，另一方面也使得民众可以向科技专家学习，增强风险沟通的可能性和对话基础；其三，由于时间上的宽展性和形式上的灵活性，不同于陈述意见、公听会等仅止于“点”的互动，此种参与方式更有“线”型的拓展，是一种具有延续性的互动模式，而这也正是整合各种相关视点，作成慎重而理性的决定的前提。
7.听证会。在“公听会”这一种形式中，我们已经对听证会和公听会的不同点作了比较，但这里默认的实际上是经典意义上的正式听证，即一种审判型的程序构造：程序设计的根本目标是权利保障，当事人可举证质证、进行言词辩论，行政机关在作出行政决定时需斟酌全部听证结果，等等。此种构造与重点以调整多元利益、推进整体公益和提升决策理性为建制取向的环评公众参与有所扦格，特别是在法效力问题上，如果依正式听证程序所要求的“全部斟酌听证结果”甚至“听证案卷排他”规则，环评决策所必须面对的科学问题可能会以政治化甚至极化的方式处理，从而带来很大的危害。故从各国环评法制来看，除了可适用行政程序法的情形外，明确设定(经典意义上的)听证会作为环评公众参与形式的立法例反而并不多见，大部分国家和地区或在密度上将其弱化为公听会、公告—评论等载体，(19)或主张将其调整为更适合环评程序建制方向的“听证”。如果说片面的弱化会带来争议的话，那么后一种主张对“听证”作适合于环评程序特点的改造之观点，倒值得我们斟酌。在论者看来，环评的性质，系牵涉到环保主管机关与利益相同或者冲突的利害关系人团体(如地方居民与开发单位)，属于一种多方权益互相纠葛的决策类型，其程序的进行理应比行政程序法的听证程序更为慎密；而符合“更为慎密”的听证程序形态的，在比较法上也有现成的范例，即德国计划确定程序中的听证程序——该种听证程序在设计上重在整合、沟通以及协调各种有关拟定计划的不同意见，申言之，不仅让程序参与者表达意见，亦可借由程序相互沟通及讨论，听证主持人并应力谋各种不同意见及利益间的调和，因此其举行听证的作用与目的，与一般听证程序不同，(20)而与环评公众参与功能定位和价值取向颇为一致。
值得注意的是，我国环评法制上明确设定了“听证会”作为公众参与形式的一种，但这种“听证会”与经典意义上的听证会概念还存在一定的距离，下文再述。
8.参与决定。所谓参与决定，是公众与行政机关分享一定程度决策权的一种公众参与方式。“参与决定”作为一个类型化的概念，在国际环评法制和实践中存在不少的形态，典型的如：我国台湾地区“环境影响评估法”第10条规定“主管机关应于公开说明会后邀集目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表界定评估范畴”，在此，公众与行政机关一起共同对环境影响评估的范畴进行界定，分享了一定的决策权。再如，日本川崎市的环评条例规定市政府应设置由市民、市府职员及专家合组的“环境评估审议会”(成员25人)作为市长的附属机关，市长拟定地区环境管理计划及环境影响评估审查书时，必须听取审议会之意见，不得擅自决断，(21)这一制度架设实际上也使得民众分享一定的实质性决定权。而在法国，公众“参与决定”的权利则体现为对省长决策的“制衡”与“否决”，即如果公众调查委员会的结论不赞成某个项目，那么省长没有资格作出最后决策，而只能留给国民议会，(22)等等。
至少从规范的层面来看，“参与决定”是强度较高的一种参与形式，因此，对于其应否存在或者存在的限度在法理上存有一定的争议，一般认为，参与决定的效力设置不能达到公众具有支配性决定权力的地步，否则有违责任政治的原则，也有悖于民主原则，质言之，如果国家机关以外的部分人民或者公会、学会等人民团体，可以推派代表以民间身份支配整个行政决定的作成，稀释、弱化有民主正当性基础的行政机关的决定权力，使国家决定因民主正当性链条的中断而没有办法回溯到每一个平等国民的意志，当然就会有违反民主原则的顾虑；(23)而且，在责任政治的框架下，决策承担者仍为行政机关，如果决策支配权掌握在不需承担责任的部分民众手中，则可能会紊乱责任政治。
9.公众投票(公民投票)。参与强度最高，也最具争议的环评公众参与方式是所谓公众投票(又称为政策票决，Policy Vote)。经典意义上的公众投票(公民投票)是指由全国人民或者权益受影响地区的全体人民，就某个政策议题以投票方式作出决定，其决定具有法拘束效力，国家机关均应绝对地遵守该票决结果。(24)这种具有法拘束力的公民投票实际上演绎成了直接民主之一种，所以，在实践中，一般将其弱化为“咨询性公民投票”(consultative referendum)，后者所产生的投票结果并不直接成为环评的结论，而是一种民意表达方式，其结论可供环评决策机关参考，但至少从法律面和规范面并未直接取代或者侵犯环评决策机关的职权，不过，从政治面和实然面，“咨询性公民投票”也会对决策机关产生较强大的政治压力和影响。
从笔者所掌握的材料来看，公众投票作为一种环评公众参与方式，一般并不在一国或一地区环评法制中设定，而往往是在环评程序及其公众参与装置出现正当性质疑时，地方或者民众以该国(地区)相关民主立法(如地方自治法、公民投票法)为依据而启动之。因为依有关法域的立法模式，往往是在地方自治基本法律或另于专法中规定地方人民有创制、复决之权利，如以德国巴登——符腾堡邦乡镇市自治法为例，依该法第21条，乡镇市民代表会得以用所有成员总数之三分之二以决定将乡镇市重要事项(包括开发项目的选址)交由“公民决定”。(25)以类似的这些规定为依据，地方民众常发动“公民投票”来实现彻底的参与。
对于这种最为彻底的公众参与方式，历来争议不断。支持者大多秉持下述理由：首先，公众投票可达致最大的民主正当性，即使最终决策不具有“最佳性”，也因为公众投票本身而获得正当化；其次，提高复杂议题的处理效能，涉及高度复杂议题时，民意代表或者政府官员往往怠于决策，公众投票可以自为决策而提高效能；再次，提高公民的参与感，且能起到对公民实施民主教育的功能。但更多的人则对如此强烈的公众参与介入环评心存疑虑，其担忧来源于：其一，公众投票的决策结果在正确性和理性上无法获得保障，一方面，公众对于环境的专业知识较为缺乏，由其投票作出决策会造成“业余的侵入”；另一方面，作为直接民主的一种形态，公民投票在法结构上缺少了一个决定正确性的过滤网(filter)，这一过滤网包括代议机关的议事程序以及权力的分立与制衡等机制。(26)其二，公众投票的参与方式容易形成“多数人暴力”(maiority tyranny)局面。因为公众投票在“多数决原则”加上“票票等值”的规则之下，假设个人偏好强度一律相同，其结果可能造成多数人微弱的赞成无关紧要的利害关系胜过少数人强烈反对事关重大的权益损害现象。(27)其三，公众投票易于带来“团体极化”现象。在环评过程中，由于涉及的项目或者设施往往不受欢迎，故如果以投票来定取舍，“极化”现象容易形成，特别是在涉及“邻避”(Not-In-My-Back-Yard，NIMBY)型设施或者项目时，经常是民众一律地百分百反对。其四，公众投票会对责任政治造成极大的破坏。其五，公众投票成本高昂，将会产生大量的人力、物力和财力成本，可谓劳民伤财。
笔者认为，在以代议民主和责任政治为基本底色的现代国家，任意地在环评领域启动公众投票的公众参与方式会对基本的政治结构带来很大的伤害，同时也未必会产生理性、科学的决策成果，故应该严格限制公众投票的适用空间和概率。并且，即使引入这种公众参与方式，也不应将重点置于同意与否的投票环节，而是更多地关注投票日期设定后开发业主与居民之间展开的风险沟通，这才符合公众参与设计的要义，也真正能发挥公众参与的功能。
二、环评公众参与方式的效力“光谱”及其波段选择
以上九种主要的环评公众参与方式，其参与强度和效力基本上呈递增的样态，展现出一种阶梯式的格局。而在这一格局中实际上又不止于上述的九种公众参与方式，如果以强度最低的公开说明、发放简讯等方式为一端，以法拘束力最强的公民投票为另一端，那么在其中间可能弥散着气象万千的无法完全类型化的各种参与手段。例如可能存在某一要素上(如言辞辩论)比公听会“多一分”，而比严格的听证会则“少一分”的参与方式，等等。因此，类型化是一个科学认识问题的捷径，但它不能代表全部问题，其更大的功能在于通过其中所揭示的各参与方式中的各个“要素”的组合而衍生出更多不同波段的参与方式。在这种意义上，笔者更愿意将环评公众参与的方式视为一段“光谱”(Spectrum)，在这段光谱中，既有不同强度的分布，又会因“光谱效应”本身发生元素、成分的调整而出现多元化且无法完全类型化的各种参与方式。那么，此种“光谱效应”的衡量基准是什么？笔者认为是各种公众参与方式的效力，即以效力为准据来定位各种参与方式的光谱波段，要认识各种环评公众参与方式的效力，除了第一部分的基本介绍外，也避不开有关公众参与效力界定的理论工具和分析框架。
1.参与效力界定的理论工具——参与阶梯理论。学者Sherry R.Arnstein有关参与阶梯的理论，是公众参与效力论述方面的经典框架，也是至今仍被国际学界广泛认同并广为引用的理论。Arnstein以公众参与实质影响力为基础，将公众参与方式分为三大类八个等级，如下图所示(28)：
对这一阶梯，按照Arnstein的理论，具体可作如下的展开：第一等级参与方式为“完全无参与”(Nonparticipation)形态，在这种形态中，公众实际上对于决策过程并无实际参与，具体又可分为“政府操控”(Manipulation)和“矫正”(Therapy)，前者通过“说明会”、“咨询会”等形式向公众传输政策意图和信息，操纵公众意志并使其相信决策的权威性、正确性，后者则通过公众集会等形式柔和地渗透影响，以矫正公众的意志(或者中国俗话说的“统一思想”)。第二等级参与方式为“象征式参与”(Tokenism)，在这种形态中，普通民众可借由利益团体等组织形式发表统一意见，决策者因压力而需适度考虑其利益，但总的来说这些意见对决策者仅具有有限的参考影响作用。具体分为告知(Informing)、咨询(Consultation)和安抚(Placation)三种，其中“告知”意味着公众基本上只有知情权，而无法置喙决策内容；“咨询”除了信息提供之外，还提供相应的沟通渠道，以促使公众意见得到传递，但对决策并无实质影响；“安抚”则更进一步，决策者不仅提供民众意见表达的渠道并且能够保证这些意见在一定程度上获得采纳。第三等级的参与方式则被称为“民众权力”(Citizen Power)，在此，公众成为真正的全部或者部分决策者，决策机关的职能被弱化，更多承担监督和协调之责。根据不同强度，该等级可分为合作(Partnership)、授权(Delegated Power)、公众控制(Citizen Control)三者，其中“合作”是指公众对决策权的分享，决策由公众和决策机关共同作出，责任也由双方共同承担；而“授权”是指经由决策机关的授权，公众成为真正的决策者，政府监督和支持其行使决策权；“公众控制”则走向极致，公众无需授权便可完全自主地作出决策，并对决策独立承担责任。值得注意的是，鉴于上述八个阶梯中如“政府操控”与“告知”、“授权”与“公众控制”等位阶之间的差异模糊化和相对化，Arnstein又于8年后的1977年，提出了修正的参与阶梯，将参与的阶梯分为六阶，即：政府权力、告知、咨询1、咨询2、权力分享和公民权力，但其基本立意和阶梯划分仍未脱离原始参与阶梯的精神。
也许是受Arnstein的参与阶梯理论影响，成立于1990年的国际公众参与协会(International Association for Public Participation，IAP2)推出和发展了一个“公众参与谱”(IAP2 Public Participation Spectrum)，谱系的基本构架如下：(29)
2.环评程序中各种公众参与方式的效力谱系及其制度设计选择。如果以Arnstein的参与阶梯为分析视角，则环评程序中的九种公众参与方式可大致排列成如下的效力谱系：首先，公开说明会和公众意见调查的效力谱系具有双重性：持明显防御立场的公开说明会、公众意见调查基本上属于“完全无参与”序列，因为持防御立场的公开说明会将会选择性地作出信息发布，目的在于向公众传输政策意图和信息，操纵公众意志；持防御立场的调查问卷等也只是虚与委蛇，甚至通过问卷本身的内容设计来引导公众对于决策理性的信服。而一般意义上的、相对中立的公开说明会、公众意见调查则属于参与阶梯中的第二层，即“象征性参与”中的“告知”和“咨询”。其次，意见陈述、公听会、公告—评论三种参与方式的效力位阶则大致处于“咨询”和“安抚”之间，属于“象征式参与”的中高层位置；亦即：透过这三种方式，至少决策机关在“咨询”民众意见，而若在这个咨询的过程中同时启动双向交流或者采纳部分意见，则可归入第五阶——“安抚”。再次，公民咨询团体或社区影响评估、听证会、参与决定三种参与方式则已进入“民众权力”的层次，至少是其中的最低层(“合作”)，理由是：公民咨询团体对行政机关所产生的政治压力及其本身所具有的官民沟通装置，听证会所导出的行政决策需“斟酌全部听证结果”甚至“听证案卷排他”，参与决定所内含的决策权分享，都使得民众在应然或者实然上获得了分享决策权的机会。最后，公众投票则是最高效力位阶的参与方式，属于参与阶梯的顶端两层，即“授权”或者“民众控制”。从国内外的环评法制实践来看，大多数法域用“法”来固化的环评公众参与方式基本上只到达意见陈述、公听会、公告—评论这个层次的强度和深度，或适用统一行政程序规范而达到听证会的深度，而公民咨询团体、参与决定、公众投票等三种方式则较少地反映在法的确认上，更多的属于“自生自发秩序”。环评公众参与的各种方式在参与阶梯中的效力定位如下图所示：
同理，若以国际公众参与协会绘制的“公众参与谱”为分析视角，那么，公开说明会属于“告知”，公众意见调查、陈述意见属于“咨询”，公听会、公告—评论介于“咨询”和“涉入”之间，听证会介于“涉入”和“合作”之间，公民咨询团体和参与决定则属于典型的“合作”，公众投票位于“公众参与谱”的末端，即“授权”。如下图所示：
当然，需要说明的是，正如前文所述，本文对环评公众参与方式的列举是一种功能意义上的“类型化”工作，而不是囊括了所有的具体参与方式，实践中的许多具体形式可根据“类型化”所揭示的功能定位，准确地嵌入“公众参与阶梯”或者“公众参与谱”之中。举例来说，情况说明、印刷品发放、网站公告这几种环评参与方式在功能上类似于“公开说明”，便可根据公开说明的谱系对其进行效力定位。
而问题的关键在于，我们研究公众参与的效力谱系或者效力阶梯，进而将环评公众参与的各种方式嵌入其中，其意义是否在于提示我们尽量在立法上和实践中选择效力位阶较高的参与方式？我们看到，无论是Arnstein的学术主张，抑或国际公众参与协会所推行的“公众参与谱”，其共同特点均是在实然层面刻画和描述了各种公众参与形态及其方式的效力，但在应然和价值的层面，两者均隐含一个前提，即参与强度越强的参与方式越理想，应当予以引进并推广。甚至认为，真正的公众参与，若无法达成权力重新分配，对公众而言便是徒具形式的过程，因为这仅是为了维持现状，使既得权力者(决策者)可对外宣称他们已考量了各方意见，但本质上却仍只有少部分人获益。(30)这是一种理想主义的主张，或者是一种只考虑了片面追求直接民主一端的极致观点，而事实上，在环评公众参与的制度设计中，需要考量的价值是多元的，除了民主的价值，还应当考量权利保障和行政效能等法理价值。因此，公众参与的阶梯理论和“公众参与谱”为我们认识环评公众各种形态的效力谱系提供了很好的分析框架和基础，使得我们能够准确定位，但在具体的参与方式选择和效力设定上，还得谨慎考量各种法理基础和公众参与所承担的功能等多种因素。(31)在这样的定位下，笔者认为，环评公众参与方式的效力波段选择和设计应注意以下几个方向。
首先，选择何种效力的参与方式，应考量环评决策对公众参与的依赖度，并辅之以效能原则和比例原则层面的检讨。如何判断环评决策对公众参与的依赖度？一个直观便捷的技术路径是看环评是否具有臧否项目的否决性效力，这在不同的法域有着不同的制度安排，如在日本、我国台湾地区和我国内地的环评法制中，环评对建设项目具有否决效力。(32)而在德国、美国等法域，环评则只是建设项目能否上马的一个考量因素，而不具有“一票否决”效力。一般来说，如果环评对于开发建设活动具有否决效力，则环评决策对公众参与的依赖度越高，因为在具备完整否决权装置的情况下，环评成为项目立废的“一票否决”程序，又鉴于环境议题的风险品格和利益调整复杂性，此种程序对公众参与补强决策正当性、科学性的需求更为强烈，由此便应选择强度和效力相对较高的参与方式。反之，如果环评不具有否决建设项目的法效，环评审查结论只是项目臧否所要考量的法益之一而非担保整体合理性的装置时，公众参与更多承担的是集思广益的功能，在效力选择上可相对缓和。那么，这是否意味着在具备环评否决权装置的法域，所有进入环评的项目都要适用高强度的公众参与方式呢？这显然不经济，效能原则亦为环评公众参与设计的法理基础，因此，还要发挥过滤程序的功能，对不同建设项目的环评公众参与作出分类设计，亦即将大型开发建设项目纳入完整的公众参与结构，选择效力较高的公众参与方式；而将绝大多数其他项目纳入迷你型公众参与结构，只适用资讯公开和意见陈述层阶的公众参与方式。
其次，效力选择既不能过于理想，亦不可失之消极。一方面，如前所述，从代议民主和当代责任政治的基本内涵和要求来看，环评公众参与的效力基本上应维持在“参与影响”的水平，位于“参与决定”层面的公众投票等超高强度参与方式，应当局限在极为有限的个案中，而不应成为普遍性的制度设计，以此来维持现代国家代议民主和责任政治的基本形态。另一方面，更要防范公众参与的普遍形式化，使得环评公众参与沦为单纯的文书作业，“轰轰烈烈搞形式、认认真真走过场”，这意味着应当选择具有一定参与强度的参与方式(如公听会、公告—评论甚至听证会)，并强化其规范内涵，而不应停留于公开说明、意见调查等初级位阶。当然，在防范“失之消极”的方面，存在一个先天的困难：基于责任政治的存在和开发建设项目的发展利益诱惑，组织公众参与的环评决策机关和开发业主会通过各种“权力施展方式”，如设定议程(将民众参与议题包装成科技问题)、塑造需求(塑造出开发项目将满足民众需求的认识)、资讯诱导(环境资讯的局部发布或者选择性发布)等，来弱化和防御民众真正“有效力”的参与。(33)因此，即便选择效力位阶较高的参与方式，也势必面临来自此种防御立场的冲击，将理想化的参与效力“化于无形”。那么，有没有办法消解此种“反公众参与”的天然防御立场？笔者认为在责任政治和追求发展的现代语境下非常困难，法律(行政)程序上可以付诸努力的是尽量将环评的时间节点前移至规划环节并强化其中的公众参与效力，(34)因为在对有关规划实施环评的过程中，基本上还没有涉及具体的开发建设项目，而是对整个空间布局的环境适应性和环境影响论证，由此较不容易形成政府和开发单位的防御立场。
最后，即使选择效力较高的公众参与方式，也不应产生“效力迷信”，而应以效力为契机和背景，构建风险沟通的程序场域。尽管发生频率不高，但具有排他效力的听证会、参与决定甚至公众投票等公众参与方式在环评实践中亦有存在，在采用这些高强度的公众参与方式时，人们往往对其效力产生某种迷信，认为既然公众掌握或者分享决策权，自可达致民主、权利保障和决策理性的目标。实则不然，以公众投票方式为例，如果缺乏投票之前的充分沟通和论辩，寄希望于末端的“投票”，将演变成一种缺少正确性“滤网”的程序压缩，不能解决任何实际问题，且最终可能导致“投票”成为政治化妆术或者民粹主义的温床。(35)因此，笔者认为，类似于公众投票这样的环评公众参与方式，其中心应不在于“投”，而应聚焦于以“投”为压力而被迫展开的风险沟通，通过风险沟通来促进理性的形成，真正实现环评决策的民主、理性以及对权利的保障。亦即：不应迷信效力，而致力于讨论细腻制度的设计，来担保科技性方案的最大沟通与最妥善决定的可能性，比如设计投票的时间、地点，以及正反双方的游戏规则——游戏规则应取向促成双方最大的沟通与辩论；在沟通和辩论过程中，业主终将设厂的有关条件，作最完全的说明，包括工厂机组、原料、生产流程以及全部有关环保外部性或科技风险的弭平措施及回馈办法等，公众提出质疑意见，业主再行反馈，等等，循环往复，如此一来，居民已非就单纯的赞成或反对而进行投票，实际上是就一个完整设厂方案表达是否愿意接纳。(36)这才符合公众参与“以过程创造价值”的旨趣所在。
三、我国的环评公众参与方式及其检讨
(一)公众参与方式的多样性与可替代性
在我国，有关环评公众参与的较系统规定，最早见于国家环境保护总局等四部委于1993年发出的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》，该通知基于当时我国的实际情况，将环评公众参与的主要方式规定为发《公众意见征询表》、召开座谈会和邀请参加《评价大纲》与《报告书》审查会议等3种。2002年出台的《环境影响评价法》则规定了“论证会、听证会，或者采取其他形式”。2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》第12条对环评法所规定的“其他形式”进行了细化，将公众参与方式细化为“调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会”等5种，而在该办法第14条又规定：“公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。”该条实际上设定了“意见陈述”的参与方式。因此，目前我国法规范上所确立的环评公众参与方式实际上是6种，即：调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会、书面意见陈述。从规范意义上看，数量和种类之多可以说不输于大部分国家和地区。
但是这种多样性却被法规范所暗含的“可替代性”所稀释和弱化。我们看到，《环境影响评价法》第21条的表述是“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。一个“或者采取其他形式”的表述使得前两种形式，特别是听证会形式可以被堂而皇之地规避。而受制于环评法的既有定位，《环境影响评价公众参与暂行办法》的表述也难以让人产生期待。因此，尽管我国环评法规中看似规定了多样化且不乏较高效力位阶(听证会)的公众参与方式，但由于“可替代性”规范的存在，产生了相互抵消的效果，实践中采用的形式多为最便捷、最易于操纵的“调查公众意见”，其基本表现形态是千篇一律的“调查问卷”，且这些调查问卷所揭示的信息和统计数据往往对决策产生不了任何助益；或者咨询几位专家意见，即可被认为已符合了公众参与的要求。(37)这既为学者和实务部门的定性描述所揭示，又有局部的实证数据为证：如安徽省2007年编制环境影响报告书的615个项目中采用发放公众调查意见表的612个，采用座谈会形式征求意见的两个，采用听证会形式征求公众意见的1个。(38)可见，参与方式的可替代性带来实践中参与方式的极端“迷你化”。这样的“迷你化倾向”使得我国环评公众参与的实证样态基本上处于Arnstein参与阶梯中的“完全无参与”层阶。化解这一问题的方法，笔者建议仍应从过滤程序入手，即通过过滤程序的设置，使得适用完整公众参与结构的环评项目大幅减少，同时，在法规范上刚性设定(区别于可选择性和可替代性)适用完整公众参与结构的环评项目所应采用的参与方式(笔者认为应至少达到前述公告—评论、公听会层面的深度)；而通过过滤程序筛选剩余的环评项目，则适用较为“迷你”的公众参与，以实施公众调查、意见陈述为已足。
(二)公众参与方式的规范内涵不足及双向沟通交流的匮乏
如果说问卷调查属于“参与光谱”的浅层或者说“参与阶梯”的底层，基本上应归于“完全无参与”的效力位阶，最多亦只是“象征式参与”，那么从应然的角度讲，按照前述的划分序列，我国环评法制中所确立的座谈会、听证会这两种参与方式应具有中高阶的效力。但遗憾的是，一方面由于缺乏统一行政程序法的背景支撑，另一方面也由于环评法制对这两种参与方式内涵的规范不足，其实质性的效力却并未能确定，从而影响了其功能发挥。
关于座谈会，《环境影响评价公众参与暂行办法》将其与论证会相并列，其基本运作线路是：建设单位或者其委托的环境影响评价机构根据环境影响的范围和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合理确定座谈会或者论证会的主要议题→座谈会召开7日前，将座谈会的时间、地点、主要议题等事项，书面通知有关单位和个人→座谈会召开→根据现场会议记录整理制作座谈会议纪要存档备查，会议纪要应当如实记载不同意见。从该过程来看，其规范内涵较为接近前述日本和我国台湾地区环评法制中的“公听会”模式，不过，从上述过程也可清晰发现我国法规范上对座谈会的会议程序及其规范内涵并未作出规定，由此影响了座谈会可能发挥的博咨众议甚至构建风险沟通场域的功能。因此，笔者认为：程序的大众文化背景是在程序设计时不得不考量的因素，鉴于中国人文化中的“厌讼”、“不好辩”传统，座谈会形式倒是可以在我国环评法制中加以倡导，(39)但需要进一步提升座谈会的规范内涵。提升的具体路径是可以考虑借鉴德国的“听证会讨论模型”的公听会格局来加以构造。亦即：虽然不似听证会那样具有严格的言词辩论、两造对抗模式，但应当增强“座谈会”的双向“讨论”和“交流”功能，而不止于目前的以静态收集意见为主的实践样态。
关于听证会，其规范内涵又因系建设单位组织抑或环保部门组织而有所区隔。建设单位组织的听证会，是指按照规范的程序听取对环境影响报告书草案的意见的会议形式，听证会的听证人为建设项目的建设单位，听证参加人为有关单位、专家和公众代表。(40)从立法本意来看，此种听证会的本质是“听取意见会”，而不是学理上所归纳的由中立者组织主持、双方质证辩论的正式听证。这一点进一步可从《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定来得到印证，从该办法第24条至第30条有关建设单位或者环评机构组织的听证会的整个过程来看：其一，听证会主持人由建设单位或者环评机构人员担任，违背了回避规则和听证会中立听取意见的基本内涵；其二，听证代表由建设单位或者环评机构任意遴选，亦违背了听证的基本中立性；其三，程序进行中未涉及举证质证，不符合正式听证的架构；其四，听证会笔录与所作成的环评报告书具有何种关系，或者是否成为报告书的依据，未予明确。综合上述四点，笔者以为，此种听证会甚至不足以成为一种“非正式听证”，因此，与其将其定位为听证会却又在实效性、公正性上饱受诟病，倒不如务实地将其定性为开发建设单位实施意见收集和动态交流的程序，并在程序过程中植入更多的双向沟通、交流装置，扩大公众参与者比例，以通过风险沟通的过程创造价值，以此减轻嗣后行政程序的负担，并有利于最佳决策的形成。
至于环保部门在审批环评报告书时组织的听证，统一适用《行政许可法》中有关听证的规定和2004年出台的《环境保护行政许可听证暂行办法》，根据行政许可法及该办法的规定，此种听证具有完整的举证—质证—辩论程序构造，又有独立的听证主持人，且规定“环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明”。因此，从规范内涵上来看，环评机关所组织的听证会已符合正式听证的基本构造，属于效力位阶和强度较高的参与方式，在规范上几无可指摘之处。不过，该装置在实践中的启动概率极低，基本上因建设单位已组织听证而不再启动，因此发挥作用的空间也较为有限。
(三)各种参与方式的反馈性机制之不足或者难以落实
前揭所述，环评公众参与的效力设计并不在于刚性地强求公众分享甚至完全支配决策权，而在于公众的参与能“影响”决策并通过风险沟通和交流达成利益共识和理性决策。而公众参与是否“影响”了决策，以及是否实现了双向沟通和交流过程，一个重要的外在判断标准是各种参与方式的反馈性机制是否健全，即公众透过各种参与方式所发出的声音，是否得到应有的采纳或者回应。在这一点上，我国的环评立法已经有所努力：例如，《环境影响评价公众参与暂行办法》第12条规定：“环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。”第17条则进一步规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。”应该说，这两条规定已充分注意到参与回应、反馈和采纳机制的重要性，但第12条关于是否对公众反馈意见处理情况的裁量权交给建设单位，显然使得制度设计本身的实际效果大打折扣，实践中建设单位基本上不会选择公开反馈公众参与及其处理情况，公众的监督以及与建设单位之间的风险交流也便成为一句空话，而事实上，那些鼓励不断投入并且要求共同负责实施、监控与修正的方案，比那些拒绝让当事人负责并且鼓励在某一次互动之后就不再投入的方案更为可取。(41)这一点实际上又与本文第三章所述公众参与中的“资讯流通机制”异曲同工。
更大的问题还在于：《环境影响评价公众参与暂行办法》第17条尽管规定“环保部门可以组织专家咨询委员会”对建设单位编制的环评书中有关公众意见的采纳、回应情况进行审议，以此来实现监督，但由于制度设计的不完整和信息不对称的存在，在实际执行中，审议委员会或者项目审查人员在评审环境影响评价报告书时，往往仅对报告书编制的公众参与调查结论作评述，而很少对它的来源和结论的正确程度作验证性的检查。(42)这就使得《办法》第17条的立法本意被架空，因为建设单位对环评报告书的调查结论往往作了大量的技术处理甚至信息隐匿，环评机关根本无从审查其漏洞所在。例如，在“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”中，环评单位曾以发放公众意见调查表的方式对50位公众进行调查，调查结果中94%的公众反对初选方案和100%的公众认为有关初选方案不是好的方案，但这一调查结果并未体现在环评报告书结论中。(43)再如，在“安徽省阜阳市肿瘤医院放射性同位素及射线装置环境影响评价报告书审批案”中，公众调查过程中，距离X光机房设施8米的20户中有17户反对，但这一信息并未反映到报批的环评报告书中。(44)如此一来，环评机关何以判断公众意见采纳与否？其只能根据建设单位“形势一片大好”的调查结论“将错就错”。将来在行政程序上缓解这一问题的出路，或许是在立法上采用“原始参与材料附卷”并加上“通过补充调查程序设置及相应的法律责任结构设计增加违法成本”的模式，即要求建设单位在报送环评报告书时同时附上公众参与原始材料，若当事人提出异议，环评机关可启动补充调查程序，若通过补充调查发现附卷的原始公众参与材料具有重大隐瞒或者虚构，则施以重罚。这一程序路径或能适度缓解前述问题。
注释：
①环境影响评价是各国、各地区普遍设定的环境管理基本制度，亦常被视为一种特殊的行政程序设计。设置该制度的主要目的是通过事前的环境影响评估妥善处理经济发展和环境保护之间的紧张关系。环境影响评价制度的基本要义是指在开展建设项目(开发活动)或制定规划、政策时，应当在正式实施前，就其对环境可能产生影响的范围和程度，事先加以调查、预测、分析和评定，并提出相应的意见和对策。我国早在上世纪70年代即引入环境影响评价制度，1998年的《建设项目环境保护管理条例》和2002年的《中华人民共和国环境影响评价法》更是从法律法规的层面对该制度进行确认和细化。按照前述环境影响评价的定义，环评实际上可分为政策环评、规划环评和建设项目环评等多种类型，本文聚焦于最常见的建设项目环评。
②叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第222页。
③如在我国内地的环评调查问卷中经常出现如下的诱导性内容：“您认为本项目对促进本地经济发展是否有推动作用”、“您认为本项目是否会缓解本地区的就业难题”等等。无独有偶，在我国台湾地区环境影响评估的问卷设计中，也经常会出现类似于以下内容的问题：“滨南工业区营运后将需要万名员工，增加本地就业机会，促进地方经济繁荣。您会期待‘滨南工业区’的建设吗？”“如果家人亲友有机会到‘滨南工业区’上班，您会给予鼓励吗？”等等。参见徐世荣、许绍峰：《以民众观点探讨环境影响评估制度》，载《台湾土地研究》第2期(2001年5月)。
④参见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第95页。
⑤如日本行政程序法便使用辩明程序的概念，该法所确定的辩明程序是适用于听证程序所适用的特定不利益处分之外的不利益处分的程序。除了行政厅允许的情况之外，辩明程序以书面(辩明书)方式进行。参见朱芒：《行政程序中正当化装置的基本构成——关于日本行政程序法中意见陈述程序的考察》，载《比较法研究》2007年第1期。
⑥许宗力：《宪法与法治国行政》，元照出版公司1999年版，第342～343页。
⑦蔡茂寅等：《行政程序法实用》，新学林出版有限公司2006年版，第15页。
⑧参见张宗存：《民众参与理念在环境影响评估制度的实践》，台北大学法学系2005年硕士论文。
⑨朱芒：《行政程序中正当化装置的基本构成——关于日本行政程序法中意见陈述程序的考察》，载《比较法研究》2007年第1期。
⑩正是基于这一不同，学者多认为，公听会不仅与行政程序法相关规定的意旨不同，亦已跳脱行政程序应发挥基本权程序保障的法理，而为环评法中特别的程序规定。参见傅玲静：《由行政程序法之适用论我国环境影响评估审查之法制》，载《中原财经法学》2009年第23期。
(11)陈慈阳：《环境法总论》，元照出版有限公司2003年版，第309页。
(12)John S.Applegate,Beyond the Usual Suspects:The Use of Citizens Advisory Boards in Environmental Decision Making,Indiana Law Journal,73 Ind.L.J.903-958(1997-1998).
(13)40 C.F.R.1503.1(a).
(14)40 C.F.R.1503.4.
(15)同注⑧。
(16)同注(12)。
(17)同注(12)。
(18)以下三个方面的原因，See Sara Pirk,Expanding Public Participation in Environmental Justice:Methods,Legislation,Litigation and Beyond ,17 J.Envtl.L.& Litig.207-240(2002)。
(19)“弱化”的经典故事是：我国台湾地区在2002年第三次修订其“环境影响评估法”时，将原第12条规定的“目的事业主管机关收到评估书初稿后30日内，应会同主管机关、委员会委员、其它有关机关，并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘察并举行听证会”中的“听证会”最终修改为“公听会”，理由是听证会与环评的“性质不同”，而岛内学界基于法治情结普遍表示反对，并认为这是一次重大的倒退。但即便如此，也不能抵挡修法的步伐。参见李建良：《环境行政程序的法制与实务——以“环境评估法”为中心》，载《月旦法学》2004年第1期。
(20)董保城：《行政计划》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第804页；廖义男：《计划确定程序规范之探讨——行政程序法立法中争论之议题》，载《台湾本土法学杂志》1999年第1期。
(21)邱聪智：《日本环境影响评估法制之比较》，载《辅仁法学》1997年第6期。
(22)参见吴仁海译：《法国的环境影响评价及其新发展》，载《国外环境科学技术》1997年第3期。由此观之，法国对公民调查委员会这一组织的功能更侧重于“制衡”，这一点与德国构成鲜明差异，在德国，地方自治团体、市民代表会的讨论决议意见并无法律上的任何拘束力。即不承认地方自治团体和市民代表会有否决权。德国通说将市民代表会定性为行政机关而非议会机关，强调其任务非在制衡，而在集思广益，另可参见黄锦堂：《德国计划裁决程序引进我国之研究——我国重大开发或设厂案许可程序改进之检讨》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法理论》，台湾月旦出版公司1993年版，第452页。这种鲜明差异，可以说体现了两个法域对环评公众参与功能取向的侧重，前者倾向于民主的强化，后者则更专注于理性决策的提升。
(23)同注⑥，第346页。
(24)同注⑥，第347～348页。
(25)黄锦堂：《“从拜耳案”论地方自治团体的参与权》，载《月旦法学》1998年第11期。
(26)Julian N.Eule,Judicial Review of Direct Democracy,99 Yale L.J.1503-15901989-1990).
(27)凃凤瑜：《环境影响评估制度与地方公民投票冲突之研究——以北宜高速公路坪林交流道开放争议为例》，政治大学地政学系2005年硕士论文。
(28)下图来自Sherry R.Arnstein,A Ladder of Citizen Participation,Vol.35 JAIP No.4,216-224(1969)。
(29)IAP2 website:http://www.iap2.org.au/spectrum.pdf.
(30)Sherry R.Arnstein,A Ladder of Citizen Participation,Vol.35 JAIP No.4,216-224(1969).
(31)这也从一个侧面说明了，类似于“公众参与”这类传统上被政治学、公共行政学长期视为该学科领域“重镇”的议题，公法学者亦有介入研究的必要。如同上述，公共行政学者对于公众参与效力的揭示往往是价值中立的，而法学的研究方法和分析工具则强调从“法益”和“价值基础”等层面予以理性的分析，对于制度设计来说，前者是基础，后者则提供了约束性规范框架，两者同样不可或缺。
(32)如我国《环境影响评价法》第25条规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”我国台湾地区“环境影响评估法”第14条规定，目的事业主管机关于环境影响说明书未经完成审查或评估书未经认可前，不得为开发行为之许可，其经许可者，无效。经(环评)主管机关审查认定不应开发者，目的事业主管机关不得为开发行为之许可。
(33)在面向权力时的反公众参与立场和各种防御方法，See John Forester,Planning in the Face of Power,Vol.49 Journal of the American Planning Association,67-80(1982)。另外，美国行政法学者弗里曼教授也沮丧地指出：“行政法领域无法提供有意义参与的程序改革比比皆是，在环境决策领域尤其如此，原因在于负责的行政机关以防卫性的方式进行回应，或者公众的投入对问题与设想的解决方案几乎没有什么有形的影响。”参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第42页。
(34)我国在环评法中设有规划环评章节，2009年出台了专门的规划环境影响评价条例，其中就有公众参与设计，但略嫌粗糙。
(35)例如，我国三峡工程虽然最后以全国人大表决的形式作出决策，似保障了决策的民主性，但程序主导者并未设置论辩的场域，所有信息公开、风险交流等程序的最本质功能均未能展开，片面依靠末端的全国人大代表“投票”来决定工程的上马与否，投票者并不具有技术上的信息基础(人大代表们普遍反映国务院提交议案中的可行与不可行理由严重不对称，甚至还抱怨官方用种种手段干扰和影响人大代表的决策)，实难说其有多大的意义。可参见百度百科“三峡水电站”条目，http://baike.baidu.com/view/51765.htm。
(36)黄锦堂：《德国计划裁决程序引进我国之研究——我国重大开发或设厂案许可程序改进之检讨》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法理论》，台湾月旦出版公司1993年版。
(37)陈仪：《论公众参与环境影响评价法律制度的完善》，载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2008年第2期。
(38)赵光慧：《安徽省公众参与建设项目环境影响评价对策研究》，合肥工业大学2008年硕士论文。
(39)这一论点实际上得到了实证研究的支撑，比如国外学者曾透过实验研究程序的大众偏好，该实验研究表明，在具有抗辩传统的区域，两造对抗式的审判型听证程序或许具有较好的功能，而在其他区域，则未必好。参见克劳斯·F.勒尔：《程序正义：导论与纲要》，陈林林译，载郑永流编：《法哲学与法社会学论丛》(四)，中国政法大学出版社2001年版，第299页以下。
(40)卞耀武主编：《中华人民共和国环境影响评价法释义》，法律出版社2003年版，第31页。
(41)[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第43页。
(42)同注(38)。
(43)汪劲：《对提高环评有效性问题的法律思考——以环评报告书审批过程为中心》，载《环境保护》2005年第3期。
(44)参见《距民房仅8米的阜阳肿瘤医院X光机房获准建设，39位市民状告省环保局》，载《新安晚报》，http://news.sohu.com/20060624/n243908773.shtml。
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