摘要：随着水利工程建设的快速推进，工程建设后的养护与管理水平也应进一步提高，本文主要分析杨浦区近几年水利设施养护改革措施，结合实践，提出加强组织领导，创新工作方法与完善建设制度相结合的方法，完成了养护作业市场的改革工作，但同时也发现了一些问题和注意事项，现总结相关经验供其他城市参考。
关键词：水利设施；养护；市场化
引言
近年来，水利工程投资比重不断扩大，全社会对水环境的整治力度是前所未有的，但因为“重建设、轻管理”思想的影响，水利工程存在着“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”的普遍现象[1]，作为经济发达的东部沿海城市上海，大多数水利管护单位已经实现了管养并举、管养分离，甚至走向维修养护的社会化和市场化[2~3]，现以杨浦区水利设施养护为例，对城区水利养护作业市场化改革工作进行研究分析。
一、杨浦区水利现状及养护管理基本情况
杨浦区区域面积为60.61平方公里，河流18条，总长度约56.19公里，河口面积5.55km2，水利泵闸10座。2013年，上海市对公共设施养护服务提出了要求，出台《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革工作的指导意见》（沪府【2013】84号文）文件，杨浦区围绕其城市养护作业领域市场化改革的总目标，2014年起，杨浦区开展水利设施养护市场化改革工作。
结合杨浦区实际情况，水利设施养护划分为新江湾城河道养护、新江湾城泵闸设施运行养护、杨树浦港~虬江水系河道养护、中小河道养护、杨树浦港泵闸和新虬江泵闸养护、中小泵闸养护等六个标。2015年底前，通过政府采购方式，一次采购三年有效，合同一年一签，全部完成了养护作业市场化改革工作 [4]。
二、水利设施养护管理市场化改革的主要做法
针对以往水利设施养护工作的薄弱环节，有的放矢，在充分认识和理解设施养护工作的基础上，逐步建立符合水利设施养护作业特点和城市发展规律的管理体制和运行机制[5~6]。
（一）加强组织领导，提供组织保障
为推进养护作业市场化，我区成立了分管区长为组长，各部门为成员的养护市场化领导小组，并制定了“摸清家底、制度保障、规范运作、实事求是”的工作方针，推进养护作业市场化。同时明确各部门职责，区建设委负责摸清水利设施量和养护现状，并在此基础上制订市场化时间进度表和具体实施细则；区财政局牵头，区审计局配合，根据区级财力和设施养护投入的实际需要从经费投入、资金风险控制、资金增长机制着手，制订城维资金管理办法；区机管局与区财政局，以政府采购平台为基础，保证市场化过程中的公开、公平和公正。
（二）创新工作方法，科学合理划分管养标段和区域
在推进养护作业之初，杨浦区对水利设施如何划分标段做了较为深入的调查研究，分析比较了各种划分标段模式的利与弊，明确了基础设施分标段养护应遵循有利于监督管理、有利于发挥资源的综合优势、有利于责任明确的原则。
根据新江湾城区域景观水系特点，河道、绿化和市政结合紧密、边界条件划分比较困难，决定采取“三位一体”综合养护方式，避免互相推诿、扯皮的情况；杨树浦港~虬江水系自成体系，位于杨浦最繁华区域，且承担着区内最为主要的防汛功能，同时兼顾景观，市民关注度高、要求高，养护内容多、标准高，故将其划分为一个标段；其他中小河道单条河道设施量太少，故打包划分为一个标段。
泵闸设施作为重要防汛和调水设施，考虑到水系联动性，新江湾城区域河道泵闸、杨树浦港泵闸和新虬江泵闸以及其余中小泵闸设施划分为三个标段，期望通过政府采购，引进资质过硬、实力强大、管理规范的运行单位。
（三） 完善制度建设，提高管理水平
制度建设是推行养护作业市场化改革、实行契约化合同化长效管理的重要保障。
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一是出台了杨浦区城市维护资金管理办法，明确了城市维护资金的使用范围、监管方式及动态的增量机制，保障设施养护经费逐步足额到位[7]。健全公益性和突发性任务经费保障机制，明确结算支付途径和方式。为养护市场化的推进奠定了基础，让养护企业消除了后顾之忧。
二是实施政府采购公开招投标，进一步体现政府和企业的合同关系，通过制订养护作业招投标文件和合同文件，明确发包主体与承接企业的责任、义务，规范企业和管理部门双方行为[8]。特别是，我们在合同中明确了“发包人支付养护维修款前，中标单位必须达到发包人考核办法的要求”，用经济手段保证养护质量，对提升养护作业水平起到了积极作用。
三是制定了水利设施监督管理办法和实施细则，将行业要求与市民诉求有机结合起来，明确考核项目和内容，成立由行业主管部门和专家组成的考评小组，定期对中标单位的养护质量进行检查和考核。考核设优秀、优良、合格与不合格4个等级。如考评不合格的，取消养护资格，合格的扣除当年养护经费的5%，让养护企业养护工作有目标、有方向。同时，积极引进第三方监督，聘请监理协助管理部门对养护作业情况进行监督。
三、经验总结
杨浦区水利设施市场化改革工作至今已三年，通过此种方式培育了水利养护市场，合同契约化理念得以体现，水利设施运行养护取得了良好的效果，但还存在几点改进的方面。
1、设施量的调查和完善十分重要。设施的数量、结构、年限、现状等，影响到经费测算，即便投入大量人力、物力和精力，设施量的情况仍然没有完全掌握，我们将结合养护市场化实施，设施量的校核和完善工作将纳入日常管理和考核内容。
2、考核办法和细则的完善和优化。考核制度的专业性和可操作性要求非常高，虽然我区对考核制度进行反复研讨，但在养护市场化实施过程中，还是遇到了一些问题，因此，我区将结合实际，对监督管理考核办法、细则和评分要求做进一步细化和调整。
3、超出招标范围的工作量的界定需进一步确定。例如水利设施被人为损坏、护栏偷盗的；专项维修和日常维修的区分界定等。目前采取具体事例具体分析的方法，决策具有一定的主观性和片面性，我们将在实施过程中，累积经验，划分界面，为下一轮招投标提供数据和支撑。
4、养护内容、单价及定额调整、营改增的影响。养护规程修编对养护内容、要求有所调整；人工、单价和定额也会随着市场调整而调整；营业税改增值税目前也是遇到了一些实际情况。我们目前是严格按照招标文件要求执行，既定招标养护周期内不予调整，将来根据实际运作情况，适当在下一轮招标文件得以体现。
四、结语
水利养护科学化、专业化、市场化是当今水利设施管理的趋势，是保障水环境水安全的重要措施。杨浦区近几年的水利养护市场化改革已取得了一定成效，虽然在实践中遇到了一些问题，但仍需不断地深入研究与摸索，为上海市水利设施养护市场化改革方面提供经验参考。
参考文献：
[1]浅析城市水利设施养护管理体制[J].宋长福.城市道桥与防洪.2007(04)
[2]浅谈水利工程“管养分离”维修养护市场化运作[J].梁佳春,周益安,叶利伟.水利建设与管理.2010，30(10):25-26+40.
[3]关于进一步理顺上海市河道管理养护市与区县事权和支出责任划分的若干问题研究[J].当代农村财经,2017(06):26-33.
[4]积极探索新机制 加快水管体制改革[J].中国水利.2005(04)
[5]建立水利设施长效管理体制与运营机制的研究与思考——以浙江省杭州市标准堤塘为例[J]. 叶利伟,朱雪坤,金晓剑.水利发展研究.2007(10):24-28.
[6]多措并举 扎实推进 全力打好水管体制改革攻坚战[J].水利建设与管理.2006(06)
[7]嘉善县“管养分离”模式探析[J]. 郭丽萍.水利技术监督.2018(02):44-45+76.
[8]青浦区水利设施管理养护模式的改革探索[J].杜春兰,陆晓峰,朱雪生.上海水务.2012,28(02):56-60.
论文作者:蒋青柏
论文发表刊物:《基层建设》2018年第21期
论文发表时间:2018/8/20
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