合法性视角下的欧盟东扩，本文主要内容关键词为：视角论文,合法性论文,欧盟东扩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着东欧剧变和苏联的解体，中东欧国家纷纷调整对外政策，寻求加入欧盟。2007年1月1日罗马尼亚和保加利亚正式成为欧盟成员国，标志着欧盟第六轮扩大的完成，这是欧洲一体化进程中的一个新的里程碑。欧盟东扩满足了欧盟和中东欧国家双方的利益诉求，是一个双赢的过程，具备合法性的价值基础、规则基础和有效性基础。
一、合法性理论适用于欧盟东扩分析
合法性是西方政治学理论特别是有关国家和民主理论的核心概念之一，在现代政治分析中经常被使用。从经验分析出发，韦伯提出了三种类型的合法性基础：一是传统合法性；二是个人魅力型合法性；三是法理型合法性。① 当代政治学家伊斯顿把合法性的来源归结于意识形态、结构和个人品质三方面②。西方马克思主义学派则注重意识形态对于合法性基础的意义，如葛兰西强调文化领导权的作用，认为文化领导权是统治阶级依靠说服和教育来实现对其从属集团的精神和道德领导③。现代规范民主理论则将政治合法性与政府的有效性联系起来，认为“一再地或长时期地缺乏有效性，也将危及合法性的稳定”④。对于现代民主政治来说，合法性基础包含价值基础、规则基础和有效性基础三种，而且合法性理论一般适用于对政治秩序进行分析，“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性，只有它们才需要合法化”⑤。
合法性理论适用于欧盟研究，因为经过半个多世纪的历史发展，欧盟已形成独特的政治和法律体系。“欧盟既不同于欧洲政府，也不等同于共同大市场。它是介于国内政府和外交之间，介于民族国家和国际组织之间的中间状态”⑥，欧盟目前还不是真正的联邦国家，但在向联邦接近，或称之为准联邦国家。一是欧盟的机构设置具有联邦国家的色彩。与主权国家的政治体制一样，欧盟划分为立法、行政和司法三权，而且三权互相制约、互相监督，已初具联邦国家的政治架构。二是欧盟已具有独特的国际法主体资格，能独立承担国际法所赋予的权利和义务，成员国主权让渡的程度日益深化、范围日益广泛。三是欧盟的主权让渡存在诸多局限，还不是严格意义上的联邦国家。欧盟缺乏一个权威的政策制定中心，而且成员国的国家利益不同，尤其是共同外交与安全政策进展缓慢，当主权让渡触及成员国的根本利益时，就会遭到成员国的抵制和反抗，所以要完全超越民族共同体界限，建立一个真正意义上的“欧洲合众国”并非易事。从现实情况看，欧盟也未掌握行使国家职能所需的手段和资源，还没有征税的权力，不掌握军队、监狱、法庭等国家机器⑦。
欧盟东扩的合法性是对欧盟和中东欧国家而言，至于它对其他国际关系行为体（比如美国、俄罗斯）以及国际社会是否具有合法性不是本文的讨论主题，这样的界定符合欧洲的历史传统。欧洲一直是世界近现代史的中心，不断影响和主导着世界其他部分，欧洲人不在乎世界对其变化如何评价，而更在乎自身如何评价。因此，欧洲人更关注欧盟东扩对欧洲大陆的影响。
二、欧盟东扩的价值基础：“欧洲观念”
合法性的价值基础体现了行为体的某种认同和对某种“美好生活”的理解，它为政治体系提供了价值方向、目标和政治行为的基本准则。共享价值观可以使行为体树立“命运共同体”意识，从而产生对内包容、对外排斥的双向作用。欧盟东扩合法性的价值基础来源于特定共同体的界定，即判断中东欧国家是否属于“我们中一员”，是否属于“欧洲国际共同体”，如果属于欧盟就有责任和义务接纳他们，而不会计较物质利益的得失，东扩则相应具有了价值上的合法性。
（一）欧洲文明的同一性：东扩的文化根源“欧洲”一词源自古希腊神话，是指面对亚洲文明和希腊文明还未开发的一片大陆，13世纪以后开始在欧洲典籍中广泛出现。欧洲人把欧洲视为同一文明体系的地理单元，这种理念深深植根于古罗马帝国的历史和基督教的教义之中，主张实行欧洲联合却是比较晚近的事情⑧。欧洲一体化的根源在于欧洲文明的同一性，源于古希腊文明在罗马共和国晚期和罗马帝国早期得到了极大的补充，这个时期的“希腊化”进程使古希腊文明与古罗马文明相互交融，共同造就了欧洲文明的构架。
罗马文明对后世产生了不可估量的影响，“一是把希腊文明传送到了欧洲西部；二是罗马法，如今欧洲大陆几乎所有国家的法律体系都大量吸收了罗马法的成分。”⑨ 基督教成为罗马“国教”以后，从精神上联系着欧洲的东部和西部，并逐渐成为欧洲文明的主要载体，共同的宗教信仰使得欧洲人彼此接近、互相认同。
中世纪的“普世主义”遗产也加强了欧洲历史认同的整体感，无论是托马斯·阿奎那的宗教“普世主义”，还是但丁的世俗“普世主义”，都对欧洲的后世产生了深远的影响，即使在1648年《威斯特伐利亚和约》签订后，“普世主义”仍在欧洲政治家和思想家的脑海中徘徊。拿破仑曾说，“我不认为欧洲会有其他大平衡的可能，这种平衡只能是欧洲伟大人民的聚合和联盟……必须把欧洲的不同民族变成一个共同的民族。”⑩ 拿破仑战争结束后签订的《神圣同盟盟约》宣称欧洲“人人都自认为是同一基督教民族的成员……”，也再次体现了宗教“普世主义”。当时的欧洲四分五裂，但“几乎所有的欧洲国家都进入了神圣同盟，形成了近代欧洲历史上第一次最广泛的道义联合”(11)。
纵观欧洲文明的发展历程，其内涵主要包括基督教文明、普世主义、个人主义、理性主义、法制、人权、平等、自由、竞争、非暴力、秩序、互助等观念性文化和宪政主义、三权分立、普选制、代议民主制、独立的法律制度等结构性文化，这些可以统称为“欧洲观念”。“不论变化如何深刻，一种欧洲的观念始终存在，那是一种变形的、有时甚至是扭曲了的欧洲意识。但是，它毕竟标志着欧洲的存在，世人不能视而不见，它无论如何总是欧洲。”(12) 也正是这种欧洲观念构成了欧盟东扩的文化根源。
（二）“欧洲统一”观念：东扩的思想根源 “欧洲统一”观念的直接来源是欧洲的和平主义思潮，这是东扩的思想根源。欧洲历史就是一部不间断的战争编年史，但对和平的向往和呼吁也从未停止过，和平主义与欧洲统一很早就联系在一起。倡导欧洲统一的思想家们的直接愿望也正是追求欧洲和平，对欧洲整体和平的向往孕育着欧盟向东扩展的雄心，即使某些候选国的加入会使欧盟本身物质利益受损也在所不惜。圣·皮埃尔建议欧洲各国组成一个牢固、持久的联邦，各国相互依存，从而保证欧洲的和平，并且能够抵御外来威胁。卢梭认为，各国君主的本性是贪婪地追求权力，对外实行扩张，对内强化统治，因此必须首先进行国家内部结构的革命，实现人民主权，只有依据各民族人民的意志，欧洲联合才可能实现。边沁提出了“普遍和永久的和平计划”，呼吁减少军备，建立国际议会和国际法庭，实行自由贸易，放弃殖民地。康德建议各国通过签订和平条约来解决国家之间的争端和冲突，强调法律必须以“自由国家的联邦”为基础，欧洲各主权国家应先实行共和制，然后由共和国组成欧洲联邦，进而扩大为世界联邦。
19世纪的欧洲和平主义运动沿着“欧洲合众国”的核心思维蓬勃发展，但欧洲的政治现实却遵循民族主义和国家利益至上的原则，终于在1914年把欧洲推向了“一战”。这次战争结束后，和平主义运动进入新的阶段，至1928年8月《非战公约》的签署达到顶峰。各界人士纷纷指出欧洲分裂的原因在于强烈的民族主义，只有结成联邦才能保证欧洲的和平与经济繁荣。库登霍夫－卡勒吉发起“泛欧运动”，要求将分裂而混乱的欧洲建成以美国为蓝本的联邦。法国外长白里安推出“白里安计划”，倡导欧洲联合。第二次世界大战加剧了欧洲衰落的过程，欧洲从国际体系的中心陨落已成为不可改变的事实(13)。“二战”使欧洲成为废墟，美苏对抗又使欧洲以德国为界，分为东西方两大阵营，欧洲逐步失去自己的特性。重新审视欧洲联合问题，欧洲人坚信，解决欧洲问题的唯一出路只能是欧洲的统一。从舒曼计划、欧洲煤钢共同体到欧洲共同体，都强调了欧洲统一的前景。1959年戴高乐提出，欧洲的真正统一意味着建立一个“从大西洋到乌拉尔的欧洲”。“冷战”结束为欧洲统一提供了难得的历史机遇，欧盟东扩也提上了欧洲政治的议事日程。纵观欧洲历史上的和平主义思潮，欧洲政治家和思想家们无不将“欧洲统一”作为消除战争、实现和平的主要手段。由于中东欧国家都是小国，历史上饱受大国的蹂躏与践踏，而且多次战争均由大国瓜分中东欧的势力范围引起，中东欧地区民族矛盾和领土争端在“冷战”结束后又激烈凸现，东扩显然成为完成“大欧洲”建设、顺应和平主义理念、促进欧洲和平与发展的必然选择。
（三）欧盟东扩的文化分析那么，文化如何作用于东扩进程，“欧洲观念”如何作为欧盟东扩合法性的价值基础发挥作用？
首先，欧盟对将中东欧国家纳入共同体有着强烈的使命感和历史责任感。西方学者认为，西欧的首要任务是，“重新把中欧各国人民吸收到他们本应属于的我们的文化和经济共同体中来，在伦敦、巴黎、罗马、慕尼黑和莱比锡、布拉格和布达佩斯之间重新编织起纽带。”(14) 考察与欧盟东扩有关的政策和文件发现，欧盟始终将西欧和东欧描述为同一实体的两个部分，从来没有将东欧界定为“他者”，而是“我们的一员”。这种声音不仅存在于“冷战”后的政策文本和领导人讲话中，即使在“冷战”期间也从未间断。欧洲议会指出，“我们西欧不能让接受我们援助的东欧兄弟失望，我们的责任就是要把东欧纳入欧洲一体化，实现一个完整的欧洲认同。”(15)
雅尔塔会议标志着西方阻止欧洲分裂的失败，加重了欧共体／欧盟东方政策的历史包袱和负疚感。这在法国的欧洲政策中体现得尤为明显，尽管戴高乐将“欧洲”界定为“从大西洋到乌拉尔”时附有强烈的反美情绪，但其政策基点建立在“欧洲是一个独特的文化共同体”之上。他寻求逐步摆脱两个超级大国对欧洲的控制，希望欧洲大陆能够逐渐走向联合，克服“冷战”期间的分裂。其实，即使“冷战”期间“铁幕”将欧洲分割为东西两部分，但欧洲人都认为这是“外人”强加的结果，没有反映欧洲人的真实意愿，东欧始终与西欧血肉相联。
其次，中东欧国家具有强烈的“文化回归”意识。中东欧国家十分强调东西欧的天然联系，认为与西欧各国拥有共同的基督教文化和价值观念。虽然政治和经济考量对加入欧盟起着重要作用，但“社会心理因素或许是最重要的，回归欧洲等于加入西方文明，回归欧洲也等于还原‘欧洲人’……加入欧盟是这些国家寻求它们属于西方的证言”(16)。“波兰……不是处在东方与西方之间，而是西方的一部分。”(17) 对于中东欧国家而言，加入欧盟有着强烈的文化归属感。
再次，欧盟为中东欧国家制定了明确的政治、文化标准。东扩为中东欧国家制定了严格的入盟标准，尤其强调以民主、法制和人权等为主要内容的政治和文化标准。“哥本哈根标准”明确规定：申请国必须是稳定、多元化的民主国家，至少是拥有独立的政党和定期选举制度、依法治国、尊重人权和保护少数民族权益；与欧盟的法律制度接轨。《阿姆斯特丹条约》又进一步加强了对申请国的政治、文化要求，并直接将成员国资格同政治、文化达标挂钩，如果申请国严重违反民主原则将被推迟接纳入盟。欧盟一些社会精英和宗教人士强烈要求《欧洲宪法条约草案》加入“以基督教为核心的价值观”的条款，虽然为了避免引起明显的宗教争端，欧盟以模糊条款“欧盟应该对所有尊重其价值观并致力于共同发扬这些价值观的欧洲国家开放”给欧盟扩大的范围进行价值定位、但实际上已隐含对“以基督教为核心的价值观”的肯定。
最后，欧盟对候选国的选择表现出明显的文化倾向。东扩刚刚提上日程时，欧盟内部就有关于“谁不属于欧洲”和“欧洲的边界在哪里”的争论。在这场争论中，文化因素被赋予重要意义。丹麦首相拉斯穆森说，“扩大无论如何是植根于我们共同的历史”(18)。地理确定了欧洲大体框架，但从根本上说，价值观造就了欧洲边界，欧盟扩大实际上是在延伸欧洲价值观的范围。一个国家必须符合四项主要标准才可能赢得欧洲公众接受：一是必须有欧洲使命感，衡量尺度是民众加入欧盟的意愿；二是任何一个欧盟未来成员国都必须尊重并实践欧洲价值观；三是所有成员国必须能够承担责任，而不仅仅享受利益，所有排队入盟的国家都必须真正履行在谈判中做出的承诺；四是欧盟必须保持欧洲一体化向前发展，不能为了扩大而导致欧盟瘫痪。随着保加利亚和罗马尼亚两国的加入，欧盟的界线最终与欧洲文明重合。土耳其早在1987年就提出了入盟申请，尽管它的许多经济指标都好于已入盟国家，但仍被拒之门外，文化差异被认为是主要原因。
三、欧盟东扩的规则基础：系统的法律框架
规则基础即认为政治合法性的取得是依据一定的规则和程序，主要包括两个方面：一是权力的获得必须遵循一定的程序；二是权力的运作必须遵循一定的规则。在现代民主政治制度下，宪政制度成为权力合法性的规则基础，宪法规定了一个国家的政治框架和政府权力获得与运作的程序和规则，即一切都依法办事。此时的程序与规则对政治合法性具有自我证明的功能，只要权威的获得是依据被大众所接受的程序和规则，就享有无可争议的合法性。欧盟东扩合法性的规则基础就是要寻找被欧盟和中东欧国家共同赞同的程序与规则，然后严格按照程序和规则推动东扩进程，比如按照“哥本哈根标准”为入盟国提出严格标准，按照《2000年议程》为入盟作准备等。
（一）欧洲一体化的法制传统欧洲是近代民主法制思想的发源地，欧洲各国均建立了以宪政、三权分立、普选制、代议制、司法独立和法律至上为基本原则的民主政体，这一法制传统也贯穿于欧洲一体化的各个方面。它使欧洲一体化从一开始就遵从法治原则，确立了法律在一体化中的突出地位。欧洲一体化开始于有关欧洲煤钢共同体的谈判，《罗马条约》的通过标志欧洲一体化迈出了关键的一步。可以说，欧洲一体化发展的每一步都体现为相应的法律成果，并通过法律加以巩固。欧洲一体化机制的建立、执行、修改和完善都由各成员国共同参与完成，欧共体／欧盟的规则、规范和决策程序都得到了成员国的认可，并通过国内法定程序最终得以确认。欧盟之所以具有合法性，首先是因为得到成员国及其国民的认可，欧盟的机制、原则和规范体现了欧洲共识及有关各方的责任和义务，只有遵循这些规则和相关程序才有合法性。是否遵从规则是欧盟东扩合法性十分重要的衡量标准。
（二）“欧洲协定”及其法律框架东欧剧变后，欧共体迅速调整了对中东欧国家的外交政策，支持中东欧国家的政治与经济转型，以往规范东西欧经济和政治关系的大多数条约内容已不能适应新形势的需要。出于政治和经济考虑，欧共体认为有必要对中东欧地区出现的新形势作出必要反应，决定在考虑吸收它们成为正式成员国之前，通过签订《联系国协定》进一步推动中东欧国家的改革，创造入盟的政治、经济和法律条件。“真正落实《联系国协定》是与这些联系国在政治、经济、法律方面的改革联系在一起的。”(19)
1990年1月欧共体部长理事会委托起草了关于同中东欧国家签订联系国协定的文件，4月欧共体都柏林特别首脑会议决定着手建立联系国的工作。1991年12月欧共体最先同波兰、匈牙利、捷克三国签订《联系国协定》（也称“欧洲协定”），赋予它们“欧共体联系国”地位，其目的是建立一种“反映地理接近、价值共享和日益增加的相互依存的特殊关系”(20)。1993年欧共体又相继同保加利亚和罗马尼亚签订了《联系国协定》。至1996年，欧共体已同包括波罗的海三国在内的10个中东欧国家签订了“欧洲协定”。此协定明确规定尊重民主、法制、人权和市场经济的基本原则，主要包括自由贸易、经济技术合作、财政援助、政治对话等内容。自由贸易的目的是分阶段引进双向的自由贸易，促使中东欧国家的经济体制与开放的多边贸易相适应。经济技术合作的目的是尽快促进中东欧国家贸易体系和机构的改造，适应多边贸易的竞争。财政援助采取补贴和贷款的方式，主要渠道是“法尔计划”和“欧洲复兴开发银行”。政治对话则规定双方建立固定的制度框架就共同关心的问题（如外交政策、人权、跨境犯罪等）定期交换意见，协调立场和政策。
“欧洲协定”具有明显的条件性，它要求联系国继续推进政治和经济改革，遵守法律和人权。尽管它形式上是一个经济协定，但又具有明显的政治特征，其政治条款规定：随着“欧洲政治区”的发展，联系国要逐渐使本国经济与欧共体经济实现一体化。“欧洲协定”还明确了执行协定的组织架构，规定建立三个机构：联系理事会、联系委员会和议会联系委员会。它包含了共同体推动中东欧联系国入盟的最重要内容，其签订和执行为中东欧国家与欧盟的关系提供了新的发展框架，并为正式启动欧盟东扩进程奠定了基础。
（三）从“哥本哈根标准”到《2000年议程》入盟要取得欧洲公众的支持，必须遵从规则和程序。欧盟先是提出“哥本哈根标准”，再据此提出帮助中东欧国家达标的具体策略，然后以“哥本哈根标准”为依据去评估各国政治、经济和法律状况，得出谁达标的结论，最后决定与谁开展入盟谈判。这个程序系统而连贯，体现了欧洲人严谨的法制传统。
1993年6月的哥本哈根首脑会议使东扩战略首次得到正式确认，会议宣布：“中东欧联系国将成为欧共体成员国，一旦这些国家能够通过满足所要求的经济和政治条件并能够履行成员国义务，接纳工作将马上开始。”(21) 会议提出了中东欧国家入盟的基本条件，即所谓的“哥本哈根标准”。其主要内容有：政治标准，即申请国必须具有稳定的民主机制、健全的法律制度，尊重人权和保护少数民族的权益；经济标准，即申请国必须具备可以发挥功效的市场经济体制，能承受欧盟内部统一大市场的竞争压力和劳动力市场压力；法律标准，即申请国具有承担成员国义务的能力，保证坚持已确定的政治、经济和货币联盟的目标，执行共同体现有的法律制度。“哥本哈根标准”不仅为欧盟东扩战略提供了框架，也与未来中东欧国家入盟的前途明确联系起来。哥本哈根首脑会议标志着东扩的正式开始，此后，中东欧国家陆续向欧盟递交入盟申请书，有关中东欧联系国的未来定位已不再是能否加入欧盟，而是何时及以何种方式加入的问题了。
为了帮助中东欧国家尽快“达标”，1994年12月的埃森首脑会议要求委员会制定一个核心战略，为联系国准备入盟提供可行的计划，即“准备加入战略”。该战略的基本内容有：帮助联系国逐渐加入欧盟的内部市场，分阶段采纳欧盟内部的市场法规，此项内容形成了1995年嘎纳会议通过的“中东欧国家准备加入欧盟统一大市场白皮书”；通过发展基础设施促进欧盟与联系国在《马斯特里赫特条约》确立的三大支柱（欧洲经济共同体、共同外交与安全政策、司法与内务合作）展开全面合作；定期开展结构对话，促进联系国与欧盟现有成员国部长和民事官员之间更多了解；把“法尔计划”作为最重要的财政支持手段，推动双方的经济一体化。“准备加入战略”规定欧盟以其所有政策和物质手段帮助中东欧国家达标，同时也让中东欧国家入盟的目标更加明确而具体。
1995年12月欧盟马德里首脑会议决定：在政府间会议（1996年）结束后6个月开始与某些申请国开展入盟谈判，为此要求欧盟委员会起草对中东欧联系国的评估报告，并于政府间会议结束后提交给欧盟首脑会议，以形成有关扩大的综合报告。1997年7月欧盟委员会公布了有关欧盟未来的重要文件和对10个中东欧申请国资格的评审意见，名为《2000年议程》。它由三部分组成：未来欧盟政策的主要领域；欧盟在2000—2006年的财政前景；欧盟的扩大和对中东欧申请国的评估意见(22)。
评估意见成为欧盟启动谈判进程的重要参考资料，同时，公开欧盟委员会对每个申请国具体情况的看法，明确各国的政治、经济和法律状况，有助于消除欧盟成员国和申请国的疑虑。欧盟委员会认为，在政治标准方面，所有申请国的民主和法制有待进一步改善，一些国家在少数民族保护方面还存在问题；在经济标准方面，各个申请国的经济体制改革取得了长足的进步，市场经济正逐步成熟，但尚需继续努力；在法律标准方面，申请国的情况不容乐观，没有一个国家能够达到经货联盟的趋同标准，而且采用和执行共同体法的行政和司法能力还很脆弱。整体上，所有申请国距“哥本哈根标准”还相距甚远，但如果“匈牙利、波兰、爱沙尼亚、捷克和斯洛文尼亚坚持努力，他们可以在中期满足成员国条件”(23)。1997年12月欧盟卢森堡首脑会议决定启动同中东欧国家以及塞浦路斯的入盟谈判，同时强调10个申请国必须在相同的基础上参加谈判过程，在相同的条件下加入欧盟。综观评估报告的起草及其作用，欧盟坚持了规则的严肃性，很好地维持了东扩程序的严谨性，从而取得成员国和申请国公民对东扩政策更大程度的支持。
（四）三大基础性条约在欧洲一体化进程中，欧盟形成了一整套独特的法律体系，为成员国之间及与外部行为体的关系提供了可靠的机制保障。自建立以来，欧盟先后有《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》、《欧盟原子能共同体条约》、《欧洲联盟条约》、《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》及《欧洲宪法条约草案》，这些条约被称为欧盟的宪章性条约，发挥着犹如国内法中宪法的作用。为了保证东扩后欧盟本身机制效率和决策能力不下降，并能有效缓解“民主赤字”，欧盟制定和通过了一系列条约进行保障和规范。
欧盟对东扩的承诺，使得扩大共同体的职权范围，确认欧洲公民权利，尤其是强化欧盟决策机制的效率，建立一套行之有效和协调一致的对外政策显得愈加迫切。1997年6月欧盟首脑会议通过了《阿姆斯特丹条约》，强调自由、民主、尊重人权与基本自由、法治等原则为欧盟的基础，并将恪守这些原则定为加入欧盟的先决条件。该条约适应了欧盟既深化又扩大的需要，对欧盟组织程序法的修改大大加强了欧盟议会的地位，扩大了欧盟议会的立法参与权，在某些政府领域内提高了欧盟的行政效率和行为能力，也推进了民主化的进程。
2000年12月欧盟首脑会议通过了旨在改革欧盟机构、为欧盟东扩铺平道路的《尼斯条约》草案。该条约旨在奠定欧盟未来运行机制的框架，为欧洲一体化注入新的动力。此会议使欧盟机构改革问题取得了突破性进展，它以效率优先为准则，为东扩作好了机构体制准备，为东扩进入实质性谈判扫清了最大障碍，并保证了整个欧盟体制在扩大过程中的正常运转。机构体制改革实质上就是权力重新分配的问题，尼斯首脑会议几度濒临破裂而最终就《尼斯条约》达成妥协，再次印证了欧洲一体化的凝聚力和生命力。
制宪是欧盟在一定程度上“一劳永逸”地解决欧盟法律地位、决策机制、决策效率等事关欧盟未来发展方向的一次重要尝试，其宗旨就是在东扩以后，保证欧盟的有效运作和欧洲一体化进程的顺利进行。2004年6月《欧洲宪法条约草案》在欧盟布鲁塞尔首脑会议上获得通过，同年10月欧盟25个成员国的领导人在罗马正式签署该条约，2005年1月获得欧洲议会批准。欧洲大多数公众也对欧洲制宪表示了极大的关注和支持，而其直接推动力就是欧盟东扩，该草案的提出和最终签署相应扩大了东扩的民意基础，其合法性也随之得到了巩固和提高。
从“欧洲协定”到“哥本哈根标准”，从“准备加入战略”到“2000年议程”，从《阿姆斯特丹条约》到《尼斯条约》和《欧洲宪法条约草案》，在一定程度上，遵从这些标准、条约和战略的程度对欧盟东扩的中期进程有着决定性影响，体现了现代政治合法性的法理基础。欧盟东扩从提出设想到付诸实施整个过程都遵循了严格的法律程序，既使欧盟对中东欧国家政治、经济和法律转轨状况的评估有章可循，又增强了中东欧国家政治、经济、文化等方面的透明度，消除了欧盟成员国政府和公民对中东欧的疑虑，还使中东欧国家为达到入盟标准而有改革和发展的方向。所有这些都体现了欧洲人的法治精神，为东扩合法性提供了良好的规则基础。
四、欧盟东扩的有效性基础：净收益
政治体系的有效性基础是指该体系的政治产品满足社会期望的程度，即利益基础。有效性与合法性存在正相关关系。就东扩而言，有效性基础是指以欧盟老成员国和中东欧国家的特定利益偏好为出发点，经过成本与收益比较，判断欧盟扩大是否有利于增进自身利益，带来净收益(24)。
（一）东扩给欧盟带来的收益在欧盟，有两种观点影响东扩的成本与收益分析：一是欧盟对成员国是一个排他性的俱乐部；二是欧盟应该对所有欧洲民主国家开放。排他性观点认为，东扩将给老成员国增加成本，而给新成员国带来收益。但是“欧洲大一统”的历史和思想传统又要求欧盟对所有欧洲民主国家开放，即使牺牲暂时的经济与政治利益也在所不惜。在分析东扩的成本与收益时，应该进行通盘考察，而不能局限于短期收益。
1.政治与安全收益。欧盟东扩将给欧盟带来巨大的政治与安全收益，从而有助于提升欧盟在国际舞台上的地位，改变国际体系结构的权力比重，促进中东欧国家的稳定，加强欧盟的地区安全，推动欧洲一体化的深入发展。
首先，东扩将改善欧盟在欧洲安全格局中的地位，增加其在世界体系结构中的权力比重。欧盟东扩的体系意义在于：一是“冷战”结束意味着全球体系的力量分配进入了一个新的调整阶段。体系的变化使得欧洲从“冷战”期间在夹缝中求生存走到了国际舞台的前沿，这样，一方面欧洲的力量还远未整合成一个统一的力量，而另一方面形势又越来越要求它作为一个统一的力量发挥作用。在新的体系格局还未定型前，欧洲清醒地感到，它即使不能恢复为世界的中心，至少也应成为中心之一，而只有联合起来，欧洲才可能实现这一目的。二是“冷战”后，世界政治经济发展的区域化趋势越来越明显，国际经济竞争甚至一定程度上的政治竞争越来越以区域间的形式展开(25)。作为区域一体化的先锋，欧盟要在21世纪成为世界重要一极，就要将欧洲一体化延伸到中东欧。“谁统治东欧谁便控制心脏地带；谁统治心脏地带谁便控制世界岛；谁统治世界岛谁便控制世界。”(26)在这个意义上，欧盟的发展就不仅仅只局限于自身区域，而更具有体系的意义。
其次，实现中东欧地区的政治经济稳定，增加欧洲大陆的稳定和安全系数。中东欧历来都是影响欧洲安全的重要地区，“冷战”结束后，虽然中东欧国家纷纷走上资本主义道路，但是欧盟对中东欧地区仍然高度关注，担心该地区的内部动荡影响欧洲的安全和稳定。20世纪90年代中东欧地区危机频频，尤其是南斯拉夫解体和波黑内战带来的难民问题使西欧国家深受其害，保持中东欧的政治经济稳定成为欧洲安全的重要前提。东扩还可以促进中东欧国家政治经济顺利转轨，为中东欧国家的改革提供动力。东扩以后，欧盟在东北方向与俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦接壤，并获得黑海出海口；东南方向到达欧亚大陆结合点，与土耳其相邻；向南延伸到地中海，遥望北非地区。在地缘战略上，东扩成为欧盟实现“从大西洋到乌拉尔”、从波罗的海到地中海的“大欧洲”构想的实际战略步骤。欧盟东扩也将改善德国与波兰和捷克的关系，以及意大利和斯洛文尼亚之间的关系，促进欧洲的进一步和解(27)。同时，东扩有助于德国、奥地利、意大利和希腊克服其地理位置边缘化所带来的不利，加强中欧地区的稳定。就此而言，欧盟东扩是为欧洲的未来和平投资，是“输出稳定”(28)。
再次，挤压俄罗斯的战略空间，降低其对西欧的军事威胁。“冷战”后，虽然俄罗斯的整体实力有所下降，但其强大的核能力让西方国家一直不敢掉以轻心，担心俄罗斯再度崛起以后重新控制中东欧地区，造成对西方不利的安全局面。俄罗斯的帝国历史和当前的“大国”抱负，更使西方国家感到俄罗斯的军事威胁依然存在。为了降低俄罗斯的军事威胁，西方国家实施两手战略：一方面设法促使俄罗斯实现政治民主化和市场经济，早日加入西方体系；另一方面又以“弱化”、“遏制”手段孤立和打压俄罗斯，阻止其重新崛起，东扩就是“遏制”措施之一。东扩对欧盟的地缘政治影响还在于，随着一批中东欧国家加入欧盟，欧盟在东部获得广阔的缓冲地带，对俄罗斯的前沿阵地将转移到俄罗斯的家门口，大大挤压了俄罗斯的战略空间。
最后，欧盟将以东扩为契机，推动欧洲一体化的深入。扩大会增加欧洲一体化的整合成本，但也能成为一体化新的发展契机。依据《尼斯条约》的规定，欧洲议会与其他机构联合决策权的应用范围明显扩大，理事会的立法必须征得议会同意，而且拥有与理事会、委员会及成员国相同的提起诉讼权。理事会的特定多数表决机制的适用范围进一步拓展，委员会主席的权力也相应扩大，对委员会内部的组织安排等方面有了自行决定权。东扩为强化内务与司法合作提供了契机，增强了欧盟打击犯罪与非法移民的能力，对内部安全产生积极的影响，使警务、边界管制以及司法合作进一步扩展到整个欧洲大陆。
2.经济收益。欧盟东扩意味着一个新的强大市场的开发，将给欧盟增添经济发展的新动力，成为欧洲经济保持活力的助推器，提升欧盟在国际经济格局中的地位，增强欧盟与美日等经济大国的竞争力。
第一，开拓中东欧市场，扩大欧盟与中东欧国家的贸易。由于中东欧国家入盟的前景，欧洲经济一体化在东扩前就得到迅速发展，而且欧盟明显处于顺差。如果不实现东扩，这种贸易增长和盈余趋势就可能倒流，“东扩是巩固已经取得的收益和开发新市场的极其重要的手段”(29)。欧盟委员会的统计报告显示，欧盟25国的内部贸易约占欧盟整体贸易量的三分之一。东扩后，双方贸易额有一个较大的增长幅度，尤其推动了中东欧国家之间的贸易增长。
第二，提升欧盟的国际竞争力。过去十多年，在争夺世界市场的许多关键领域，欧盟明显落后于美、日，而东扩将有助于欧盟提升国际竞争力。中东欧不仅能生产大量的劳动密集型产品与欧盟的资本密集型产品相配合，而且还能提供一部分受过高等教育、具有国际化水平的技术人员，提升欧盟资本密集型产品的技术含量。新成员国的加入不但提供了新的消费市场，也提供了新的重要原料产地和廉价劳动力市场，老成员国将从对新成员国的投资和贸易中获得好处。在全球竞争日趋激烈的情况下，欧盟必须在近邻地区培育有活力的经济市场，中东欧是理所当然的首选。
第三，东扩使欧盟的劳动力结构得到优化。东扩后，会有一部分中东欧国家工人前往欧盟寻找工作，但不会对欧盟劳动力市场形成长期冲击，而且双方就东扩后移民问题还达成了过渡协议。有限的工人涌入欧盟劳动力市场是必然的，也会促进欧盟劳动力年龄结构的优化。随着欧盟国家人口出生率的降低，生命周期的延长，依赖率（老年人与正在工作的人口比例）的升高，欧盟国家居民年龄将普遍老化。从中东欧国家进行有控制的劳动力移民会部分补偿老成员国依赖率的上升，缓解欧洲劳动力老化的问题。
第四，东扩的花费对欧盟而言并不昂贵。从20世纪90年代开始，欧盟为了帮助中东欧国家达到入盟标准，就已专门列出对中东欧国家的援助预算，但即使在入盟后，欧盟对新成员国的净支出也相当有限。2002年达成的《哥本哈根协议》规定（2004－2006年）对新成员国的预算支出不能超过408亿欧元，仅占每年欧盟GDP的两千五百分之一，包括农业补助，基础设施及地区援助，完善核安全、公共管理与边界保护的基金。同时新成员国对欧盟预算能贡献大约150亿欧元，因此到2006年欧盟为扩大支付的净预算开支仅为100亿欧元左右。这笔预算支出相对于欧盟实现经济增长、欧洲大陆的重新统一和政治稳定而言是微不足道的，远远少于科索沃战争及其重建费用，也仅为德国统一所花费的十分之一。
（二）东扩给中东欧国家带来的收益中东欧国家是“大欧洲”的重要组成部分，它们对欧洲的历史和文化有着强烈的认同感，但“冷战”将双方分割了近半个世纪。“冷战”结束后，中东欧国家纷纷要求“回归欧洲”，加入欧盟成为中东欧国家的基本国策。东扩将使中东欧国家重新融入欧洲，主动参与欧洲安全格局的构造，提升自身的国际地位。同时中东欧国家还将获得更多的外国直接投资和欧盟可观的预算补贴，更方便地进入欧洲统一大市场，更好地调整内部政治经济结构。
1.政治与安全收益。“冷战”结束，中东欧国家的地缘政治环境和战略地位发生了深刻变化，安全战略有了较大的选择余地，在对外政策中纷纷凸现本国利益至上原则，提出“回归欧洲”。加入欧盟对中东欧国家的政治与安全利益在于：
第一，重新融入欧洲，提升自身的国际政治经济地位。中东欧国家大多是小国，在国际事务中的影响力有限，通过加入欧盟，既可以有效参与欧盟共同外交与安全政策的制定，获取在欧洲事务中的发言权，又能凭借欧盟强大的经济实力和日益强化的政治与军事合作，有效提升在国际政治经济事务中的地位。经济实力相对弱小的中东欧国家加入一个经济实力强大的集团，既可以享受有利于发达国家的国际经济游戏规则，还可以将本国的意志反映在集团的对外经济政策中，较为容易实现本国的意志，获取更多的国际经济利益。
第二，加快本国的民主化进程，维护转轨以来的民主果实。“冷战”结束后，中东欧国家的“制度变迁”已成事实，各派政治力量追求政治权力和经济利益的较量已逐步纳入法制化轨道，议会民主制运转基本正常。加入欧盟，就是保障和扩大体制转轨成果、避免政治反弹的重要保证，而欧盟东扩的一个重要目的就是保护中东欧地区的民主进程，将欧盟式的民主和价值规范扩展至欧洲大陆。如此，入盟对欧盟与中东欧国家双方可谓一拍即合。
第三，安抚与控制激烈的民族主义情绪，维持国内稳定。由于历史原因，中东欧国家的民族问题非常敏感和复杂。“冷战”后，中东欧国家的政治经济体制纷纷转轨，价值观和意识形态发生变化，民族主义情绪日益高涨，一些国家的政局由于民族问题激化而动荡不安。南斯拉夫的分裂、波黑战争、科索沃战争给中东欧国家的民族问题敲响了警钟。为了防止民族矛盾尖锐化，避免社会动荡，保持政局稳定，中东欧国家将加入欧盟作为重要的途径。
第四，摆脱俄罗斯的重新控制。中东欧国家历史上频遭欧洲列强争夺和瓜分。“冷战”时期，中东欧国家被纳入苏联的势力范围，主权形同虚设。“冷战”结束后，这些国家的主权意识非常强烈。尽管它们对沦为大国的附庸深怀戒心，但是其本身国力弱小，外交与安全资源有限，很难在外交与安全政策上保持完全独立。苏联解体使俄罗斯国力大减，但其军事实力在欧洲仍然无人能敌。中东欧国家要想维持自己的国家主权，只有借助北约和欧盟来平衡俄罗斯的军事和政治威胁。尽管欧盟目前还不是一个军事组织，但随着欧盟共同外交与安全政策的逐步完善，如果一个成员国受到第三国的威胁或军事入侵，欧盟肯定会作出强烈的政治和军事反应，这种安全保障对中东欧国家很有吸引力。
2.经济收益。加入欧盟可以给中东欧国家更多进入欧盟市场的机会，吸引更多的外资，加速经济结构和制度调整，获得欧盟的预算补贴，促进经济发展。
第一，入盟给中东欧国家提供市场准入的完全可能性。尽管“欧洲协定”等一系列优惠安排给中东欧国家提供了进入欧洲大市场的机会，双方在入盟前已经实现大部分商品的自由贸易，但是欧盟对一系列敏感产品仍然实施了严格的配额限制。入盟后，双方将实现真正的自由贸易，中东欧国家的工业品可以自由进入欧盟大市场，拉动中东欧国家的产业结构调整，同时入盟还将打破“联系国协定”规定的农产品市场配额限制，促进双方的劳务往来，推动服务业的发展。
第二，通过满足入盟标准，中东欧国家可以尽快建立市场经济体制，加大吸引外资的力度。“冷战”结束后，中东欧国家都实行私有化和休克疗法，短时间内建立的市场经济体制也不完善，加入欧盟的前景成为中东欧国家努力进行政治和经济体系转型的推动力。入盟后，中东欧国家将全面采用欧盟框架内的法律和法规，完善内部政治经济机制，推进经济结构与政策调整。为了共同市场的有效运作，促进公平竞争，保护投资环境，中东欧国家将建立统一的市场运作和监管机制，建立统一的对外经济管理体制。这些将增强外国投资者对中东欧国家的投资信心。从国际贸易和国际投资发展战略的角度考虑，尽早进入中东欧市场也就是进入欧盟大市场的跳板，因此还能大量吸引美国、日本及其他国家的投资。中东欧地区目前已成为吸引外资数量增长速度最快的地区之一，成为经济飞速发展的重要推动力。
第三，中东欧国家可以通过入盟获得大量的预算补贴，加快经济发展。“二战”后，由于苏联的控制与干预，中东欧国家切断或疏远了与西方国家的联系。现在苏联障碍已不存在，中东欧国家自然希望获得西方国家的资金、技术援助。入盟后，根据《哥本哈根协定》，新成员国在入盟初期获得农业直接补贴的25％，2006年增加到35％，2013年可获得100％。此外，中东欧国家还可以在交通基础设施、环保、文化教育和医疗卫生等方面获得数目可观的基金。这些补贴推动了中东欧国家的经济增长，有利于缩小中东欧国家的地区差异及其与欧盟老成员国的经济差距。
注释：
① 马克斯·韦伯：《学术与政治》，北京：三联书店，1998年，第56－57页。
② 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，北京：华夏出版社，1999年，第348－373页。
③ 何增科：《市民社会与文化领导权：葛兰西的理论》，《中国社会科学季刊》1993年第3卷。
④ 西摩·马丁·李普赛特：《政治人：政治的社会基础》，北京：商务印书馆，1993年，第56页。
⑤ 哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆：重庆出版社，1989年，第184页。
⑥ Peter Van Ham,European Integration and the Postmodern Condition:Governance,Democracy,Identity:London:Routledge,2001,p.5.
⑦ J.Piris,“Does the European Union have,a Constitution? Does It Need One?”,European Law Review,Vol.24,No.6.
⑧ 张骥、闫磊：《论欧洲一体化进程中文化因素的影响》，《当代世界社会主义题》2004年第1期。
⑨ 朱晓中：《中东欧与欧洲一体化》，北京：社会科学文献出版社，2002年，第23页。
⑩ 皮埃尔·热尔贝：《欧洲统一的历史与现实》，北京：中国社会科学出版社，1989年，第13页。
(11) 计秋枫：《论欧洲一体化的文化与思想渊源》，《世界历史》1998年第1期。
(12) 胡瑾、郇庆治：《欧洲早期一体化思想与实践研究》，济南：山东人民出版社，2000年，第44页。
(13) 斯塔夫里阿诺斯：《全球通史》，上海：上海社会科学院出版社，1999年，第578页。
(14) Michael Howard,“Lessons of the Cold War”,Survival,36,Winter 1994.
(15) Parliament,Report of the Committee on Youth,Culture,Education,the Media and Sport,A3－0201/91,p.13.
(16) 朱晓中：《双东扩的政治学——北约和欧盟扩大及其对欧洲观念的影响》，《俄罗斯中亚东欧研究》2003年第2期。
(17) Karen Dawisha,Eastern Europe,Gorbachev and Reform,Camnbridge University Press,1990,p.75.
(18) http://www.people.com.cn/CB/paper85/8070/764171.html.
(19) H.Kramerm,“EC Response to the New Europe”,Journal of Common Market Studies,Vol.31,No.2,1993.
(20) Commission of the European Communities,Association Agreement with Poland,Czechoslovakia and Hungary,Background Brief,Brussels,February 1992,p.3.
(21) Council of European Union,Presidency Conclusions:Copenhagen European Council,Brussels,1993,p.2.
(22) 评估意见是一份综合性报告，数据主要来源于关于联系国的问卷调查（包括1000个问题，涉及政治、经济、法律、社会和环境等五个变量），同时也参考了欧盟成员国、独立机构和国际金融组织的有关研究报告。
(23) European Commission,“Agenda 2000:For a Stronger and Wider Union”,Bulletin of the European Union,1997.
(24) 为了分析方便，本文将欧盟国家分为新老成员国，老成员国指原来的15国，新成员国指新入盟的中东欧国家。
(25) M.Dutta,“Economic.Regionalization in Western Europe:Asia-Pacific Economies”,The American Economic Review,Vol.82,No.2,May 1992;Richard Stubbs,“Asia- Pacific Regionalization and the Global Economy:A Third Form of Capitalism?”Asian Survey,Vol.35,No.9,September 1995.
(26) 布热津斯基：《大棋局》，上海：上海人民出版社，1998年，第47页。
(27) A.Mayhew,Recreation Europe:The European Union' Policy towards Central and Eastern Europe,Cambridge University Press,1998,P.186.
(28) Miloslav Jovanovic,“Does Eastern Enlargement Mean the End of European Union”,International Relations,Vol.XIV,No.1,April 1998.
(29) Research Group,eds.,Costs,Benefits and Chance of Eastern Enlargement for the European Union,Bertelsmann Foundation Publishers,Gutesloh,1998,pp.22－23.
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