国际经验对我国市场化减排机制设计的启示_机制设计论文

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      中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1009-105X(2015)05-0068-07

      在全球共同应对气候变化的背景下，为有效控制温室气体的排放，发达国家在市场化减排政策(market-based instruments)(如碳税与排放权交易机制)的实践方面进行了尝试，并积累了丰富的经验。在理论上，相对于命令控制型(command and control)政策，市场化减排政策具有履约机制灵活、监管成本较低且有效促进低碳技术发展的特点。因经济的快速发展导致近年来温室气体排放量快速增加，中国、印度等发展中国家为有效控制排放开始尝试市场化减排政策工具。我国目前已在国内七个省市开展碳排放权交易试点，同时国家层面的《碳排放权交易管理暂行办法》已于2014年12月10日发布。

      但是我们需要看到的是，发展中国家在环境管制政策方面经验不足，缺乏较好的实践先例，更需指出的是，发展中国家市场化减排政策的有效性受经济发展阶段和市场机制不完善的影响：一方面，发展中国家发展经济与改善民生的任务依然艰巨，减排对经济发展的影响不可低估，因此需要在发展经济与促进减排间做出优化选择；另一方面，发展中国家市场化程度不高，市场信息不完全，市场主体寻租行为较为严重，直接导致交易成本过高和政策实施效果不佳。因此，发展中国家更需要审慎考虑减排政策的机制设计。

      本文在分析发达国家市场化减排实践经验的基础上，针对发展中国家尤其是我国在碳排放交易试点工作中存在的不足进行分析，并结合相关研究对未来我国优化市场化减排机制设计提出建议。

      一、发达国家市场化减排政策分析

      (一)构建政策组合，实现各类减排政策的优势互补

      不论是碳税机制，还是碳排放权交易机制，目前在大多发达国家均有过一定的实践[1-4]。从实践经验中可以发现，两种政策工具各具优势，也均存在一定的问题：碳税机制实践的起步较早，机制设计相对简单，管理成本相对较低，同时给予厂商明确的价格信号，但未有明确的减排目标，从而影响其环境有效性[5]；排放权交易机制可给出明确的排放上限，同时配额交易的形式使厂商履约方式更为灵活，但也存在配额价格波动较大、政策设计复杂且监管成本较高等问题[6]。因此，目前发达国家在实践过程中更加倾向于采用政策组合(policy mix)的方式以充分发挥两种政策工具的优势，实现“取长补短、优势互补”的效果。

      碳税早在上世纪90年代就已被北欧多国采用，而在排放权交易机制被《京都议定书》确立为灵活履约机制后，已实行或计划推行碳税机制的国家则多尝试将两者结合，主要体现在：第一，对未被纳入碳交易的排放部门实施碳税，对被纳入碳交易的部门，不同国家的政策则有所差别，多数国家减免其碳税负担，而挪威则为控制本国电力部门的燃油消费，对离岸石油行业继续实施碳税[4]；第二，将碳税机制作为有效应对目前碳市场价格低迷的有效工具，英国、挪威等国在目前EUA(European Union Allowance，欧盟排放配额)价格低迷的情况下，通过实施碳税为电力部门提供稳定的价格信号[4]；第三，部分国家将参与提高能效自愿协议(丹麦)或确定减排目标(瑞士)等其他机制作为企业减免碳税负担的条件，而南非等国家则提出允许采用碳抵消(如CDM，Clean Development Mechanism)以替代碳税[4]。

      目前各国在采用排放权交易机制时也注重与其他政策工具的结合。英国UK ETS在其推进碳交易的同时，辅之以气候变化协议(Climate Change Agreement)、气候变化税、碳基金等政策；瑞士虽对参与碳交易的部门实施碳税减免，但同时对未履约的厂商则征收碳税进行处罚[7]；澳大利亚出于稳定经济的目的，在2011年推出了类似于碳税的固定配额价格的碳价格机制(CPM)，即碳价在起初3年被固定在一定水平(每年按2.5%的比例调整)，从而充分发挥两种政策工具的优势[2]，而考虑到燃料价格所受的影响，还对燃油税进行了调整，又构建一系列如低碳农业倡议(CPM)、清洁能源融资合作(CEFC)机制而组建一揽子计划[8][9]。日本、美国虽然仅建立了区域层面的碳市场，但大多辅之以一些节能补贴政策，如日本同时采用了FIT(Feed-in Tariff)、应对全球变暖措施税等[9]。

      (二)丰富机制设计要素，注重减排机制实施的适用性与灵活性

      发达国家在市场化减排机制的实践中，不拘泥于理论上单一碳税或碳交易机制，而是注重机制全方位要素的设计。在碳税机制方面，各国基于在环境税方面的经验，通过优化机制设计，在保证其环境有效性的同时，减少对经济带来的不利影响：首先，税率的设定要基于减排的效果而及时做出调整，如瑞士2012年在减排不甚理想的情况下将碳税税率上调了近70%，加拿大不列颠哥伦比亚省的碳税每年按一定比例增加[4]；其次，通过税收调节机制以减轻对企业、居民等利益相关者福利的影响，如瑞士对部分未纳入碳交易但面临过重碳税负担和市场竞争压力的能源密集型行业实行税收减免[10]，丹麦、加拿大等国家将碳税部分或全部返还给企业和中低收入家庭。

      对于排放权交易机制，由于其本身设计较为复杂，各国在尝试发挥其政策优势的同时更为重视其在实践中的适用性与灵活性，这在碳排放权交易机制设计的多个方面均有所体现。对此，表1从碳排放权交易机制各个要素的设计要点进行了总结与归纳。可以看出，碳市场机制的各个要素，大多国家出台了更为灵活的措施，丰富了碳排放权交易机制设计的经验。

      

      (三)相对完善的市场机制为市场化减排政策的实施提供良好基础

      首先，从市场环境上看，发达国家市场化程度较高，在市场经济发展方面积累了诸多经验，因而不论采用碳税机制还是排放权交易机制，更为完善的市场机制、较为畅通的市场信息流通平台、相对较低的交易成本、参与者较高的市场化意识，为政策的推行提供了有利的外部环境。

      其次，发达国家在传统环境污染物控制方面的历史经验为应对气候变化提供了很好的范例。发达国家早期在环境保护、能源节约等方面采取的政策很大程度上验证了市场化政策工具机制灵活、有效的特点：芬兰等国在能源税的基础上在20世纪90年代最先推行碳税并取得良好的减排效果，为其他国家的实践积累了经验[14]。目前欧盟之所以采取碳排放权交易机制，一方面是因为该机制已被《京都议定书》所认可，而另一方面则是受美国早期实践经验的影响：美国在20世纪70年代为治理空气污染所采用的排放抵消政策是排放权交易机制的雏形[15]，而其在20世纪90年代为促进SO[，2]减排而推行的总量控制与交易(cap and trade)机制则在治理酸雨方面取得成功经验，从而引起欧洲学者与政策制定者的关注[16]，使该机制成为其应对气候变化的主要政策工具。

      二、发展中国家市场化减排政策设计的实践与问题

      温室气体排放所造成的气候变化是全球性问题，同时中国、印度等新兴经济体排放量近年来增速较快，减排压力日益加大，因而发展中国家也开始尝试采用市场化减排机制控制温室气体的排放。墨西哥、智利、巴西等国提出了有关碳税的设想，哈萨克斯坦、乌克兰、俄罗斯、印度、泰国等国已开始或者规划实施碳交易机制。

      (一)重视机制设计的前期准备工作，加强与发达国家的经验交流与合作

      发达国家在市场化减排政策设计方面积累了丰富的实践经验，而多数发展中国家经济的市场化程度不高，在市场化减排机制方面的实践较为匮乏，因而各国在政策设计时较为重视前期的准备工作：巴西在2009年提出减排目标后就包括碳税和碳交易在内的政策工具开展全面的经济与管理方面的评估，土耳其为开展碳排放权交易机制，提前2年在能源部门试点监测、报告与核查(MRV)系统，墨西哥则实行企业强制性排放报告制度；各国同时也注重与发达国家的合作：巴西、越南、乌克兰等多国接受PMR(Partnership for market readiness)等国际组织在政策设计方面的帮助，智利则邀请新西兰等国的专家对本国实践进行评估[17]。

      (二)受经济发展阶段等方面的影响，多数国家的实践进展较为缓慢

      目前亚洲、拉美和东欧的多个发展中国家或经济转型国家都提出了有关实施相关机制的计划，但进展大多不太顺利。除哈萨克斯坦外，其他多数国家的碳交易机制未正式启动，而巴西等国目前仅建立自愿型碳交易市场或由地方政府开展区域型碳交易。哈萨克斯坦虽经过一年的试验期后于2014年正式启动碳排放权交易，但由于起初的碳市场即覆盖近80%的国内排放，这对国内经济的影响较大，国内利益相关者的强烈反对为其进一步的实践带来阻力。

      (三)目前全球气候变化谈判的政治格局为发展中国家的实践带来机遇与挑战

      《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的全球应对气候变化的政治格局使发展中国家在市场化减排实践中机遇与挑战并存。一方面，《京都议定书》将清洁发展机制(CDM)作为减排的有效履约手段，为非附件一国家在控制排放与提高能效方面获得发达国家资金支持的同时，也有助于发展中国家在市场化机制方面的实践探索，如墨西哥允许厂商使用当地CDM项目产生的碳信用支付碳税。但另一方面，由于发展中国家在国际政治格局中处于不利的地位，如在CDM规则制定上缺乏话语权，使其实际效果大打折扣[3]，如印度为应对CER价格低迷的现状则在构建国内可再生能源配额制(REC，Renewable Energy Certificate)时对配额价格设置上下限以稳定投资者的信心[8]。

      (四)过高的交易成本与不完善的机制体制为发展中国家的实践带来障碍

      由于发展中国家市场化机制起步较晚，较高的交易成本会影响其机制的成本有效性，如目前已启动碳交易的哈萨克斯坦就面临着核证成本过高的问题[18]，同时，发展中国家还面临着核证工作难度较大、实施成本较高而人才相对不足的情况，使其工作的科学性受到影响[19]。除核查机制外，其他如交易所等相关基础设施也有待完善。有学者指出财税体制、环境监管体制的不健全可能会引起公众对政策可行性的质疑，为机制的运作带来一定的阻力[20]。

      三、我国碳排放权交易机制中值得关注的问题

      作为最大的发展中国家和温室气体排放国，我国也开始采用市场化的减排政策工具。尽管早期国家财政部及相关研究机构提出实施碳税的构想，但目前排放交易机制的试点进展较快：北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等7个省市已在2013年6月至2014年4月相继启动交易试点，在2014年底《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《办法》)的出台标志着我国统一碳排放权交易市场建设已步入正式轨道。我国在碳市场机制设计方面也借鉴了国外的实践经验，而与此同时，存在的问题也不容忽视。

      第一，我国碳排放权交易机制的启动稍嫌仓促，相关的准备工作还有待完善。7个试点地区从获得发改委批准到正式启动前后不到三年的时间，从国际经验来看，多数国家在启动碳交易之前做了大量的研究与能力建设工作，如欧盟早在1998年左右就开始筹备碳交易，并组织有关的研究工作；从基础数据准备工作来看，土耳其等多国在碳交易正式启动之前就用较长时间专门从事完善企业排放数据的工作，而我国仅天津可基于早期的建筑能效交易市场为碳交易提供较完备的数据准备；从核算方法上看，虽然我国在2011年出台了《省级温室气体清单指南》并印发了10个行业企业碳排放核算方法，但仅上海最先出台了企业层面的碳排放核算方法，而目前多数地区相关结构和统计体系还不健全，有学者指出我国在城市温室气体清单编制工作中还存在较多问题[21]，因此在规划我国统一碳市场时应首先着重加强相关的基础工作。

      第二，我国目前在碳排放权交易机制的立法方面存在一定的空白。早前我国SO[，2]排放权交易机制未能有效开展的一个重要原因即缺少全国统一的法律和管理办法。虽然我国在环境保护、可再生能源发展等方面均有相应的法律法规，但在市场化减排机制的管理方面则存在严重缺失。目前EU ETS、RGGI等发达国家的碳交易机制，都有立法机构制定的法律作为支撑。我国各试点地区仅深圳较早通过人大立法，多数地区只是基于政府行政法规开展工作，国家层面的立法工作也较为滞后，而缺乏法律效力的行政法规容易引起公众的质疑，容易为企业逃避责任提供口实。

      第三，我国目前基于碳强度下降目标确定的总量控制目标会受到经济发展状况的影响，未来需要更为科学地确定减排目标。虽然各试点地区都已明确各自交易机制的配额总量，但其依据均为各自“十二五”规划期间的碳强度下降目标，而这一目标与经济发展水平高度相关。从近几年的经济形势来看，多数地区的GDP增速极有可能是被高估的，如缺乏相应配额动态调节机制，配额超发的现象极易出现，这一点从目前重庆碳市场交易状况冷淡即可预见。而《办法》仅指出国务院主管部门会依据国家控排目标确定排放配额总量，但由于目前国家仍未给出明确的量化目标，这为碳市场配额总量的设定带来很大的不确定性，影响了机制的环境有效性。

      第四，我国各试点地区的部分经验不适宜在全国层面加以推广，统一碳市场的建设需要加强全面的顶层设计。首先，将电力、热力等间接排放纳入核算范围的设计初衷是在于活跃市场，同时基于我国电力价格受政策管制现状的考虑，会给未来碳市场连接和统一碳市场建设带来潜在的“排放重复核算”问题，从而影响机制的公平性，而《办法》对此问题并未明确说明；其次，各地区在机制设计上差异较大，如在覆盖范围方面，部分地区将商业建筑和服务业纳入碳交易，这并不适合在全国推广，同时各地区的交易费用标准也有较大差异，需要在全国推广时加以统一；最后，《办法》并未明确目前试点地区工作与未来统一碳市场建设的衔接机制，而多数试点地区并未明确2015年后的市场管理办法，这会影响企业低碳技术投资的长期决策。

      第五，我国目前市场经济体制改革任务尚未完成，不能为市场化减排机制提供更为公平高效的政策环境。我国确立市场经济体制不过20余年，在各个领域的市场化改革还未深入，这给市场化减排机制带来的不利影响是多个方面的：能源行业的国有垄断格局短期内难以改变，电力行业市场化改革进展缓慢，资源型产品价格还在一定程度上受到政府管制，价格传导机制还未理顺，不能充分反映其使用者负担应有的资源与环境成本；政府在市场监管上存在“多头管理”的问题，多地存在经信委和发改委“一家管碳，一家管能源”的格局。未来在市场化减排机制建设中还需要明确政府各部门的职能，避免监管既有重叠又有真空的情况发生。

      四、对我国减排机制设计的建议

      上文就我国目前碳排放权交易试点与统一碳市场建设所面临的问题进行了分析，基于各国的实践经验，我们从外部构建政策环境和内部优化机制设计的角度就未来我国市场化减排机制设计给出如下建议：

      (一)转变政府在环境治理中的监管职能，构建良好的市场化政策环境

      发达国家在减排上的成功得益于完善的市场经济体制，因此，发展中国家在制定减排政策时必须认识到市场化减排机制的优势是随着市场机制的完善才逐步显现的[22]。我国目前市场经济体制还有待进一步完善，受传统政绩观的约束，唯GDP论仍是各地方政府政策设计的出发点，而政府与企业在环境治理方面的关系还需要重新定位。因此为更好地利用市场机制控制温室气体排放，需要通过多方面的措施以构建良好的市场环境。

      第一，加快能源行业的市场化改革，一方面要逐步放开能源价格，减少政府对市场行为的不合理干预，使使用者利用能源带来的外部性在价格上得到充分体现；另一方面，要提高能源行业的竞争性，有条件地放宽能源领域的市场准入条件，以利于构建更为充分竞争的市场化政策环境。

      第二，在将环境治理因素纳入政府考核体系的同时，政府要统筹协调经济发展与治理环境的关系，在尝试采用市场化减排机制的过程中要为企业发展提供必要的支持：一方面，政府需对机制覆盖企业的税收进行适当调整，减轻企业的资金与成本压力，如加快增值税由生产型向消费型转变，鼓励企业进行减排技术的投资[23]；另一方面，政府要为企业投资减排技术给予财政支持，如广东对碳排放权交易试点覆盖企业在申报节能减排有关资金时优先给予省财政专项资金扶持。

      (二)优化机制设计，以有效解决非竞争性市场结构带来的市场扭曲

      非竞争性的市场结构可能加剧污染的外部性[24]，同时会影响市场机制的成本有效性[25]，而我国石油、电力、钢铁行业等主要能源生产和消费部门仍处于国有企业占主导的垄断竞争格局，这些排放大户在碳市场中拥有的市场力(market power)会影响市场效率[26]。市场扭曲的现象在发展中国家是需要高度重视的，因此在构建市场化减排机制时必须要重视非竞争性的市场结构所带来的不利影响。

      此时在碳税机制下，政策制定者应更为审慎地确定征税标准，因为此时理论上碳税的次优解要低于庇古税，有学者建议构建对垄断者征税并对其产出进行补贴的政策组合[27]，而考虑到补贴垄断厂商的政策可行性较低，有学者建议引入碳税返还机制[28]；在排放权交易机制下，一方面，政策制定者、交易所等部门需重点关注具有潜在市场力量的厂商的排放与交易行为，以防止出现其操纵市场行为带来较为严重的影响，例如可以借鉴加州等地的经验：就企业配额拥有量限额加以规定[13]等；另一方面，考虑到厂商的市场势力与其初始配额高度相关[25]，因此可以借鉴相关理论研究成果[29]，构建科学合理的配额分配机制。

      (三)借鉴发达国家的成功经验，注重市场化减排机制设计的灵活性

      我国在尝试推行市场化减排机制时要加强与发达国家的合作，借鉴发达国家在环境治理方面的成功经验，同时要注重机制设计的灵活性。例如，要完善相关的信息公开机制，欧美各国在碳税和碳排放权交易机制下均重视企业排放信息的公开化，亦有学者指出发展中国家在环境治理中需要关注公开披露制度、环境审计制度等机制的构建，以利于政府的有效监管[30]；另外在碳排放权交易机制中可引入必要的价格调节机制，对此，发达国家已有建立配额储备机制等实践经验，引入如含底价等碳价格稳定机制[31]等措施亦可保证碳价格在一个稳定、合理的区间内波动，以为低碳技术投资提供一个长期稳定、可预期的价格信号。以上均是我国未来在市场化减排机制设计时可以借鉴的。

      (四)重视社会经济影响评估，为市场化减排机制建设提供有效支撑

      我国在传统污染物治理方面多采用行政性质的管制措施，在进行有关控制温室气体的减排机制设计时缺乏可借鉴的经验，因此要在立足本国国情的同时，结合国外理论与实践经验，先行开展减排政策的社会经济影响评估，为市场化减排机制设计提供有力的理论支撑。

      首先，分析目前发达国家在减排机制设计中的实践经验，以为我国减排机制设计提供决策参考。例如：通过研究EU ETS前两阶段的机制设计特点并结合市场表现，可以深刻理解其中有关配额分配方式、履约规则等设计要素对市场价格、减排有效性、覆盖行业竞争力等的影响，分析问题背后政策层面的原因，并结合我国目前试点工作的经验，以为我国未来的减排机制设计提出决策参考。

      其次，重视对我国减排机制设计的事前模拟研究，评估其社会经济影响，为完善我国减排政策提供科学的建议。目前一般均衡模型、综合评估模型、社会经济系统仿真方法等政策分析工具已较为成熟，应将其应用于减排机制设计的模拟评估并注重其对我国经济社会现状的刻画，预见减排机制对经济发展水平、居民福利、相关行业国际竞争力等方面的影响，以为我国市场化减排机制设计提出更为合理的政策建议。

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