应不应该建立“人口准入制度”？(之二)，本文主要内容关键词为：之二论文,应不论文,准入制度论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市人口规模调控需要制度创新
刘爽（中国人民大学人口与发展研究中心教授）
本年年初，一个《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡》的提案成为社会关注的“焦点”。提案一出，从媒体到学界，从“本地居民”到“外来人口”，人们纷纷发表看法。这其中不仅意见相左，而且针锋相对。可谓“一石激起千层浪”，使得北京市该不该限制流入人口（也常被称为“外来人口”）的旧话重提。
20世纪80年代中期以来，在改革开放大潮的推动下，在比较经济利益的驱使下，大批流动人口涌入北京，他们在首都务工、经商、从事服务业，成为城市建设和运转不可或缺的重要力量，也成为近些年北京城市人口规模不断膨胀的决定性因素。根据统计，2001年～2004年间，北京市的人口自然增加仅有1.8万人，而机械增长了53.4万人。目前在北京市近1500万人口中，有约400万流入人口。流入人口给首都发展做出的贡献，为社会和公众所认同，但同时流入人口带给城市的冲击和压力，也是客观现实。基于城市人口总量迅增带来的诸多压力和因（或部分因）流动人口产生的一些问题，北京市政府多年来曾先后采取过一些限制措施，如对外来人口就业实行“限制”、“允许”和“禁止”的职业分类等约束外来人口在城市的从业，期望能够调控人口流入，减缓城市人口规模的膨胀。但多年的实践证明：这些措施的效果十分有限，非但未能遏止人口流入的步伐，而且引发出新的社会问题。事实证明：如果不从根本上改变长期在计划经济体制下形成的城市人口管理理念和体制，仅靠一、两个单一的政策措施，并不能从根本上解决城市人口问题（包括数量问题、结构和分布问题等）。“人口准入”制度的提出同样如此。即便我们暂且不论建立城市“人口准入”制度本身的是与非，这一政策思路和措施仍然只是为弥补现有制度体系不足而尝试新增一块“补丁”而已。因此我们难以期望它能带来预期的结果。
实际上从近些年北京市政府控制城市人口规模、调控流动人口流入政策的发展变化过程来看，始终是在向着更加有利于流入人口的就业、居住和生活的方向在演变。特别是近几年，随着政府职能转换和依法行政的加强，除了“户籍准入”制度以外，北京已先后取消了就业的限制性规定和对流入人口的行政性事业收费等，在一些方面也开始加强对流入人口的服务，这都为人口的流入和居留创造出了更宽松和有利的社会环境。但在现有的城市管理体制和政策框架下，伴随着流入人口的不断增多和城市发展的新任务、新挑战，关于是否应该控制城市人口规模、限制“外来人口”的话题，几乎成了一个说不清、道不明、理还乱的“永恒”话题。此次关于是否应该建立“人口准入”制度的讨论，不过是多年来没有令众人普遍信服、政府积极采纳的众多政策讨论中的一个而已。它之所以引发了如此强烈的反响，是因为是否应该设置进城“门槛”，即要不要限制城市的人口流入、应不应该设立标准和进行素质选择，直接关联到社会公平和公民权益这一社会发展的本质性问题，进而触及到我国现有的社会管理体制和城市管理体制问题。
1 北京的城市人口规模需要控制
人口现象本身是一种中性的现象，如果没有特定的参照系，人口的规模大小、结构与分布特征并没有好差、优劣之分。只有将人口置于特定的发展阶段、与现实的社会经济发展和资源环境条件联系起来，才能成其为问题或者不成问题。因此，人口问题是一个动态的和多维度的复杂社会、经济和环境问题。它是在一定的时间与空间中，在社会约束、文化约束、资源约束、经济发展能力约束以及人口约束等众多因素交织作用下、并随着这些因素的变化而不断演变的。所以我们对人口问题的界定、价值判断以及干预行动的采取，都是在特定的背景和条件下做出的。北京该不该限制城市人口规模，也需要在现时期北京市城市发展的内在条件和外部环境的基础上做出。
北京是国家的首都，承担着独特的城市功能，为全国的政治中心、文化中心和金融中心，也是一个国际化的大都市。具有优越的人文环境和发展条件，形成了吸纳人口就业和发展的巨大空间，对全国具有极强的辐射力和吸引力。因此在我国城乡二元社会结构、地区经济发展水平相差悬殊、农村聚集着大量剩余劳动力的背景下，来自全国各地的人口大批涌入北京是一种必然趋势，而这种人口流入的潜力巨大，几乎是“无限供给”。这也就使得自20世纪80年代以来，北京的城市人口规划一而再、再而三地被突破，人口计划似乎永远赶不上人口变化。当然，我们也看到：尽管城市人口规模在不断膨胀，北京的发展步伐并没有放慢，人们的生活水平和生活质量也在持续提高。为此，有人认为以资源短缺为理由限制城市人口规模似乎似是而非。笔者认为：任何城市都有一个人口承载力或人口容量的问题，只是在社会经济发展和技术进步的推动下，我们所谓的人口容量表现出动态和发展的特征。伴随着社会经济的发展、特别是技术进步，会有更高效、合理的资源开发与利用、甚至会有新的资源替代，相应城市的人口容量也将不断变化和扩增。但是在特定的时间和空间范围内，相对于一定的人口总量和发展需求，相对于现实有限的资源供给和储备，可能城市人口相对规模小一些更有利于城市的发展和居民生活质量的提高。正是在这样的意义上，我们说北京是一个缺水的城市，城市发展具有资源的“硬”约束条件。为了更好地提升北京的城市发展质量，需要调控城市人口规模、优化人口的结构与分布。
2 人口城市化是一个社会利益格局重置的过程，需要体现社会公平
农村人口向城市聚集，是世界各国城市化和现代化过程中的一个普遍现象，是一种带有规律性的人口发展趋势。根据世界各国人口城市化的经验，当城市人口比重占到30%以上后，城市化就将进入快速推进时期。目前我国正处于人口城市化的早期迅速成长阶段。但是值得指出的是：中国在遵循世界人口城市化的某些一般发展规律的同时，也具有自身的独特国情。这种国情集中表现在：人口数量非常庞大、社会经济尚不发达、地区发展极不平衡、城乡二元结构、虽不断松动但依旧严格的户籍管理制度、多元化的差序利益格局、日趋扩大的贫富差距等等，以及它们的相互交织和复杂影响。改革开放以来，虽然我国开始向建立社会主义市场经济转型，政府职能也正向着社会管理和公共服务的方向转变，但是相对于快速发展的经济建设而言，相对滞后的社会发展与变革，使得我国的城市管理体制依旧显现传统色彩和制度刚性。
以人口迁移流动为载体的人口城市化过程，从本质上来说，是在资源要素需要合理配置的前提下，利益格局重新划分以及如何使社会成员更公平地分配与分享社会发展成果的过程。长期以来以户籍管理制度为手段，我国形成了典型的城乡二元社会经济结构。改革开放以来，人口的迁移流动成为缩小城乡差距、打破城乡壁垒的重要方式和途径，它必然涉及不同社会群体和社会阶层利益格局的重构。我国又正处在社会转型和体制变革的特殊历史时期，人口流动和社会流动都在加剧，不同社会群体和利益集团在共同发展的同时面临着新的利益矛盾和冲突。这些矛盾冲突十分典型和集中地体现在城市应不应该限制人口流入以及如何限制城市人口流入上。正基于此，要不要限制大城市、特别是特大城市的人口流入，已不仅仅是需不需要控制城市人口规模以及如何控制城市人口规模的问题，它直接触动到社会的公平和平等，触动到庞大而滞重的制度体系，并直接指向社会发展的实质—公民对公共利益的分享和权利的充分体现。这也就是为什么“人口准入”制度引起如此大的反响，受到众多质疑的原因所在。因此，从根本上来说，实现公民的自由迁徙和身份公平，应该是一种共识，包括提出城市“增容费”和进城“门槛”的人们。但是现实又让我们不能不看到：在我国现有的发展阶段中，在体制转轨和社会转型的特定历史时期，任何社会变革都会“牵一发而动全身”。以人为载体的城市人口流入，更是如此。如果不彻底完成整个社会管理体制和城市管理体制的改革与转变，限不限制人口流动都可能产生社会公平问题。
3 政府应该在调控城市人口规模与分布中发挥主导作用
对城市人口管理的需求与实践来源于伴随着城市发展出现的人口问题。在一般意义上，人口问题是指人口的数量、结构与分布与社会经济发展和资源环境不相适应的现象与矛盾表现。人口问题属于复杂的社会问题范畴，是典型的社会公共问题。因为人口问题是宏观层面的社会发展问题，任何人口数量、结构与分布的变化，都具有一定的“外部性”和“社会分享性”，所有社会成员在其个人生活和公共生活中都会受到其广泛的影响，使他们因人口发展或人口问题而共同“受益”或“受损”。从根本上说，公共问题的解决不是为了满足公众个人的利益要求，而是为了实现公共利益（注：张庆东.公共问题：公共管理研究的逻辑起点.南京社会科学，2001;11）。但是重视公共利益的增进和实现，也不应该忽视个体利益的存在及需要。这就要求公共部门和权力机构通过公共政策，进行利益的协调与均衡，解决综合性的社会问题。政府是社会中主导性的公共部门。它作为社会整体利益的代表，承担着提供基础性制度保障的社会公共责任；在社会公共事务的管理中，政府的职能主要就是宏观调控、社会管理和提供公共服务；同时，政府又是一个公共权力机构，它肩负着协调社会利益格局、解决社会矛盾与冲突的责任，有义务建立公平的利益共享和利益补偿机制；并保证社会成员都能够最大限度地获取公共服务和公共物品。北京市的城市人口规模调控、包括现时期的流动人口管理，属于社会公共问题，需要政府发挥主导作用。但是这种主要作用的发挥，不是单纯依靠行政手段和强制性措施，而是需要“以人为本”，通过制定和实施法律法规和社会综合性的公共政策措施，有效地增进社会公共利益并使所在区域的全体居民（不论是现存的户籍人口，还是流入人口）能够更公平地分享社会发展的成果、履行公共责任和义务，创造出公平的社会环境。这种公平是一种广义的公平，既包括分配的公平，也应该包括规则的公平和竞争的公平。
4 城市人口规模调控需要制度创新
流动人口大批进城，不仅仅给城市发展带来新的活力，填补了城市众多就业岗位空缺，更重要的是：流动人口进城，冲击了传统体制下形成和固化的、以“户籍属地管理”为依据的城市管理体制，打破了城乡分割的局面，为更多的社会弱势群体创造了新的发展机会和途径。因此，流动人口进城，不仅是一个劳动力资源优化配置和缩小城乡收入差距的问题，更根本的是通过城乡人口融合实现着社会的发展与进步。这使得城市人口规模调控要跳出现有的制度框架和管理体制，不能够再延续以往的“二元”管理体制，即：对户籍人口提供从就业、社会保障到维权等全方位具有制度保障的公共服务；而对外来人口则区别对待，只是进行控制性的管理（注：冯晓英.城市人口规模调控政策的回顾与反思—以北京市为例.人口研究，2005;5）。对此，需要政府的制度创新与制度建设，从以“户籍属地管理”的模式转向以“居住地人口管理”为特点的城市统一的人口管理和服务模式。
现代社会的城市和城市发展应该是一个开放式的动态系统，因此城市的人口也应该是开放式的、动态的，为此在调控城市人口规模的过程中，需要建立能进能出的机制。并在一个更大的区域范围内来考虑人口数量、结构和分布问题，如在首都经济圈的范围内规划和调控人口增长与人口结构。
总之，城市人口问题的出现与存在，不仅仅是单纯的人口多少和分布是否合理的问题，它是整个社会管理和服务体系中各种社会因素和制度因素矛盾冲突相互叠加的结果。流动人口问题，也不单纯是一个经济问题，更重要的是一个涉及社会生活方方面面的综合性社会问题。因此，城市人口发展和人口调控需要做出社会制度安排（但这不是在诸如“人口准入”制度层面上的“制度”）。如果不从根本上解决制度创新和体制转换的问题，应不应该限制城市人口规模和人口流入就将是一个永无休止、浅尝即止的话题。因为它是“无源之水、无本之木”。从这个意义上说，我们似乎没有必要纠缠于枝节，也没有必要交锋于表面的是是非非，而应该更客观、理性地思考如何建立更符合社会主义市场经济发展规律、更能体现政府社会管理和公共服务职能的城市管理体制以及如何向这一体制的转轨和过渡。
主持人评论
宋健
围绕着本论坛所提出的三个问题：应不应该建立“人口准入制度”？“人口准入制度”的建立能否成为控制城市人口规模的有效途径？有没有更好的途径来解决目前城市所面临的人口增长与人口管理问题？三位嘉宾各抒己见。
首先关于建立“人口准入制度”的提案的作者张惟英教授，为我们讲述了她作为政协委员，为2005年年初的“两会”提交的是怎样的一份提案，以及提交这份提案的初衷。
张惟英教授提案的基本出发点是：城市的人口发展应严格控制在城市资源的合理承载能力之内。为了达到这一目标，需要建立人口准入制度。这里的“人口准入制度”具有两个含义，一是城市人口规模必须控制在城市资源承载的合理范围内，二是根据城市需要优化人口结构。针对两种反对的声音，一是认为“人口准入制度”试图控制人口的自由流动，违反了市场经济的潮流；二是认为“人口准入制度”限制了农民进城（进京），违反了城市化的潮流，张教授在论坛中一一予以反驳。对于前者，她论证了市场的局限性和中国国情下“看不见的手”即市场机制与“看得见的手”即政府宏观调控共同作用的必要性；对于后者，她以拉美国家的城市化为例，阐明了在城市化进程中城市以及流入城市的农民应具备的条件，列举了过度城市化的危害。
周皓副教授认为从社会背景和发展目标来看，“人口准入制度”本身是无可厚非的。但是，他对于“人口准入制度”在控制大城市人口规模上的作用提出了质疑。他认为，包括准入制中所提到的经济调控手段在内的、迄今为止以计划经济条件下的行政手段为主导的诸多手段与政策失效的根本原因，在于缺乏政策运行的合理社会背景，而造成社会背景缺乏的原因则在于户籍制度本身所附带的各种社会福利制度。改革现有户籍制度，使其成为纯粹的户籍登记制度，再配合以适当的经济调控手段，有可能对控制北京市的人口规模产生作用。然而，他进一步指出，在我国城乡经济发展水平存在明显差异的情况下，即使是在户籍制度改革成功以后，城市社会的发展对迁移与流动人口的吸引力仍然可能存在，并超过推力。并且，从人口迁移与流动的规律来看，即使是在农村经济与城市经济的发展水平基本相同以后，即使已具备了合适的社会环境和相应配套的政策来支持经济调控手段，人口迁移与流动同样也会存在。由此得到的结论是：无论在何种情况下，政府对人口迁移与流动的宏观调控都有可能失效。
刘爽教授首先肯定北京城市人口规模应该限制，进而指出，要不要限制大城市、特别是特大城市的人口流入，不仅仅是需不需要控制城市人口规模以及如何控制城市人口规模的问题，它直接关联到社会公平和公民权益这一社会发展的本质性问题，进而触及到我国现有的社会管理体制和城市管理体制问题。政府应该在北京市城市人口规模调控、包括现时期的流动人口管理中发挥主导作用，但不应单纯依靠行政手段和强制性措施，而是需要“以人为本”，通过制定和实施法律法规和社会综合性的公共政策措施，有效地增进社会公共利益并使所在区域的全体居民更公平地分享社会发展的成果。
从三位嘉宾的观点来看，张惟英教授提议建立“人口准入制度”作为控制北京市人口规模、优化人口结构的一条有效措施；周皓副教授对这一制度的建立在控制城市人口规模的有效性上提出质疑；刘爽教授则认为解决目前城市所面临的人口增长与人口管理问题，要跳出现有的制度框架和管理体制，需要政府的制度创新与制度建设，建立能进能出的机制。那么，应不应该建立“人口准入制度”呢？
人口规模和人口结构向来是一个地区人口最基本的两个要素，规模决定着人口数量的多少，人口结构则隐含着人口素质的高低。一个地区人口的发展又从来都摆脱不了外在因素如空间范围、资源储量等的限制，那么，如张教授所想，在资源的承载能力之内规划人口的规模与结构应是合情又合理的。三位嘉宾在这个问题上都表示了赞同。
问题的关键在于如何来限制人口的规模，优化人口的结构？张教授提议建立人口准入制度。也许正是因为“准入”两个字将全体人口分作了内与外，就北京市而言，这两部分人口就是：具有北京市户籍的本地人口，和已在北京居住或打算进入北京但尚未获得户口的所谓“外来人口”，所以虽然关于“如何准入”、“何人准入”等具体问题，在提案中并未明确阐述，但提案所引起的激烈争论却鲜明反映了两类人口所在的两大阵营的利益冲突。
也许，我们应该抛开“准入”两个字，仅从城市尤其是大城市的发展角度来讨论人口规模与人口结构问题。从社会的发展方向来看，城市化的步伐无论如何不应该停止，因而城市人口的规模应该是不断扩大的，城市人口占全体人口的比例应该是不断增加的。从这个意义上讲，我们应该鼓励人口向城市的流动，而且，不仅流动，还应该“留住”。但是，就某一个大城市而言，由于在一定的时期内存在一个合理人口容量的问题，为了保证该城市的协调健康发展，需要采取必要的措施将该城市的人口进行合理的控制与分流。如何限制该大城市人口的规模，优化其人口结构，就成为一个不可回避的问题。
这是一道难题，诸多的历史、社会、经济因素更使得寻找答案的路犹如迷途。诚然，对于一个积弊已久的问题，就如周皓副教授所言，“开药方容易，治病难”，但如果因此断言“面对如此复杂的社会问题，不可能是几条政策建议所能解决的，也就不‘开’为好”，似乎有些过于悲观，并且全然忽略了人的主观能动性。但刘爽教授则期望的政府的制度创新，建立能进能出的机制似乎也有待时日。不管怎样，至少我们要赞赏张惟英教授的勇敢直言，因为如果人人都勇于亮出自己的观点，未见得不能够在迷途中找出一条解决问题的捷径来。
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