浙江东方职业技术学院马克思主义学院 浙江省温州市 325011
摘要：本文主要通过对城市社区养老服务存在的问题的分析，探讨和研究了城市社区养老服务的完善机制：首先倡导积极的观念文化，其次坚持正确的工作原则，再次建立社会支持系统，最后健全社区养老服务机制。
关键词：城市社区；养老服务；完善机制
人口老龄化已成为当今我国的一个重大社会问题，根据国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。[1]中国已经成为世界上老年人口最多的国家，未富先老、未备先老和孤独终老，是我国人口老龄化的三大特点。城市社区养老服务正是解决人口老龄化问题的一种新型的养老服务模式，它既是我国社会养老保障体系的一种有利补充，又为国家养老服务的发展提供了地域、资源等优势。
所谓城市社区养老服务是以城市社区为载体，充分利用社区现有的各种资源，使老年人在家里或家庭附近接受养老服务，以满足老年人生活起居、医疗保健、体育健身、心理健康、文化活动、权益保障等多种需求的一种养老服务方式。社区养老服务弥补了家庭养老功能衰退所造成的缺陷，适应了老龄社会发展的趋势。在“未富先老”的国情条件下，社区养老在很长的时期内都将是最基本、最现实、最普遍的养老方式，是适合我国国情、具有中国特色的一种新型养老模式。
一、当前我国城市社区养老服务存在的问题
我国的城市社区养老服务经过了30多年的发展，取得了一定进步，但我国社区养老服务体系的建设仍然处于起步阶段，随着经济平稳较快发展、社会持续进步，老年人养老需求的日益多元化和个性化，城市社区养老服务还存在思想观念滞后、供给与需求失衡、服务设施相对薄弱等诸多问题。
1、思想观念滞后
面对我国人口老龄化的严峻形势，社会和民众对城市社区养老服务发挥的重要作用认识不足。从宏观方面看，政府某些职能部门及社区管理服务机构对推动和发展社区养老服务的紧迫性和关键性认识不足，在应对老龄化的举措上缺乏长远目标和整体规划。从微观方面看，长期形成的家庭养老模式在许多老年人心中根深蒂固，一些老年人觉得在社区养老院生活没有“脸面”，感觉自己被儿女抛弃，成了无依无靠的孤寡老人，儿女们也担心将父母送到养老机构后，会招来不孝之名。这种落后的观念严重阻碍了社区养老服务的推广和发展。
2.供给与需求失衡
目前养老资金主要依靠政府投入，这种单一的资金投入模式导致养老资金的严重不足，大大制约了社区养老服务的发展质量。同时一些社区在养老服务的安排上往往只关注那些年龄相对较低，健康状况相对较好能够自理的老人，忽略了那些高龄老人和因种种原因造成生活不能自理的老人，导致一些社区内能够自理老人的养老保障项目形同虚设，而许多不能自理的老人的养老需求又得不到满足这一矛盾现象。
3.服务设施相对薄弱
目前，无论是政府开办的公益性养老机构，还是市场主体经营的营利性养老机构，都不同程度地存在着服务项目比较传统单一、资金和设施不到位、服务人员素质低、管理制度不健全等问题。老年人每天除了看电视以外几乎没有其他的娱乐活动，而就近的娱乐活动也存在场地少、设施少、活动少等问题，难以满足老年人对社区文化活动的需求，一些老年人最后还是选择留在家里。
4.专业化人才缺失
总体来看，当前我国从事社区养老保障工作的人员大致分为以下三类，即社区养老专业服务人员、社区养老服务志愿者和社区养老专职服务人员。专业服务人员是指受过专业的培训，具有某方面专业特长，专职从事社区养老保障工作的人员，这些人员基本掌握了生活照顾、疾病护理、理疗保健、心理慰藉等方面的专业知识，能够为老年人提供高水平的专业化服务，他们主要分布在社区养老机构中，但是，他们在整个社区养老保障从业人员中的比例非常小，对社区中许多老年人的需求往往力不从心。目前，城市社区养老专职服务人员主要以下岗、低保人员为主，40-50岁的中年妇女居多，她们文化水平比较低，没有接受过系统的专业培训，社区居民对她们提供的养老服务的认同感不强。社区养老服务志愿者由于不是专职服务人员，在提供养老服务的时间和连续性上得不到保障。
5.政策制度保障不够
城市社区养老的管理工作主要分散在民政局、人力资源和社会保障局、老干部局、医疗卫生部门、老龄办等多个部门单位，由于多头管理导致社区养老服务在法律、政策和制度上协调不够，存在配套性差、操作性不强、执行效率低等问题。尽管目前一些重要文件都提到了重视养老服务、发展老龄产业，但很多都是原则性要求，缺乏具体配套的政策，即便是已出台的政策，在实施过程中由于受到各部门利益等因素的影响，落实起来也很难。
二、城市社区养老服务的完善机制
针对以上存在的问题，要想发展好城市社区养老服务，必须要社会多方面系统推进，形成合力，努力营建起一个“制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展”的体制机制。[2]
（一）倡导积极的观念文化
思想观念是行动的先导，发展和完善城市社区养老服务，需要强化尊老爱老观念，培养自主养老习惯，树立文化养老意识。
1、强化尊老爱老观念
中国素有礼仪之邦的美誉，孝道思想源远流长，在中国几千年的文化传统中，历来倡导百善孝为先，无数的孝道事例和名言警语举不胜举。在现代社会，孝道仍然可以对健全个体人格，培养感恩意识，传承孝老爱亲的中华美德发挥重要作用，我们要继承传统孝文化的精髓，使之与新时代的精神相融合，与现代文明相协调。孝道并非专属于子女，也是政府和社会的责任，全社会要树立以尊老、敬老、爱老为核心的文化取向，弘扬孝道文化，营造尊老、敬老、爱老、助老的社会风尚，形成尊老为德、敬老为善、爱老为美、助老为乐的社会氛围，建设“老龄友好”、“老龄关怀”的和谐社会。
2、培养自主养老习惯
在城市社区养老服务体系中，老年人自身也是一种潜在的资源。老年人要树立“积极老龄化”、“健康老龄化”、“成功老龄化”、“幸福老龄化”的理念，增强“提前应对、有备而老”、“储蓄健康、应对老龄”、“老当益壮、笑迎晚霞”的意识，在思想上和行动上积极更新陈旧的养老观念。积极融入社会生活，，坚持老有所学，老有所乐，用积极的心态面对老龄社会的到来。
3.树立文化养老意识
城市社区养老的水平或标准可分为低、中、高三个层次，即生存型养老、发展型养老和享受型养老。文化养老以老年人的全面发展为前提，更注重生命的文化意义，在满足老年人精神需求的基础上，以文体活动、思想交流、教育培训为内容，以愉悦精神、享受快乐、发展个性为宗旨，是结合传统文化和当代人文关怀的一种享受型养老模式。老年人在文化养老的氛围中可以不断扩大自己的兴趣范围，从读书、习字、绘画、练琴、种花、饲养动物等活动中获得生活的乐趣，还可以普及卫生保健知识，推广科学的老年养生保健方法，提高老年人的自我保健能力。
（二）坚持正确的工作原则
发展社区养老服务应发挥政府、社区、社会各方的协同力量，坚持政府引导与社会促进相结合，坚持资金保障与服务保障相匹配，坚持家庭、社区、机构相衔接的原则，形成社区内部支持体系和社区外部支持体系相结合的政府主导、部门协同、社会参与、大众互助的具有中国特色的城市社区养老服务体系。
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1、政府引导与社会统筹相结合
养老是一个重大的社会问题和民生问题，社区养老服务是一项公益事业，需要全社会的共同关注与支持，要采取“政府引导、社会参与、市场运作”的方式统筹发挥好政府、市场和社会三方主体的作用，坚持政策扶持与商业化运作相结合的方针，由政府出资向民间购买服务，以此来推动社会力量提供更多、更丰富、更优质的个性化、细致化的养老服务，最终通过市场化竞争来提升养老服务的质量和效率。
2.资金保障与服务保障相匹配
建立多渠道、多元化、多层次的资金保障和养老服务保障体系，大力促进社会化养老，加强老年健康教育，增加老年保健活动，保证老年人应有的合理营养，重视老年病、慢性病的预防和治疗，提高养老服务的便捷性、专业性和规范性，推进城市社区养老服务健康良性发展。
3.家庭－社区－机构相衔接
社区养老是一项得民心、暖人心的夕阳工程，也是一项社会系统工程，离不开全社会的共同参与。应以家庭为主构建中低龄老人，可自理老人的养老服务保障网，以政府、社会为主构建高龄老人、不能自理的老人的看护、服务保障体系。同时，倡导、支持老人群体互助养老，关注老人精神和心理健康，提高对老人医疗服务需求的快速反应能力。要形成以社区为依托，以老年人的基本生活需求为重点，整合各种社会力量来提供一种多层次、多方位相结合、设施服务与互助服务相结合的一种社会化、专业化的养老服务，让老年人不出社区就能享受专业化的养老服务。
（三）建立社会支持系统
发展城市社区养老服务需要健全法律制度，加强政府扶持力度，提高家庭支撑能力，发挥市场促进作用，遵循公办、社会办、公办民营、民办公助的思路，坚持“政府提一点、社区捐一点、家庭出一点”的原则，建立政府、社区、家庭、市场四位一体的社会支持系统，规范、引导和促进城市社区养老服务事业的健康发展。
1.健全相关法律制度
首先，在修改和完善现有的社区养老法律、法规的基础上应尽早出台一部《城市社区养老服务管理办法》，对城市社区养老服务实行有效的管理和监督，真正使城市社区养老服务有法可依。其次，要通过规章制度严格规定不同类型养老机构的标准及运营规范，提高养老机构的规范化和专业化水平。最后，针对老年人服务设施短缺的问题，各级政府要根据本行政区域内的实际情况制定切实可行的老年服务设施建设规划，同时在城市规划、改建和扩建居民区的时候，应当配备必要的老年服务设施或者为其预留必要的场地空间。
2.政府大力扶持
政府应把社区养老摆上重要日程，加大养老服务公共投入力度，并发挥政策的引导、规范和杠杆功能。同时政府还应提供必要的政策与财政支持，在税收、用房、用地、办证等方面给予社区发展项目一定的政策倾斜，对非营利性的社区养老服务项目给予必要的财政补贴，通过政府补贴、场地供应、贷款融资、税费减免、供水供电供热、技术支持等优惠政策，调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性。
3.家庭强力支撑
家庭作为最基本的社会单元，承受着对老年人进行养老服务的重任，因此要把政府投入、社会支援与老人支付和子女赡养有机结合起来，形成长效养老机制。最重要的家庭养老保障是经济保障，因为拥有了养老的经济资源，就可以置换其他的养老资源，提高老年人晚年生活质量。
4.市场全力促进
过去，我国社区养老服务一直由政府出资，是依靠政策投资才发展起来的，但是，面对社区养老服务遇到的新情况、新挑战，这种单一的模式无法满足其发展需求，资金短缺的情况越来越明显。按照“社会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则要求，社区养老服务要多渠道筹集资金，除政府财政拨款以外，采取社会集资、有奖募捐、各方捐助，大力推荐投资主体、投资方式多元化，形成“政府资金＋社会资本＋慈善捐助资金”的养老资金筹集措施。
（四）健全社区养老服务机制
完善城市社区服务体系需要健全社区服务机制，具体来说，就是树立“小社区、大服务”观念，理顺社区行政管理机制，扩大社区养老服务覆盖面，完善社区服务设施体系，以保证形成整体合力。
1.树立“小社区、大服务”观念
我国是在中等收入情况下快速进入老龄化社会，与发达国家相比，养老问题更加严峻：政府支持的养老服务覆盖面低，公共财政对养老投入不足；社会力量投入养老服务严重滞后，并存在许多障碍；老人的精神文化生活贫乏，心理和感情难以得到慰藉；高龄老人的养护、看护、医疗存在巨大的缺口和压力。因此，要树立“小社区、大服务”观念，把发展社区养老服务作为一个城市整体发展的重要组成部分来看待，制定发展社区养老服务工作的整体规划，促进养老从家庭化走向社会化。加强社会互助，鼓励社区成员、邻里对老年人的帮助和关怀，提倡社区志愿者团队的帮扶活动，从而解决社区老年人的生活困难，建立起和谐的社区养老环境。
2.理顺社区服务行政管理机制
目前我国社区养老服务体系已经初步建立了“政府领导、街道主管、居委会操作、各方参与”的行政管理机制，但是在实践中还有许多亟待完善的地方。需要不断加强街道、政府、社会各方面对社区的管理职能，强化政府对社区的规划、管理、决策、指导功能，加强街道对社区的管理指导作用，加强居委会对社区的组织作用，加强社会各方对社区服务管理的参与作用，注重把社区养老服务的推动力由原有的政府主导向政府推动、社会主动“双动力”方式转变。
3.扩大社区养老服务的覆盖面
健全城市社区养老服务体系，需要形成多层次、多形式的养老服务网络，扩大社区养老服务的覆盖面。目前我国一些城市社区开展的养老服务对象主要是那些年龄相对较低、健康状况相对较好的老人，而往往忽视孤寡、独居、困难、残疾和高龄这五类老人。这就需要相关部门组织对社区内老年人的身体状况、家庭情况进行摸底，统计区域内老年人的服务需求，建档入库，定期回访，及时更新。
4.完善社区养老服务设施体系
一个吸引人的养老服务社区应该具有较完善的老年配套设施和良好的社区管理水平，为老年人提供个性化与多样化的养老服务。
首先，完善硬件设施。城市新建小区和旧城改造时，要将社区养老服务设施和场所建设纳入同步规划，解决那些投资少、成本低、见效快的服务项目，保证社区活动设施的建立、维修、养护和更新，形成社区养老服务设施的合理布局，全面提升社会养老服务能力。
其次，完善服务内容。社区养老服务要以老年人的生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉为主要内容，提供家务、送餐、购物、陪护和应急救助等服务，满足老人医疗、保健、娱乐、交流、生活照料、法律援助等各方面的需求。同时结合老年人的实际需求，开设形成多样的学习班、老年保健班、老年网络学习班以及成立业余文艺团队等丰富的形式和内容，实现“活到老、学到老”，“活到老、乐到老”。
综上所述，社区养老服务是一个实践性的社会课题，涉及社会保障学、社会学、经济学、人口学等多学科领域，需要结合政策理论与政策实践进行，从改变观念开始，坚持正确的工作原则，建立社会支持系统，健全社区服务机制，才能最终形成良好的城市社区养老服务新局面。
参考文献：
[1]国务院．“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划〔EB/OL〕．（2017-02-28）．
[2]窦玉沛.建设中国社会养老服务体系 力推现代养老服务业发展[J].《社会福利》，2012-06-15。
[3]王宁.城市社区养老需求与社区养老服务体系建设[J].《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2011.（6）。
[4]杨宜勇、杨亚哲.论我国居家养老服务体系的发展[J].中共中央党校学报，2011.（5）。
[5]应丽艳.南京社区居家养老模式现状分析〔J〕．产业与科技论坛，2017.（2）。
[6] 王雪，赵成玉等．中国社区居家养老现状〔J〕．中国老年学杂志，2019 .（2）。
作者简介：张七妹（1978-），女，安徽安庆人，浙江东方职业技术学院马克思主义学院讲师，硕士研究生，研究方向：思想政治理论教育。
论文作者:张七妹
论文发表刊物:《中国经济社会论坛》学术版2019年第2期
论文发表时间:2019/7/15
标签：社区论文; 社会论文; 老年人论文; 城市论文; 政府论文; 老年论文; 老人论文; 《中国经济社会论坛》学术版2019年第2期论文;