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1998年是我国改革与发展的关键一年。按照中央的部署，我国国有企业改革将进入攻坚阶段，金融体制、政府机构的改革都将有重大举措。由于特定的历史原因，部分职工下岗将不可避免，从而造成社会失业人员增多、就业压力加大、社会不稳定因素增多。如果处置不当，对经济发展、改革深化和社会稳定均将带来不利影响。需要未雨绸缪，早有对策。
一、改革开放以来我国就业的基本状况与特点
人口就业压力大是我国长期存在的问题。这主要源于我国人口长期过快增长与巨大的人口总规模。同时，计划经济体制及与其相适应的就业方式，也是一个重要原因。改革开放以来，在解决我国就业问题上，我们主要采取了两条根本措施：一是在控制人口增长的基础上尽量使经济保持较高的增长率，不断创造出大量的就业岗位；二是加快经济体制改革和就业方式的转变，扩大就业门路和渠道。1978年到1997年，我国GNP年均增长率为9.8%，同时城乡经济体制改革不断深化。这些都对我国就业工作产生了巨大推动作用，19年间我国非农产业共新创造了2.57亿个就业岗位，与1995年美国总人口（2.6亿）相差无几。其中， 城镇净增就业人员1.07亿人；乡镇企业转移农村劳动力约1.1亿人； 农村私营个体经济增加就业人员4000多万人。
在经济发展和改革开放的推动下，1992年以来，我国城乡就业出现了三个历史性变化。一是我国第一产业从业人员在1992年第一次出现了总量净减少的现象（比上年减少336万人）， 然后逐年递减（与上年相比，1993年减少915万人、1994年减少945万人、1995年减少1021万人、1996年减少699万人、1997年减少456万人）。二是自1994年起，我国第三产业从业人员比重和人员总数第一次超过了第二产业。自1992年以来，就总量而言，我国第三产业不仅吸纳了同期全国新增从业人员（4046万人），而且还吸纳了其它产业转移的1628万人，五年间共新增就业岗位5674万个，显示出其在解决我国就业问题方面的重要作用与巨大潜力。三是1997年第二、三产业就业的比重（50.7%）和人数第一次超过第一产业。
以上情况表明，改革开放以来，特别是“八五”以来，在解决就业问题上取得的成绩是巨大的，而且积累了较多的经验。在未来的经济社会发展中，我们完全有能力也有办法妥善解决我国的就业问题，包括目前广为关注的国企下岗职工问题。
二、当前我国就业和再就业面临的主要困难
1.1998年我国经济发展中存在着一些不利于增加就业的因素。就经济增长率来看，仍有可能继续保持在8%以上的增长率， 但比前几年将有所下降。经济增长率对就业的影响是根本性的。没有足够的经济增长率，社会就业的难度将更大。在未来三年内，我国经济另一个十分重要的特征是要加大“两个根本性转变”的力度，经济的结构性调整也将加快进行，从而使结构性失业增加。随着社会主义市场经济体制的建立和我国经济国际化程度进一步提高，企业之间的市场竞争也将进一步加剧。为了降低成本，增强竞争能力，裁员减人将成为各企业使用的常规手段，从而使失业人员增加，再就业困难增大。
2.由于人口规模和结构的影响，目前我国新增劳动力总量仍处在较高的平台上。与此同时，国有企业改革过程中下岗人员相对集中，来势较猛，使就业状态紧上加紧。近几年我国农村劳动力向城镇转移的势头有所减缓，但这首先是基于近几年农业生产连年丰收，加上农产品提价，农民收入增加，使大批劳动力稳定在农村。目前农产品提价的余地已经非常有限，农业生产条件仍未根本改变，从总体上看，农业的地位仍比较脆弱。一旦农村形势发生逆转，大量农村劳动力进城的问题很可能再度发生。
3.国有企业下岗职工的年龄结构偏高和素质偏低，再就业困难较大。据调查分析，目前下岗职工中的大部分处在40—50岁的年龄段上，女工占60%以上。这些人上有老下有小，家庭负担重，个人经历坎坷，而且文化水平较低，年龄偏大，一旦下岗，再就业相当困难。更值得注意的是，大批下岗人员多集中在某些困难行业和困难地区。而在困难行业和困难地区发生重合时，其下岗人员再就业则格外不易。
4.社会保障制度不健全。现有失业保险制度功能低下，无法有效发挥失业保障功能。目前我国国有企业富裕人员仍有1000万左右，如果全部下岗，以每人每月200元计，每年的支付额即达250亿元，大致相当于目前国有企业职工工资总额的5%以上， 而目前我国失业救济金的缴费率调整后也不过3%，两者差距很大。同时，目前国企养老、 医疗等保障负担已经十分沉重，不少企业现在就无力缴纳，如不能把目前养老、医疗保障的过高负担降下来，再提高失业保险统筹的缴费率，企业显然无力承受。
5.目前下岗职工中传统的就业观念仍普遍存在，等待、依赖，放不下“身份”架子，不愿到非公有制企业就业，不愿干脏、苦、累工作。不少人对政府和社会帮助找到的工作挑三拣四，有的推荐多次甚至达十次之多，仍不愿上岗。这种状况的彻底转变仍需要一定的过程。同时，一部分已经再就业的下岗人员，其就业状况仍很不稳定，再失业的可能性很大。一些人的工作条件和收入比以前明显下降，不满情绪较多。
三、解决当前就业问题应注意的几个基本原则
1.要处理好改革、发展与稳定的关系。江泽民总书记在中央经济工作会议上讲：要全面地认识和从整体上处理好改革、发展、稳定的关系，使三者相互协调、相互促进。按照中央的部署，1998年我国改革的力度将明显加大。这是搞活国企，从根本上推进社会主义市场经济所必须的，但同时也使下岗人员明显增加，解决不好可能影响社会稳定。为此，首先，1998年的经济增长率应尽力保持在8%以上， 同时加强产业结构调整的力度，大力发展第三产业和劳动密集型企业，开辟更广阔的就业渠道。其次，仍要注意防止通货膨胀死灰复燃，引发经济生活秩序的混乱。第三，要努力做好政治思想工作，转变人们的就业观念，鼓励自谋职业、自主创业，在劳动力市场上竞争就业，减少对政府的过分依赖。第四，对社会中低收入者，特别是下岗人员中的低收入者，要注意给予必要的保护，如保证其基本的生活医疗，在住房商品化时要考虑低收入者的支付能力，给予一定的照顾，等等。第五，要高度重视和加强对整个改革局面和进程的领导和宏观调控。在国有企业、机关事业单位改革和经济结构调整中，各级政府一定要有计划、有领导、分步骤地分流富余人员，避免失业人员和下岗人员在短时期急剧增加，带来社会震动过大。同时，发挥政府、工会、社会团体、职业介绍中介机构、街道和企业的作用，做好分流和下岗人员的管理、指导和服务工作。
2.突出重点，着力解决当前的主要矛盾。城镇就业再就业工作中最主要的矛盾是下岗职工再就业问题。当前我国就业所面临的各方面压力中，农村剩余劳动力数量巨大，但表现出的社会矛盾还不突出，这主要是因为进城的农民工还没有割断同土地的联系，他们仍可以从土地上获得比较可靠的收入，找不到工作还可以返回到土地上去。只要我们坚持重视农业，政策上不出现大的失误，流动人口对城镇的压力也不会迅速加大。城镇新增长的劳动力一般年纪较轻，学历较高，个人和家庭负担不重，因而在劳动力市场中处于比较有利的竞争地位，社会对普通劳动者的需求首先选择的是他们。而国企下岗人员由于在短期内数量快速增加，并且受自身素质和择业观念的影响，在劳动力市场上再就业难度较大，多数面临失业、收入下降或无着的现实问题，是影响社会稳定、约束改革与发展进程的一个主要因素。
从全国来看，当前解决下岗问题的重点，是要解决好劳动力供给大于需求的困难地区、困难行业下岗职工的再就业。在市场经济较发达、经济增长快的沿海地区，劳动力需求与劳动力供给的总量基本平衡，甚至需求大于供给，在社会帮助和个人的积极努力下，下岗职工一般能在较短时间内找到新工作或新的收入来源。目前沿海大中城市一方面有不少人员下岗，一方面又使用大量农民工就是一个证明。例如，北京1997年的失业率只有0.73%，上海的失业率为2.8%。1997 年上海全市下岗人员30万人，同时也有30万人再就业，进出基本平衡。大连市则公开承诺，下岗人员只要不挑不拣，均可以在24小时内再就业。据各省市对下岗职工再就业状况的反映，沿海大部分地区下岗职工再就业率一般都可达到80%以上。但在经济增长较慢、国有企业较为集中的地区，由于当地经济发展对就业需求不足，政府用于再就业和保障居民最低生活水平的财力十分有限，当地的一些行业和企业又普遍不景气，失业人员和下岗无业人员再就业比较困难。例如四川、重庆、陕西、黑龙江、辽宁反映，下岗职工再就业率只有50—60%。
3.特殊问题要特殊处理，切忌一般化、长期化。国有企业下岗职工是特殊历史条件下积累和遗留下来的特殊问题。对此，在特定的时期内，可以采取一些特殊的政策和措施。例如，对下岗职工给予必要的、合乎情理的特殊照顾和安置。对再就业的困难给予更多的关注，政策上给予一定的扶持，等等。但推动就业和再就业的措施，要注意坚持市场导向。从改革的基本趋势和方向看，这种特殊照顾绝不能持续太久，否则将形成一个特殊就业群体。这对体制改革的深化可能起阻碍和回归的作用。正确的做法应该是对下岗职工也必须积极推动他们转变观念和尽快走上自主择业、自谋职业的再就业道路，政府的特殊照顾和帮助只能限于“扶上马、送一程”，而“送一程”的时间不能太长。例如， 最长3—4年， 然后全部纳入规范化的劳动力市场进行规范化的失业管理与再就业。为此，国家在制定相关扶持政策时，应特别注意留有时限，不可无限期实行。
四、解决当前下岗人员再就业的主要渠道和主要措施
1.适当增加投资，使经济保持一定的增长率。第一，可考虑适当加大对基础设施建设的投资。第二，要加快住宅商品化和住房货币化进程，推动房地产业的发展。第三，适当扩大国债发行规模，支持公共事业发展，推动社会就业。建议选择一些国民经济评价和企业财务评价都比较好的工程项目，充分利用我国丰富而廉价的城乡劳动力资源，有计划地开工建设。要努力使1998年的经济增长率保持在8%以上。这样， 按GDP每增长百分之一可新增非农就业岗位125万个计算，8 %的增长率可以解决1000万人的就业问题。
2.调整产业结构，提高第三产业从业人员比重。目前，在各地都普遍存在着一方面下岗职工再就业困难，另一方面有活无人干、社会急需的行业无人开拓的现象。引起这种结构性失业的一个重要原因就是产业结构不合理。这主要表现在第三产业从业人员比重过低。1997年，我国第三产业从业人员所占比重为26.8%，而发展中国家目前的平均水平在40%左右。按照我国1996年的水平计算，我国第三产业从业人员每提高一个百分点，就可以增加700万个就业岗位， 如能达到发展中国家的平均水平，还可以再创造9000多万个就业岗位，潜力巨大。在总量不足的同时，我国第三产业内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。因此，调整产业结构，扶持第三产业的发展，将是我国扩大就业的一个重要举措。
社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，吸收劳动力较多而且其大部分工作岗位吸纳的就业人员无需经过特殊的再就业培训，就业门槛低，资金投入少，因而比较适合中年下岗职工，尤其是女性，应该大力发展。目前发达国家第三产业中，社区和个人服务行业从业人员一般要占50%以上，我国只占20%左右，发展潜力很大。同时第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，也仍有较大的发展空间，可使相当部分的下岗职工实现再就业。例如，零售业就是美国就业数量最多的行业之一，1995年零售业的就业人数占全美就业总数的17%，占美国非农产业就业人数的18%。相比之下，1996年我国批发零售业的就业职工占全国职工的比重仅为12.1%。
3.大力发展教育事业，以就学替代和延迟一批新增劳动力就业。我国正在推行劳动预备制度，通过劳动预备制度可以提高新增劳动力的劳动素质，同时延缓部分劳动力的就业时间，对失业起削峰填谷的作用，减轻当前的就业压力。据测算， 通过实行劳动预备制度， 对全国每年700万不升学的高、初中毕业生（城镇大约占1／3），实行2—3 年的职业、技术教育，每年可以使200 多万刚刚进入劳动年龄的城镇劳动力以就学暂时替代就业，减轻当前的就业压力。
4.积极发展中小企业和多种所有制经济。从各国的经验看，大力发展中小企业是解决社会就业问题的主要途径。目前许多国家都采取大力扶持中小企业的政策。欧盟1993年和1996年分别通过了两个发展中小企业的四年规划，要求各成员国齐心协力，最大限度地发挥中小企业创造就业机会、促进经济增长和提高竞争力方面的巨大潜力。目前欧盟中小企业已占企业总数的99.8%，就业人数占其就业总人数的66%。美国目前小企业雇员人数也占整个劳动力的60%。自1993年以来，美国新就业机会的2／3以上来自小企业。无论欧盟还是美国，小企业大多数集中在第三产业。同时围绕一些大企业集团，也形成了一批为之配套服务的小企业群体。各国在发展中小企业时，一般都制定了许多扶持政策。我国应认真借鉴国外的经验，在发展大企业集团的同时，大力扶持中小企业的发展，以利于解决就业问题。
近几年来， 非公有制经济的发展为我国创造了大量的就业岗位。 1996年，私营及个体企业雇佣人数已达到6200万人，比上年增长11%，其中，城市私营部门雇佣员工620万人，比上年增长28%， 城市个体企业人数达1700万人，比上年增长8%。 今后非公有制经济应进一步广开就业门路，鼓励和引导失业人员和下岗无业人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事个体劳动。对下岗职工从事家政等社区服务活动，应实行特事特办，在一定时期内免收各种税费；对下岗职工自办企业的，在税收、信贷等方面应给予更多优惠；对失业人员和下岗职工初次从事私营个体经济，可考虑从再就业基金中进行贷款贴息等等。
5.更新就业观念，鼓励自谋职业、自我创业。当前再就业人群中，仍存在着不少陈旧的就业观念和害怕失去原有单位一些福利保障等顾虑。为此，急需在下岗人员中宣传并确立以下几个思想观念：一是自立意识。要宣传在政府、企业帮助的同时，充分发挥个人再就业的主观能动作用，主动选择适合本人条件的岗位重新上岗，积极支持和鼓励职工自谋职业、自创职业乃至自创企业，联合或合伙兴办企业，解决自身的就业问题。二是竞争意识。要教育职工在全面分析本人的知识技能条件的基础上，根据社会需求调整自我，通过培训提高自我，从而抛弃不切实际的要求，克服再就业的恐惧心理，树立敢于参与社会竞争的思想观念。三是风险意识。提倡不怕挫折、不怕风险，敢于在新的环境、新的岗位上重新塑造自我，在再就业中实现自身新的价值。目前，下岗职工中已有相当一部分人通过各种方式自谋职业，自己创业，取得了大量成功的经验，不仅解决了自身的再就业问题，而且还或多或少地吸纳了一部分下岗人员再就业。对这些典型应大力宣传和报道。
6.加强劳动力市场建设，完善就业服务体系。一个完善的、充满活力的劳动力市场，应是社会主义市场经济的重要支柱之一。劳动力市场越规范，越透明，交流越活跃，越有利于各种劳动力参与公开、公平和有序的竞争，对下岗职工也会越有吸引力。目前国有企业下岗职工之所以不敢在劳动力市场竞争，确有自身的种种原因，但劳动力市场不健全，竞争不规范，也是一个重要因素。当前我国劳动力市场建设方面的主要问题是：全国不统一，地区、部门分割严重，竞争不充分和不公平，管理不规范，投入重复，机构重叠，效率不高。因此，从改革、发展、稳定的根本要求出发，加快劳动力市场建设是我国解决就业问题的主要基点。在建立劳动力市场时，要加强和完善职业介绍服务网络，加强职业指导和转业转岗培训，打破部门分割，减少因信息不畅而造成的再就业困难。中等以上城市要加快实现市级劳动力供求信息计算机联网，并积极推动区域内、区域间乃至全国统一信息网络的建设。要建立和完善再就业培训中心，以市场需求为导向，开展多层次、多形式的职业技能培训和转岗转业培训，提高下岗职工重新上岗的能力。
7.加快社会保障制度改革，消除下岗职工的后顾之忧。当前社会保障方面任务主要是要扩大覆盖面，加强社会化，实行全国统一，共济互助。无论公、私企业都必须强制性加入，为所有企业失业、下岗人员构筑社会安全网。但社会保障的水平不宜过高，以减轻企业负担。社会救济作为对社会脆弱群体的最后一道安全防线，也必须尽快建立起来。住房、养老、医疗等福利待遇是下岗职工进入私营个体企业的主要障碍之一。考虑到这只是经济转轨中的一种暂时现象，而且从改革成本角度看，社会应为之付出一定代价。因此，建议采取一些特殊性政策：其一，国有企业下岗职工不论到任何一个非国有经济单位工作，社会应承认其下岗前的工龄，并同其再就业后形成的新工龄连续计算。其二，下岗工人进入非国有企业，其社会养老保险的历史性补偿当然不应由新企业承担。为此应当考虑对下岗职工的养老金进行一次性补偿，由其带入新企业。其三，下岗工人到非国有经济单位后，在购买住房时，至少应按其原来已有的国有企业工龄以及其他贡献因素，补偿其应得到的房改优惠。
8.加大对农业的投入，在稳住农村的同时，使农业吸纳一部分城镇下岗人员实现再就业。从总体看，我国农村剩余劳动力较多，需要向城镇转移。但具体分析，我国农村的经济发展水平仍很低，许多可开发的资源及产业仍是空白，潜力很大。如农业的产前、产中、产后服务，荒山、荒水、滩涂的开发利用，水利建设，资源保护，都可以吸纳大量的城乡劳动力。同时，要继续向农业的深度和广度进军，在开发创造财富的同时，吸纳更多的城乡劳动力。目前已经出现许多城镇下岗失业职工在农村找到了新的就业机会的现象。为此，建议国家制订相应的政策，向城镇居民公开拍卖一些荒山、荒水的使用权。使用权可以与农村居民一样，以50年到100年为限，开发到一定程度后可以转卖、转包、 转租，也可以继承。
1998年将是我国就业工作任务比较繁重和困难比较大的一年。但这些困难并非不可克服。我们认为，只要各级领导高度重视，各项政策措施得力，今年的就业工作就不会出现大的问题。城镇需就业的劳动力大部分可以找到就业岗位，从而有力地保证社会的稳定，促进我国国有企业转制和两个转变的顺利进行。