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目前，社会上的腐败现象林林总总，已经发端于社会的每一个权力角落，政治、经济和文化领域（包括教育、学术、文艺、传媒等各领域）都存有腐败温床，而从经济源头来看，主要表现在，利用行政干预市场活动的权力，进行权钱交易，比如非法批地、违规拆迁；利用转轨时期财产关系调整和变化的时机，将公共财产掠为已有；利用企业私有化等机会，大肆将国有资产从大化小、从小化无，非法侵占；利用市场体制的不完善、不规范，牟取暴利；利用电力、铁路、通讯等行业的垄断经营，非法赚取利润，倒买倒卖；至于卖官买官、与黑暗势力为伍甚至为黑暗势力撑腰打气，则更是上了一个“境界”。
面对我国比较全面的监督体系、名目繁多的监督主体和腐败分子肆无忌惮的活动，人们不禁提出疑问：我国对领导干部尤其是“一把手”的监督为何大面积失效？
监督失效 腐败猖獗
我国现阶段对公职人员及其行使的公共权力的监督不能说不健全，更不能说没有，如党内的监督、权力机关的监督、立法机关的监督、社会监督、舆论监督以及人民群众的监督等等。但这些名目众多的监督体系，却一直未能发挥应有的作用，特别是对高级干部和各个地方的“一把手”来说，几乎很难发挥应有的作用。由于监督失效，为腐败分子的猖獗活动打开了方便之门。
（一）践踏民主，独断专行。监督失效，致使“一把手”肆意践踏民主，在党内没有民主。这是安徽阜阳市前些年出现大面积腐败，以致王怀忠等人胡作非为之所以能够得逞的一个突出原因。
王怀忠担任阜阳市委书记期间，在市委常委班子里对持有正常的不同意见指责为“杂音”。他在班子里拉几个亲信，形成一股势力，使班子其他成员不敢发表反对意见；对于持不同意见的人，他既拉又打，软硬兼施，使其屈服；他对上级领导阿谀奉承，“拍马”讨好，寻求“保护伞”；他经常欺上瞒下，将个人主张说成是省里某领导的意思，使持不同意见的人不敢坚持。再不行，则采取冷落、孤立、打击手段，甚至恶人先告状，让上级领导出面批评。
王怀忠虽然文化程度不高，但玩弄权术老谋深算。他的绝招是拍桌子、瞪眼睛、“熊人”。有一次，王怀忠带外商到颖州区去谈开发项目，区分管领导讲几句维护群众利益的话，王怀忠勃然大怒，桌子一拍，大声训斥：“观念落后！地方保护主义这么严重，阜阳还怎么发展？”说罢拂袖而去。与会者面面相觑，噤若寒蝉。第二天王怀忠不再露面，市里来了一位分管领导就轻而易举地按照王怀忠的意图把项目定了下来。
泰山脚下的胡建学，官至市委书记之后，竟然有了“一览众山小”的感慨，他说：“官做到我这一级，就没有什么人能管得着了。”在他的眼里，党纪国法对他的约束如同“一张白纸”。
（二）好大喜功，弄虚作假。近年来，许多好大喜功、弄虚作假的所谓“政绩工程”也是监督失效造成的严重恶果。3年前，震惊全国的“慕马大案”将一批犯罪分子送上了审判台。在他们受到应有的法律制裁时，身后都留下了大大小小的所谓“政绩遗产”，造成一届腐败干部“政绩”，几届领导“饥荒”。
沈阳市原市长慕绥新、常务副市长马向东为掩盖其贪污受贿、腐化堕落的罪恶行径，打着“为民办实事”的幌子，好大喜功，弄虚作假，热衷于搞“政绩工程”、“形象工程”。当年，他们不接受人民群众的监督而投资16亿多元建成的沈阳浑河大市场，如今静静地睡着，昔日的草坪上长满了野草，衬托着荒凉和冷落；投资17亿元建设的沈阳大二环快速干道，如今通车才2万～3万辆，每天市财政要“倒贴”钱给投资的港商作回报，每年市财政要背负7～8千万元的负担；投资1.2亿元的沈阳国际棋牌竞技中心更是一个“边设计、边施工、边改动”的“三边工程”，一期工程投资上亿元后，二期也成了半截子撂下了。
（三）权钱交易，买官卖官。近年来，社会上权钱交易、买官卖官现象猖獗，这也与监督大面积失效有一定关系。为什么绝大多数卖官的都是“一把手”？因为买官者只要抓住一两个主要领导，下大一点赌注，就官运亨通。并且由于这种长官意志色彩浓厚的人格化干部选拔、任命机制的存在，使许多干部或企业负责人更专注于研究“官场”而不是市场，更热衷于开发“关系”而不是产品。与安徽阜阳腐败群案有关的、由颖东区委书记升任阜阳市委常委、组织部长的韩希鹂所收受的贿赂中，有23人的行贿动机是为升官或调动，行贿钱物近50万元，占韩希鹏涉案受贿总额的一半还多。原颖东区交通局党组书记李少军是个连自己名字都写不利索的个体户和文盲，又曾被司法机关处理过，但因前后“孝敬”了韩希鹏8万元，在短短几年时间里，李少军竟坐上了颖东区交通局的“第一把交椅”。原阜阳市委秘书长张华琪在颖上县任县委书记期间，疯狂卖官，收受100多名县直部委办及乡镇主要领导的钱物。
（四）相互勾结，群体腐败。考察党和政府内官员的腐败案件，不难看出一个严重的趋向：目前腐败不再是一个个大大小小的孤立的个人行为，而是上上下下相互勾结的腐败网，形成庞大的腐败群体。腐败群体的出现是各地监督失效造成的必然恶果。1990年查处的铁道部副部长罗云光受贿案，是我国第一个群体腐败案，是典型的“窝案”。被查处的局级干部15人，处级干部19人，科级干部13人。随后出现的“省部级大虫”，都藏身于腐败集团之中，李纪周和石兆彬涉及的“远华特大走私案”涉及各界官员数百人，人数之多，是建国以来罕见的。沈阳“慕马大案”使得市、县政府16个“一把手”全部陷落，百余干部涉及其中。曾担任过安徽阜阳市委书记的王怀忠，是我国目前涉及市县“一把手”人数众多、涉案金额巨大的“腐败群案”的代表人物。自2000年起，继王怀忠之后，前后12个市县“一把手”纷纷落马，不同程度卷入“阜阳腐败群案”的干部超过千人。
一桩桩令人震惊的腐败案件，揭示了诸多的深层次的问题。而其中的关键是，难以有效监督的“一把手”一旦失控，因其一手遮天而营造出来的“一把手天下”，给当地经济和社会发展造成严重灾难。
监督为何大面积失效
以王怀忠为代表的安徽“阜阳腐败群案”涉及的各级干部超过千人，对全市干部队伍的冲击不啻是一场“政治地震”。痛定思痛的许多阜阳干部认为，监督大面积失效是导致腐败群案发生的根源：党内监督形同虚设，群众监督徒有虚名，班子内部对“一把手”的监督轻描淡写，组织部门和纪委的管理监督软弱无力。那么，目前，我国对领导干部尤其是“一把手”的监督为何大面积失效呢？
（一）监督体制不完善。据中纪委向党的全国代表大会提交报告的数据统计，1992年～2002年的两个5年间，全国处分了厅局级领导干部分别为1673人和2422人，增加44.8%；处分省部级领导干部分别为78人和98人，增加25.6%。在受处分的干部中，高中级干部受处分和受重处分的比例明显高于普通党员的比例。这充分反映我国权力制约体制的弊端和党内监督制度建设的缺失。这些年，在相当一些地方和部门，较普遍地出现权力失衡、管理失控、监督失效、教育失误、自律失当的现象，对腐败行为看得见的管不着，管得着的又看不见。在现行体制下，地方各级纪委无不在人、财、物、权上受制于同级党委，同级党委“一把手”捏着纪委的“乌纱帽”，对“一把手”的监督必然形同虚设。与安徽原阜阳市委书记王怀忠沆瀣一气的王汉卿、付红杰、张华琪等人的问题，早有确凿证据反映到阜阳市纪委，但因王怀忠阻挠，不仅纪委的查案工作根本无力展开，而且腐败官员能逆着民怨步步升高。
程维高是改革开放以来第三个被开除党籍的原省委书记，他的蜕变有其自身因素，更有其监督体制方面的原因。缺乏结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，使程维高偶然犯下第一个小错误时，得以方便地行使权力，用一个大一点的错误去加以掩盖。由此叠加，层层相因，终至案发。程维高的蜕变对于所有国家公务人员来说应该有所借鉴。
（二）管理制度不到位。众多腐败案件说明，没有以制度为载体的民主，常流于形式；缺乏以制度为保障的监督，易走过场。今年45岁的李建国在担北京市朝阳区卫生局公费医疗管委会办公室、朝阳区劳动和社会保障局公费医疗管委会办公室出纳员的10年间，既当会计，又当出纳，利用负责给辖区内享受公费医疗单位拨经费款和处理出纳各项账务的机会，采用各种不当手段，非法侵吞所在单位687万元公款。据李建国自述，因单位财务几乎无人监督，有时上级来检查，吃顿饭就走了；也不可能全面检查，领导只能抽查；即使抽查，查得也不细不严，因此，才屡屡得手。李建国在资金并不算充裕的朝阳区劳保局依然能贪污687万元公款，说明该单位监督管理上有漏洞。据介绍，李建国实施贪污的10年间，开始几年每年贪上几万元就罢手了，而在2001年、2002年每年就贪污上百万元，从1993年几十万元一直到2001年、2002年的几百万元，竟然无人知晓，这与其单位监督管理制度不到位有直接关系。
（三）用人导向有偏差。目前，在选拔任用干部的导向上有偏差：重所谓的“才”而轻德，重所谓的“政绩”而轻实绩。在干部的管理上也流于形式，严重地存在着重选拔任用、轻任后管理的倾向。这种用人机制必然导致许多消极腐败现象和不正之风的蔓延。近年来，许多地方的领导只管对上负责，无视老百姓的感受，大搞“政绩工程”、玩数字游戏，以谋合上级领导的嗜好，从而更快地往上爬。“上有所好，下必甚焉”。上面的领导喜欢搞花样，下面的领导为了巴结，也都大肆翻新，搞什么“小康墙”、“亿元工程”、“亮化工程”等，一时间形式主义、泡沫游戏在一些地方大肆蔓延。由于用人导向有偏差，必然导致官官相护，形成对干部的监督管理严重失控。上级对下级“一把手”的监督太远，天高皇帝远，鞭长莫及；下级对上级“一把手”的监督太难，缺乏知情权，无法监督。
（四）考核业绩重表象。当前，各种各样的“目标责任制”被引入业绩考核体系中，上级政府对下级政府和企业“区别对待”地制定各种发展目标，并将这些目标加以量化，以这些量化指标的完成情况来考核业绩，并作为提拔干部的重要依据。实际上，这些行政性的业绩考核，天然的具有许多缺陷和弊端：硬性的行政指标与实际的市场绩效本身就不一致，二者常常相互脱节，甚至完全相反；考核方和被考核方存在着信息不对称；对经济活动的行政性考核和奖惩必然导致被考核者把对上负责、对政府负责摆在首位，而把对下负责、对市场负责放在从属位置，使经济活动从属于领导者的政治目的和政治需要。王怀忠等为了创“政绩”，不顾阜阳的客观条件和市场经济规律，实施各种“赶超”战略，急功近利，贪大求全，动辄搞大机场、大电厂、大都市，一项重大项目所造成的损失成百上千万元，几代人的钱都被他们提前预支了。
（五）警示教育轻效果。“法律的弹性越大，惩治腐败虽然办案增多，但力度有减弱的趋势”，阜阳市纪委常委朱克深说：“1987年我查处县里一个局长一顿饭吃掉167元的问题，给他党内严重警告处分，他痛哭流泪，认真悔改。此案虽小，震动很大，在当时起到了很好的警示教育效果。而现在许多腐败分子受贿数十万元，判个三五年就逍遥无事了，处理力度太弱造成杀鸡吓猴猴不怕的怪现象。”
现在有些腐败分子之所以能横行一时，一个直接的原因就是对他们惩处打击不力。惩处不力就等于放纵，打击不力就会使腐败分子无所顾忌，为所欲为。
抓住关键 强化监督
2004年2月17日，中共中央向全社会公布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，这不仅是中国共产党建党82年、执政54年的第一部党内监督条例，而且是国际共产主义运动史上的第一部党内监督条例。这是我们党制度反腐、制度建党的一件大事，也是我们党发展党内民主、加强制度监督的重要里程碑。
监督条例的出台，大大拓展了党内监督的空间，谁有监督的权利和义务、监督什么、怎么监督、达到什么效果，条例都作了具体规定。我们要认真学习和贯彻执行党内监督条例，抓住关键，进一步强化党内监督工作。
（一）加大自上而下的“权力”监督力度。在现行体制下，加强自上而下的监督要疏通3条渠道：一是疏通上级党委对下级有关“重点对象”全面监督的渠道；二是疏通党内专门监督机关的纪委对有关“重点对象”专门监督的渠道；三是疏通中央和省（市、区）巡视组对下级党组织领导班子及其成员的巡视监督渠道。这3条渠道特别是前两条，属于“以权力制约监督权力”的范畴，是现行体制下最有力、最有权威性的监督。各地要发挥这两条渠道的作用，加强对“重点对象”滥用权力，以权谋私，渎职、失职等违规违纪行为的监督。
（二）加强自下而上的“权利”监督。这主要是指党员（包括党代表、党员干部）行使个人权利而对“重点对象”进行的监督。其基本的形式和手段，主要是进行批评、提出意见和建议、检举、揭发和控告等。这属于“以权利制约权力”的范畴。
为加强自下而上的“权利”监督，各地要树立像郭光允这样的敢于同腐败分子“较真”的党员和党员干部的典型，号召大家学习他们“不告倒腐败分子誓不罢休”的精神。同时，对于那些打击报复者，必须依据不同情节，分别给予应有的惩处，直至移交司法机关绳之以法。再则，要尽快修订《党员权利保障条例（试行）》和制定“监督保障细则”。只有这样，才能扶正祛邪，从制度上保证和促进优良的党风、政风和社会风气的形成和巩固。
（三）加强党的委员会内部的监督。党的各级委员会和纪委委员对同级党委、纪委及其负责人的监督，就属于委员会内部的监督。委员监督是委员会内部监督的基础。只有委员人人负起监督责任，才能有党的委员会内部的监督。
为加强党委内部的监督，必须改革和完善党的委员会制度，着力建立健全党委的民主科学决策机制，关键是制定合理、可行、有效的议事决策规则，形成钢性制度，严格加以执行。同时，在党委内部要建立党委主要领导成员向同级党委会述职述廉制度，约束和规范党委主要领导成员的权力行使行为。2003年底，湖南、江苏、山东等省的常委会向省委全委会述职述廉。2004年，浙江省也把宁波、绍兴等市进行的述职述廉试点推广到全省。“慕马大案”后，新一届沈阳市委大规模推行专项述廉工作，取得良好效果，并把述廉作为党内一项长期的制度固定下来。这些做法值得各地借鉴和推广。
发挥党代会对它所选出的党委会的监督作用，是加强党内监督的有效途径。在新的历史条件下加强党内监督，必须进一步完善党代会制度，使其真正能够起到党内权力机关应有的监督效能。