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经济制裁使人民遭殃
在寻找伊拉克构成潜在危险的证据方面，布什政府只需观察美国自1991年以来操纵联合国制裁计划的全部记录。如果说最近10年来有什么国际行动无疑造成对美国的持久怨恨，那就是美国在联合国安理会内授意实行的制裁，这种制裁使伊拉克人民不必要地承受广泛的苦难。美国在安理会内持续地阻挠伊拉克满足其最基本的人道主义需要，完全把制裁用作致命武器，而且，尽管最近有所调整，仍然继续这么做。美国决策者通过制造安全担忧，包括未被联合国武器核查人员证实的担忧，实际上把一项国际监管计划变成了一种合法的大规模屠杀行动。
自联合国于1945年在其宪章中把经济制裁用作维持全球秩序的手段以来，联合国前后总共14次使用经济制裁(自1990年以来使用了12次)。可是，只有强加于伊拉克的制裁是广泛的，意味着这个国家进出口的每一个方面实际上都受到控制。这种制裁对一个国家从战争中恢复过来尤其有害。自制裁计划实行以来，大约50万5岁以下的儿童因制裁而死亡——几乎比在美国原子弹攻击期间被杀的日本人多出两倍。
有关这种伊拉克厄运的新闻得到了文件的充分证明(包括联合国的文件)，但没有得到传媒的充分报道。然而，目前仍然不为人知的是，为什么以及因为谁这种死亡的代价在如此长久的时间内被认为是合理的?进入伊拉克的物品的危险性是如何被评估的?如果某种商品具有危险性，它是如何根据其产生的附带损害得到衡量的?作为一个研究国际关系道德规范的学者，我感到好奇。我们很容易发现，最近10年来，价值数十亿美元看来不会招致反对和非常急需的伊拉克进口商品被长期禁止购买。可是，我很快获悉，能够回答我的疑问的联合国档案是不让公众检查的。这不是说，联合国缺乏与伊拉克计划有关的公开文件。我们不能利用的是那些证明美国的政策议程如何决定人道主义判断和安全判断的结果的文件。
制裁伊拉克的行动涉及联合国内的许多机构。安理会的661委员会对实行制裁和核准人道主义豁免负全面责任。联合国秘书处下设的伊拉克计划办公室管理“石油换食品计划”。诸如联合国儿童基金会和世界卫生组织等人道主义机构在伊拉克工作，以便监察和改善伊拉克人民的福利，并向661委员会定期报告其发现。这些机构小心地不公开讨论对“石油换食品计划”执行方式的失望。最近3年来，通过调查研究以及访问外交官、联合国工作人员、学者和记者，我获得了许多与制裁伊拉克有关的联合国重要机密文件。我获得这些文件的条件是，不透露我的消息来源。这些文件证明，最近10年来，美国始终积极地进行努力，有意识地使进入伊拉克的人道主义物品降至最低限度。而且，美国是在面对伊拉克人民巨大痛苦的情况下这么做的，包括儿童死亡率和传播很广的流行病的急剧上升。美国有时为拒绝批准伊拉克进口人道主义物品提供理由，有时根本不提供理由，有时前后改变其理由三四次。在上述每一种情况下，美国的所作所为都造成好几个月的延误。自1991年8月以来，伊拉克对发电必需物资以及无线电、电话和其它通讯设备的大部分采购被美国冻结。美国对伊拉克采购合同的限制往往依不批准某个必要部件为转移，从而使许多已获得批准的项目由于缺乏某个必要部件而变得毫无用处。例如，伊拉克获准采购建造一座污水处理工厂所必需的设备，但被禁止购买工厂运转所必需的发电机；这是一个每天将30万吨未处理污水排入江河的国家。
英美做法令他人厌恶
萨达姆·侯赛因的政府因虐待库尔德人和什叶派教徒以及入侵科威特而臭名昭彰。不那么为人所知的是，在海湾战争前的20年里，这同一个政府也把大量资金投入卫生、教育和社会计划。虽然萨达姆·侯赛因对待少数民族和政治敌人的态度是令人憎恶的，整个社会的安康得到了明显改善也是事实。甚至在1980至1988年伊拉克与伊朗进行令人筋疲力尽和代价极其高昂的战争期间，社会计划的实行和经济的发展仍得到继续和扩大——没有美国的实质性支持，萨达姆·侯赛因或许不可能幸免于这场战争。在海湾战争之前，伊拉克是一个迅速发展的国家，教育免费，电力供应充沛，拥有现代化的农业以及一个强大的中产阶级。根据世界卫生组织的资料，93%的人口能利用医疗保健服务。
海湾战争的毁灭性后果以及在这种后果之前出现并使这种后果持续存在的制裁改变了这一切。一个往往被人遗忘的事实是，制裁是在战前——1990年8月——作为对伊拉克入侵科威特的直接反应得到实施的。在科威特解放后，制裁被维持了下来，其重心转向解除军备。1991年，在海湾战争结束数月后，联合国秘书长的特使报告说，伊拉克正面临食品、水、环境卫生和健康等领域以及整个基础设施的其它方面的危机，并预言将出现“可能包括流行病和饥荒在内的迫在眉睫的灾难，如果大规模的生命保障需要得不到满足”。美国情报机构的评估持同样观点。国防部的一份评估报告指出，“伊拉克医疗状况的恶化主要可归于公共服务(水的净化和分配，预防医学，水处理，保健服务，电力和交通运输)的崩溃……由于缺乏水和电力的供应，医院的护理质量下降了。”
根据五角大楼官员的说法，出现这种情况正是美国的目的。在1991年6月23日《华盛顿邮报》的一篇文章中，五角大楼的官员们声称，伊拉克电力网是美军轰炸的目标，而这么做是为了破坏伊拉克的民用经济。五角大楼一个计划编制官员说：“你没有认识到，轰炸将对水和污水产生的影响。我们试图利用制裁做什么——帮助伊拉克人民?不。我们攻击基础设施是为了增强制裁的影响。”
伊拉克不可能在联合国制裁体系之外出口或者进口任何商品，包括石油。“石油换食品计划”作为一项有限和临时的应急措施最初是在1991年被提供给伊拉克的，但遭到拒绝。这项计划最终于1996年得到实施。根据这项计划，伊拉克被允许出售数量有限的石油(直到1999年数量限制才被取消)，并获准利用出售石油收入的近60%购买人道主义物品。自这项计划开始实施以来，伊拉克获得了约570亿美元石油收入，其中约230亿美元被用于购买确实到达伊拉克的商品。这大约相当于人均170美元，不到西半球最穷国家海地人均年收入的一半。伊拉克外交官在去年指出，这个数字远远低于联合国在伊拉克排雷行动中所使用的狗的食物开支(根据联合国资料，每条狗每年的进口食物开支约为400美元)。
这种对资金的严厉限制造成持久的人道主义危机，但由于美国习惯成自然地拖延批准价值数十亿美元的食品购买合同，这种形势更是雪上加霜。到2002年7月，价值50亿美元以上的商品购买合同被冻结。
联合国的伊拉克计划办公室没有发布有关哪些国家阻止合同执行的消息，其它任何机构同样没有发布这种信息。接触安理会661委员会的会议记录“受到限制”。该委员会需取得一致同意才能采取行动，实际上赋予每一个成员否决权力。虽然对制裁的支持已在很大程度上受到侵蚀，制裁由于安理会内的“逆否决权”(reverse veto)得到维持。因为制裁没有规定的结束日期，结束制裁将需要安理会的另一项决议。美国(和英国)将有权否决任何这样的决议，即使对伊拉克的制裁多年来受到法国、俄罗斯和中国这3个常任理事国以及许多当选理事国的反对。在美国表示同意之前，制裁实际上是不可能被解除的。伊拉克基础设施的几乎一切东西——电力，公路，电话，水处理——以及与食品和医药有关的设备和补给品的采购都得接受安理会的审查。事实上，这意味着美国和英国在安理会内其它任何国家不参与的情况下使数百份合同接受详尽审核；在这种审核之后，美国——偶尔在英国支持下——始终如一地阻止或者推迟数百份人道主义合同的执行。
为适应美国的需要，联合国与供应商合作，向美国提供关于商品及其如何被使用的详尽信息，并且一再地扩大联合国的监控系统，追踪每一个项目从签署合同到交货和安装的过程，确保进口物品被用于合法的民用目的。尽管采取了所有这些措施，美国冻结的合同实际上有增无减。2001年9月，近1/3的水处理和卫生设施采购合同以及1/4的电力和教育用品采购合同遭到冻结。例如，从2000年春季到2002年春季，被冻结的人道主义物品采购数量增加了两倍。
去年冬季，美国不准伊拉克进口的商品有：透析、牙科和消防设备、水槽汽车、牛奶和酸乳酪生产设备、教材印刷设备。美国甚至否决了一份采购农产品包装设备的合同，坚决要求联合国首先获得证明文件，以“证实把包装袋‘手工’放置在灌装喷嘴周围实际上是由一个人把包装袋放在喷嘴上”。
最近几年来，虽然大多数食品采购合同完全避开了安理会的审核，对相关合同的政治干预仍时有发生。2000年3月20日，在661委员会的一次会议上——在经过相当激烈的辩论和美英两国的无数反对之后——联合国儿童基金会官员阿努帕马·拉奥·辛格(
Anupama Rao Singh)介绍了伊拉克悲惨的人道主义形势。她的报告包括下述内容：南部和中部一些省25%的儿童患往往不可逆转的慢性营养不良，9%的儿童患急性营养不良，而自制裁实施以来，儿童死亡率已翻了一番以上。
两三个月后，一家叙利亚公司要求661委员会批准一份向伊拉克出口面粉生产设备的合同。伊拉克通常是直接采购食品的，但这一次采购的小麦数量增加了，却没有生产面粉的足够设备。俄罗斯代表认为，鉴于委员会所收到的那个联合国儿童基金会官员的报告以及面粉是伊拉克日常饮食的必要组成部分的事实，661委员会除了基于人道主义理由批准那家叙利亚公司的要求，别无选择。中国代表表示赞同，法国和阿根廷的代表也是如此。但美国代表尤金·扬(Eugene Young)认为，“不应该匆忙地”就这个要求采取行动。他说，根据安理会986号决议，面粉生产设备属于审核范围，鉴于被冻结的面粉生产设备进口合同数量“较少”，661委员会应该首先等待世界粮食署正在进行的一项研究的结果。令人啼笑皆非的是，他还以“重点应该放在国内生产能力的建立上”为理由，反对批准这份合同，即使这个理由与美国的政策背道而驰。美国始终反对伊拉克国内任何形式的经济发展。英国代表也是借故推托，声称将需要考虑一下，“这个要求是否符合伊拉克食品计划，”而且，仍然存在运输和保险问题。最终，尽管661委员会已了解伊拉克儿童的极度营养不良，美国代表仍坚持认为，批准向伊拉克出口面粉生产设备的要求将是“过早”的。他与英国代表一起阻止了这个项目的继续执行。
安理会的许多成员尖锐地批评英美的做法。2000年4月20日，在661委员会的会议上，一个成员接一个成员对美国封杀人道主义合同的合法性提出质疑。俄罗斯代表说，问题已达到“临界点”；加拿大代表说，冻结的合同数量“过多”；突尼斯代表对冻结合同的范围表示担忧。英美代表为自己的立场进行辩护的理由是，被冻结的项目都是应该受到监控的具有双重用途的物品，他们在没有获得详尽技术信息的情况下，不能批准这些合同。可是，法国代表对这种解释提出质疑。他指出，对电信设备存在复杂的监控机制，而且，国际电信联盟也参与评估项目。他说，然而，近90%的电信合同遭到冻结。同样，对石油设备的有效监控机制已经存在一段时间，但被冻结的石油设备合同的比例仍然很高。他认为，提供迅速而详尽的技术信息足以使被冻结的合同解冻也不是实情：法国一份向重病特别护理单位供应通风设备的合同被冻结已有5个多月，尽管他的政府已
对提供额外技术信息的要求作出了迅速而详尽的反应，而且，这些物品具有明显的人道主义性质。
双重用途不过是借口
当然，具有双重用途的物品是制裁的明显目标，因为这类物品能够提高伊拉克的军事能力。可是，问题在于，一个国家仅仅为维持正常运转所必需的许多工具也可能很容易地被认为具有双重用途。伊拉克所需的卡车轮胎、防毒面具、推土机和管道全都在不同时候由于这个理由被禁止进口或者推迟进口。为提供电力、电话服务、交通运输和清洁的水所需的很多设备也受到怀疑。
然而，令人产生真正安全担忧的物品多年来被安全地输入伊拉克，并被用于合法目的。例如，氯是净化饮用水所必不可少的，有人也担心氯可能成为被用于化学武器的氯气的来源，可是，氯在受到严格监控的情况下被定期交付给伊拉克。每一罐氯从签订采购合同、货物到达、安装使用到空罐处置始终受到跟踪。然而，就其它许多物品而言，美国因其被可能被用于大规模杀伤性武器而感到担忧的说法是不那么站得住脚的。
去年，美国封杀了伊拉克采购水槽车的合同，所依据的理由是，水槽车可能被用于运送化学武器。然而，联合国对伊武器监测、核查和视察委员会(UNMOVIC)的武器专家并不反对这种合同。他们认为，具有这种特殊类型衬里的水槽车未被列入“1051”清单——因执行联合国1051号决议需要告知联合国武器核查人员的物品清单。然而，美国坚持禁止伊拉克购买水槽车——这件事发生在伊拉克儿童死亡的主要原因是缺乏清洁饮用水以及伊拉克正处于干旱中间的时候。因此，虽然美国出于对安全和潜在军事用途的担忧为阻止伊拉克采购人道主义物品进行辩护，它所冻结的是联合国自己的机构所委托的武器核查人员并不反对的合同。而且遭冻结的合同数量很大。到2001年9月，“1051”清单上有争议的合同已涉及近200份人道主义合同。到2002年3月，被冻结的采购杀菌设备、制氧设备、基本医疗设施备件等医院必需品的合同价值已达2500万美元。尽管联合国对伊武器监测、核查和视察委员会对这些合同予以放行，美国仍基于“双重用途”的理由予以封杀。
除了始终如一地封杀双重用途的物品，美国找到了许多慢吞吞地核准合同的方式。虽然它坚持认真审核每一个合同，多年来它没有指派足够人员这么做，从而造成严重耽搁。2000年4月，美国通知661委员会，它刚解冻了价值2.75亿美元的采购合同。美国代表说，这并不代表政策的变化；美国只是给审核合同分配了更多的资金和人员。因此，价值数亿美元的人道主义合同被拖延不是因为安全担忧，而只是因为美国对花费审核合同所必需的金钱不感兴趣。在其它情况下，美国在对一份被拖延的合同发表各种反对意见后(这个过程可能花费数年时间)，干脆改变冻结合同的理由，审核过程于是从头开始。2000年2月，一份价值50万美元的医疗设备采购合同遭到，出售这种设备的公司接着花了两年时间对美国获得有关信息的要求作出反应，可是，此后美国改变了冻结合同的理由，这份合同至今仍被封杀。数量巨大的其它医疗设备采购合同遭到同样命运。到2001年9月，价值近10亿美元的医疗设备采购合同仍被冻结——尽管所需的与这些设备有关的全部信息都已提供。
在伊拉克所经历的众多物质匮乏中，与死亡最密切相关的是伊拉克遭到破坏的供水系统。在1990年之前，伊拉克95%以上的城市家庭以及3/4的农村家庭能够获得适于饮用的水。海湾战争结束后，在伊拉克立即广泛地爆发了多半已经灭绝的霍乱和伤寒，患痢疾的儿童和婴儿大量增加，儿童和婴儿死亡率也剧增。到1996年，伊拉克的所有污水处理工厂都已关闭。由于伊拉克经济的崩溃，政府雇员的薪水停发了，或者用由于通货膨胀已变得几乎不值一文的伊拉克货币发放。1990至1996年，半数以上与水和环境卫生有关的雇员离开了自己的岗位。到2001年，在“石油换食品计划”全面执行5年后，形势实际上恶化了。
20世纪80年代末，伊拉克5岁以下儿童的死亡率约为每1000人中死亡50人。到1994年，这个比例几乎已翻了一番，增至近90人。到1999年，这个比例再次上升，这一次增至近130人。也就是说，所有伊拉克儿童的13%在5岁生日前已经死亡。他们的死亡多半是水污染的直接或者间接的结果。
美国很早就预料伊拉克的供水系统会崩溃。1991年1月，在海湾战争开始前不久，对伊拉克的制裁已实行6个月，五角大楼的国防部情报局预计，在禁运情况下，伊拉克提供清洁饮用水的能力将在6个月内崩溃。该机构说，用于水处理的化学制剂“已经耗尽或者接近耗尽”，氯的存货“极少”，氯的主要生产工厂已经关闭，诸如制药和食品加工等行业正在变得丧失生产能力。该机构总结说：“除非用氯净化水，诸如霍乱、肝炎和伤寒等传染病可能发生。”
这一切确实已经发生。而且，实际情况比这更糟。然而，美国有关水的供应合同的政策仍一如既往地过于严厉。例如，2001年8月，在每一个这样的合同被解冻的同时，有3个新的合同被冻结。联合国儿童基金会2001年一份给安理会的报告发现，根据“石油换食品计划”的规定，伊拉克民众获得饮用水的状况没有得到很大改善。这份报告特地引证说，当时已遭冻结的水和环境卫生补给品合同已达5亿美元——占到已提交合同总数的1/3。联合国儿童基金会报告说，流经管道的纯净水的近40%受到污染或者由于渗漏而流失。然而，美国却阻止或者拖延核准伊拉克采购水管以及安装水管所必需的推土机和其它推土设备的合同。而且，尽管美国核准伊拉克购买具有双重用途的危险的氯，它却冻结了处理这种物质所必需的安全设备的采购合同——不仅伊拉克人需要这种设备，在伊拉克监控氯的使用的联合国雇员也需要这种设备。
“聪明制裁”换汤不换药
661委员会的行动如此昏庸不是出于偶然。在紧闭的门后，美国决策者以联合国一个官僚机构为掩护，处于回避对其做法的批评的有利地位。可是，正如去年围绕封杀医疗补给品的争论所表明的，他们也害怕公众监督。
2001年初，美国已冻结了价值2.8亿美元的医疗补给品采购合同，既包括治疗婴儿肝炎、破伤风和白喉的疫苗，也包括保温箱和心脏设备。美国的理由是，这类疫苗包含活的培养物——尽管是非常虚弱的培养物。美国人想当然地认为，伊拉克政府可能从这类疫苗中提取东西，最终培育成一种致命的剧毒细菌，接着开发一种能够有效地传播这种细菌的导弹或者其它运载系统。联合国儿童基金会和联合国卫生机构与其他安理会成员一起，强烈反对美国的这种做法。欧洲生物武器专家坚持认为，这种奇迹实际上是绝对不可能出现的。与此同时，由于大规模传染病正在伊拉克肆虐，儿童死亡率高得惊人，完全确定无疑的是，阻止疫苗进入伊拉克将造成大量儿童和婴儿死亡。尽管幕后存在来自联合国以及来自安理会成员的压力，美国仍拒绝让步。可是，2001年3月，当《华盛顿邮报》和路透社报道了伊拉克采购合同被冻结及其影响后，美国突然宣布，它正在解冻这些合同。
几个月后，美国开始咄咄逼人地和大张旗鼓地推行“聪明制裁”——有时也以“目标制裁”著称——的建议。聪明制裁背后的想法是提高制裁等级，以使制裁影响军政领导人而不是平民。美国国务院声称，基本的民用必需品将绕过安理会，由联合国秘书处处理。批评者指出，这个建议事实上几乎是换汤不换药，因为与基础设施有关的一切东西通常都被列为具有双重用途，所以将再次接受同样性质的干预。“聪明制裁”将实现的是掩饰美国的作用。根据这个新建议，美国通常怀疑的所有类型的物品将被列入一个类型，这其实是自动地使采购这些物品的合同被冻结。可是，这种冻结将是以安理会的名义进行的，虽然安理会的其他任何成员(除了英国)对维持制裁很少感兴趣，对阻止伊拉克购买人道主义物品更是不感兴趣。
在传媒令人尴尬地报道儿童疫苗的灾难之后，美国国务院渴望看到新的制裁制度就位，也渴望看到安理会其它常任理事国——俄罗斯、英国、中国和法国——没有一个否决这个建议。面对这种新的政治议程，美国的安全担忧突然消失了。2001年6月初，当安理会正在就“聪明制裁”的建议进行磋商期间，美国宣布，它将解冻价值8亿美元的合同，其中2亿美元涉及伊拉克与安理会主要成员的买卖。几周后，美国解除了对中国与伊拉克签订的价值8000万美元合同的冻结，包括某些无线电设备以及因为双重用途的担忧而被冻结的其他物品。
中国和法国最终支持美国的建议。但俄罗斯不支持，在俄罗斯否决这项建议后，美国立即对伊拉克与俄罗斯公司签订的几乎一切合同予以冻结。接着，2001年11月，美国再次开始为一个聪明制裁建议进行游说——这个建议现在被称为“物品审查清单”(Goods Review List)。在2002年4月3日的《金融时报》所引述的谈话中，某个匿名外交官称美国的做法是“迄今美国利用冻结合同收买政治协定的最大胆行动”。这个外交官说，“物品审查清单”的影响是，美国解除了对俄罗斯与伊拉克签订的价值7.4亿美元合同的冻结，虽然美国国务院早些时候坚持认为，冻结这些合同对防止伊拉克进口任何军事物资来说是必需的。
根据新的制度，联合国对伊监测、核查和视察委员会以及国际原子能机构就某个项目是否出现在“物品审查清单”上作出初步决定。这份清单只包括那些可疑得足以被提交给安理会讨论决定的材料。清单是精确而公开的，但篇幅巨大。“物品审查清单”把现有的联合国清单以及其它国际清单和程序聚集在一起，实际上是为了适应美国决策者所想象的安全担忧的广度而量身定制的。然而，2001年7月，当联合国武器专家开始审核当时被冻结的价值50亿美元的合同时，他们发现，其中很小一部分是最终出现在“物品审查清单”上或者证明美国最初所声称的安全担忧并非空穴来风的物品。所以，最近几个月来，数百份合同已被解冻。
这种大规模地解除对原先合同的冻结的行动应该在伊拉克产生影响。可是，美国和英国去年对安理会玩弄的手法不大可能令人感到真正的轻松。2000年12月，安理会通过一项决议，允许伊拉克利用出售石油所获得的6亿欧元(大约相当于6亿美元)维护其石油生产能力。没有这笔资金，伊拉克仍然必须花钱维修这些石油生产设施，但没有合法的筹资渠道。美国最终未能就如何管理这笔资金与伊拉克达成协议，于是阻止了这项措施的实行。2001年春季，美国指责伊拉克把非法的附加费强加给把石油出售给提炼商的中间商。为反击这种做法，美国和英国设计了一种“回溯性定价”(retroactive pricing)制度，这种制度产生了损害伊拉克出售石油的基本能力的影响。美英两国利用伊拉克从每个石油购买者那儿获得的价格由661委员会决定的事实，开始有计划地推迟对每一种价格的投票，直到相关的购买时期过去。这个主意的用意是，在销售实现以后，所谓的附加费可从价格中扣除，而这种价格接着将被强加于购买者。这种做法的影响是破坏整个“石油换食品计划”。显然，很少有购买者会愿意使其自己承担义务，同意一笔其价格在他们表示同意之后才能知道的买卖。由于这种制度，伊拉克的石油收入自2001年以来下降了40%，价值20多亿美元采购人道主义物品的合同现已中止执行——尽管所有这些合同都已获得批准。美国再次援引脆弱的安全理由，实行了一种能在伊拉克系统地造成人员巨大伤亡的策略。
某些人可能说，我们从9·11袭击中获得的教训是，我们必须在保护我们所认为的自己的安全利益方面持更积极进取的态度。可是，这种教训也许完全是错误的。值得记住的是，外国敌人对美国国土所造成的这种最恶劣破坏不过是通过仇恨、精心策划和多用途美工刀实现的。我们应该从我们自己对9·11袭击的反应中吸取的教训或许是，大规模地毁灭无辜者是一件不大可能被人遗忘或者原谅的事情。如果情况确实如此，那么，无论是通过制裁还是通过轰炸，摧毁伊拉克不大可能带来我们已维持了这么长久的安全。
(选自美国《哈泼斯杂志》2002年11月)
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