全球化背景下的国家间区域公共管理——起源、特点与实践模式，本文主要内容关键词为：起源论文,公共管理论文,区域论文,模式论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当代国家间区域公共管理溯源
世纪之交，世界经济面临着前所未有的变化，全球化趋势的日益加强已经成为世界经 济发展的一个重要特征。所谓全球化是指随着生产力的发展和国际分工的需要，生产、 贸易、投资、金融等经济行为在全球范围内的大规模的活动，要素禀赋在世界市场范围 内进行配置，以及由此所引发的各种纷繁复杂的现象。全球化作为“双刃剑”给世界带 来了各种问题，全球化发展的一个直接的后果就是全球性公共问题的增多与现存全球治 理能力缺失的矛盾。美国《纽约时报》外交事务专栏作家托马斯·弗里曼说：“全球化 并非一种选择，而是一种现实。”所有民族国家，无论大小强弱，无论其在全球化进程 中的民族利益能否得到保证，都无法回避全球化带来的冲击，全球化决非一个单一的经 济现象，全球化带来的经济安全、社会正义、生态环境保护、恐怖活动等问题远远超过 了民族国家的治理能力，迫切需要各个民族国家、国际组织、非政府组织在内的各种主 体协调与合作，解决全球化所带来的矛盾与冲突。这为全球性公共问题的解决制造了巨 大障碍。
从民族国家的角度讲，全球化削弱了单一主权国家对各项事务的管理能力，全球市场 的扩张使国家行使权力受到了很大的限制。“因为资本是财富创造的基本要素，政府必 须迎合它的要求，甚至牺牲其它考虑。”(注：[美]乔治·索罗斯：《开放社会：改革 全球资本主义》，商务印书馆2002年版，第5页。)民族国家管理全球性的公共事务乏力 ；另一方面，正如奥尔森《集体行动的逻辑》所言：“实际上，除非一个集团中人数很 少，或者除非存在强制性或其它特殊手段以使个人按照他们共同的利益行事，有理性的 、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同集体利益。”(注：[美]奥尔森 ：《集体行动的逻辑》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第2页。)
在全球性公共事务管理方面，民族国家囿于狭隘的国家利益，往往坐视全球性公共问 题的存在。从现有的国际体系层面来看，由于缺乏超越民族国家的合法性权力，现有的 国际事务主体的管理全球性事务的公共管理职能未能有效的履行。虽然国际合作能增强 民族国家在管理国际性问题时能够降低行动的成本，增强国际社会集体行动的有效性。 但是，现有的国际体制的本质很难达到全球公共事务管理的目的，由于缺乏权威性的裁 判和公正力量，国际事务的解决仍然是基于民族国家的基础上的。“国际机构不能把自 己的意志强加给独立主权的民族国家，常常使国际合作得不到加强，民族国家是否参与 国际合作视民族利益而定。”(注：Phillip J.Copper Linda P.Brady,Public
Adminstration for the Twenty-first Century.Florida:Harcourt Brace College
Publishers,1998.p349.)缺乏资源和权威性的价值分配，常常使对国际事务的管理流于 呼吁和宣言而缺乏实质性的行动纲领。全球化进程虽然日渐加快，但是更多的情况是民 族国家纷纷利用这一时机，维护民族利益，分割全球化的利益，致使大量全体性公共问 题难以形成解决或无以解决，这种全球化悖论式的发展，在客观上催生了区域经济一体 化和区域公共管理的产生，区域一体化在一定程度上缓解了国家间公共问题解决的难度 ，在一定范围内减少了跨国家公共议题的不确定性，容易达成联合行动的纲领。在全球 化的背景下，区域一体化日益突出，成为世界一体化发展的一个新的亮点。
所谓区域化即区域一体化是指相关的主权国家为实现区域内外的经济合作，联合或融 合而实行的制度安排。区域一体化的出现是区域合作发展到一定阶段的产物，具体而言 ，区域一体化合作是指：一组国家在平等互利的基础上联合起来，彼此自愿地约束自己 的部分经济主权甚至相互对等地分享或让渡一部分经济主权，通过制定机制化的条约、 法规，建立相应的执行机构，共同规范部分生产要素或全部生产要素所有成员国间自由 流通的条件，从而使部分生产要素或全部生产要素得以在这一组国家自由流通，使资源 在这一组国家得到优化配置，实现共同繁荣的目标。区域一体化的目的在于实现区域内 的规模经济，提高成员国的经济竞争力和增强产品的竞争力。区域经济一体化的发展要 求参与国之间清除各种贸易壁垒及其阻碍生产要素自由流动的歧视性政策，因而从本质 上就会涉及成员国对外贸易、财政金融、人员、劳务等经济领域内的国家主权部分或全 部地让渡给共同建立的超国家机构，通过一系列的协议和条约形成具有一定法律约束力 和行政管理能力的地区经济合作组织，实现权利和义务平衡，从而引发一系列的国家间 区域公共管理问题。
与全球性公共事务管理相比，区域性公共事务的管理既有相似性又具有特殊性。作为 国家间公共事务的管理，区域性公共事务的管理同样面临“公用地的灾难”及集体行动 困境的难题，缺乏跨越国家间的权威性价值分配机构。但是，由于区域性的国家间公共 事务在很大程度上又区别于全球性公共事务的管理，其解决区域内公共事务的难度较低 ，所采取的各项措施也比较有效，因而区域性的国家间公共管理较全球性公共事务的管 理具有较强的现实意义和学理价值。
二、当代国家间区域公共管理的特点
所谓国家间区域公共管理是指区域合作内的民族国家，为增强区域竞争力，促进区域 发展的相互合作，对区域内的公共事务进行治理的制度安排及其政策举措。国家间区域 公共管理的目的在于促进合作区域内国家的利益，解决区域合作中的政府失灵和市场失 灵问题，为区域经济的发展创造条件。国家间区域公共管理是区域内主权国家相互依存 的必然结果，也是区域内主权国家行为者站在合理立场上所采取的合理决定，通过部分 出让国家主权解决相互依存所带来联合行动的交易费用，是增强国家福利的一种有效的 国际合作机制。在世界政府还只是空想而国际机构(包括政府的和非政府的)只能部分有 效的情况下，欧盟和类似的超国家联盟能对全球性民主管理做出重要贡献。
区域一体化组织或者区域公共事务的治理具有一定的超国家性，由于区域内整合程度 不同，国家间区域公共管理也形式各异，有学者按照区域公共管理的组织特点把区域公 共管理划分为主权共享型、协议型和论坛协商型。有关国家区域管理有效机制和发展趋 向也莫衷一是，众说纷纭。但是，从形态各异的区域合作机制中，我们大致可以概括出 区域公共管理的如下一些共同特点。
第一，国家间区域公共管理起始于政府间的一系列条约。国家间的区域公共管理的实 现一般由政府出面，签定一定的经济一体化协议，作为区域一体化管理的合作机制，民 族国家通过出让一部分主权，制定共同的行为准则，实现国家间区域公共事务的有效治 理。
第二，超国家机构的建立。为了推动区域公共事务的治理，国家间区域管理往往成立 一定的超国家机构，作为区域公共事务管理的协调机制，确立区域内共同的规则，以消 除经济活动的障碍，促进资源和生产要素的合理配置，充分发挥区域的整合比较优势。
第三，国家间区域公共管理难以形成民族国家的管理模式。国家间区域公共管理的合 法性权力来源于区域内民族国家基于共同利益的认同，而自愿出让的部分国家主权。公 共事务得到有效治理的最终行动主体仍是民族国家的政府，国家间区域公共管理无法实 现民族国家管理的合法性的暴力垄断，对区域内公共事务管理的效力不及民族国家内部 的公共事务管理，难以形成一套较为完备的公共事务治理体系和组织结构。
第四，国家间区域公共管理具有不稳定性。国家间区域公共管理的特性致使区域公共 管理的不稳定性。由于国家间区域公共管理过程最终合法行为主体是民族国家的政府， 而在区域内，对公共事务解决的认识存在着一定的差异，因而民族主权国家对区域内公 共事务的看法往往基于狭隘的民族国家利益，诱发了一系列的冲突，影响了国家间区域 公共管理的稳定性。欧盟和东盟发展的历程，清楚地表明了这一点。
三、当代国家间区域公共管理的实践模式
经济区域主义运动和区域性贸易协议的签定在20世纪80年代中期加快了步伐，这对世 界经济的形态产生了重大影响，在此基础上兴起的区域公共管理也获得了巨大的发展， 许多国家间的区域联合体对如何进行有效的管理，增强区域的竞争力，维护区域利益， 解决区域发展中的市场失灵和政府失灵，作了有益的探索，取得了一系列的成就。
1.建立区域公共管理的主体
公共管理一般是指公共管理的主体为提高有效的公共服务所进行的管理活动，当代区 域公共管理一个最为突出的特点是成立了区域性的管理机构，专门协调和管理区域政治 经济发展中存在的问题，并在国际社会以同一个身份参与国际间的事物处理。这种区域 性的管理机构在国家间的公共行政的实践中，解决国家间区域公共管理问题。目前，虽 然区域管理的效率还比较低，但无疑这些管理的制度设计，在国家间的区域公共管理中 发挥着重要的作用。
2.建立统一市场
区域公共管理的目的在于为区域间的经济和社会发展创造条件，现代经济的发展早已 超越了国家的界限，要求资源在全球范围内进行配置，以实现最大的经济效益，然而， 由于各个主权国家的经济管理制度的差异和基于国家利益的对外经济政策常常阻断了要 素禀赋的充分流动，割裂了经济活动的内在联系，各个国家不同的市场规则导致了市场 的低效率和市场失灵。因此，国家间区域管理的一个重要的作用就是建立统一市场。欧 盟为建立统一的区域内部大市场，一方面消除国家间的贸易和市场竞争的障碍；另一方 面又创立了新的适用于欧盟各个成员国的政策法规，增强欧盟在国际事物中的地位，加 速欧盟内部一体化的进程，建立统一市场，促进区域内经济的发展。1997年欧盟各个成 员国签订了《阿姆斯特丹条约》，基本上完成了同一市场的建设，大大促进了成员国内 的经济交往与发展，促进了欧盟区域经济的发展。东盟和南方共同体等国家间区域组织 也采取了类似的措施。
3.协调成员国政策，谋求统一的区域政策
在跨国家的区域发展中，只有在政府间政策协调的基础上，才有可能得到实现，如果政府间的各项管理政策不协调，区域经济活动主体的交易费用就会上升，区域经济发展的规模经济效应也达不到应有的高度。因此，协调区域内各个国家的各项管理政策是区域公共管理的基本诉求。欧盟在其跨国家间的宏观经济政策协调可以追溯到欧共体成立之初，在《罗马条约》中，就明确规定了各个成员国经济政策的协调和成员国税收体制的协调。随着欧盟关税同盟和统一市场的建立，欧盟加大了各国政策协调的力度，相继催生了一系列的区域共同政策。欧盟中央银行的成立和欧元的发行使用是欧盟在国家间区域公共管理的创举，向世界凸现了在国家间区域公共管理中，政府间宏观政策协调的重要性和现实性。东盟在成立之初，就十分注意区域政治经济的各项合作，通过《东南亚友好合作条约》的签订和一系列首脑峰会的磋商，解决了许多东盟地区内存在的历史遗留冲突和潜在的矛盾，并于1996年开始实施的《功能合作协议》(functional
cooperation)。该合作协议以一系列的合作发展计划为主要实施方式，主要包括：东盟 社会发展行动计划、东盟文化和信息计划、东盟科学和技术计划、东盟战略环境计划、 东盟控制毒品行动计划以及东盟联合控制与打击跨国犯罪计划。该项协议的实施，为东 盟区域内各项公共事物的协调管理，提供了前所未有的机遇。
4.联合提供基础设施
提供基础设施是公共管理的一个基本职能，由于基础设施是一种公共物品，具有消费 的非竞争性和非排他性的特点，常常成为制约区域经济发展的一个瓶颈。在民族国家内 部的区域发展中，可以由中央政府提供这类公共物品。在国家间的区域管理中，由于涉 及到不同的民族国家，区域间基础设施的供给更是稀缺，区域间的交往受到很大的影响 。为了解决这个问题，突破区域间社会经济发展的瓶颈制约，东盟国家通过了2020年远 景计划，也称为《动态发展中的东盟伙伴关系》，在促进贸易和投资自由化，地区经济 一体化的同时，决定联合提供东盟区域内的公共基础设施，该项发展计划通过发展泛东 盟运输网络来实现，主要包括国家间高速公路、铁路、主要港口和海上航运的对接，实 现区域内各个国家间交通的畅通，减低经贸发展的运输费用；在金融和科技领域，东盟 加大了各成员国间的通讯网络建设，特别是“清迈协议”的实施和“电子东盟”的启动 ，东盟区域发展中的通讯制约得到了很大的舒缓。此外，东盟整体的电力调配和泛东盟 天然气管道工程的开发，都在不同的方面解决了制约区域间社会经济发展的基础设施提 供难题。欧盟的国家间铁路网建设和许多跨国的公共工程也对欧盟的发展做出了突出的 贡献。
四、对中国区域发展的启示
当代区域一体化的背景下，国家间区域管理所取得的一系列的成就表明，进行区域合 作是提高区域经济竞争力和协调发展的有效途径。中国是一个幅员辽阔的国家，地域广 人口多，在国家范围内形成了不同的经济区域，需要政府进行有效的协调，发挥整体优 势。从国际层面上讲，中国有许多睦邻友好的国家，为中国参与区域经济合作创造了良 好的条件。因此，当代国家间区域公共管理为我国区域管理和参与国际合作，提供了有 益的借鉴。
1.重视区域协调发展
区域经济协调发展是世界各国经济发展的永恒主题。在国家间区域合作中，如果区域 内主权国家发展不平衡必将影响区域合作的深度和广度。因而，当代国家间的区域管理 ，都非常注意区域的平等发展和协调发展。就民族国家内部而言，地区差距扩大，不利 于国内市场的开拓和扩大，区域间过度竞争，给整个国民经济的持续、稳定和协调发展 造成了不利的影响。
目前，中国东西部差距过大，已经引发了一系列的问题，制约了全国经济的整体战略 选择。“地区差距的扩大造成了东部和中西部对政策产生不同的需求，东部希望中央政 府继续放权和进一步市场化，而中西部则希望中央政府加强中央集权。”(注：林毅夫 ：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版， 第21页。)过度扩大的发展差距容易引起深层次的矛盾。因此，应采取各种措施，促进 区域平衡发展。
2.完善区域公共管理制度，建立有效的区域管理机制
当代国家间区域公共管理的一个有益的启示，就是有效的合作制度是区域管理的根本 和保障。区域合作是相对独立性很强的区域分割而言的，中国在经济发展的过程中，各 个区域间经济分化十分严重，澳大利亚学者奥德丽·唐尼索恩称之为“蜂窝经济”，中 国学者称之为“诸侯经济”，经济区域间资源大战屡禁不绝。虽然中央政府采取种种措 施，谋求统一的市场秩序，但由于政治主导的区域冲突仍相当顽强的存在，制约着区域 合作的实现和要素禀赋的合理配置，各级政府有令不依、目光短浅，市场分割现象仍然 十分严重。在国家宏观管理中，不存在可供区域管理利用的治理结构，对于区域治理缺 乏战略性的考虑，往往头痛医头，脚痛医脚，西方国家所理解的区域管理在中国实际上 并不存在。“中国目前尚未形成完整的区域政策体系，最明显的表现是迄今为止仍没有 实际部门所采纳问题区域区划框架，最多只有贫困地区，这对完善区域政策缺乏基本的 制度基础。”(注：张可云：《区域经济政策：理论基础与欧盟国家的实践》，中国轻 工业出版社2002年版，第28页。)因此，中国必须成立负责区域管理的综合性权威机构 ，协调全国区域发展与合作，没有综合性的区域管理机构，就不会有真正的区域协调发 展和区域整和。
3.重视区域公共产品的联合提供，建立区域基础设施供给制度
提供公共物品是现代市场经济中政府的一种基本职能。在区域经济一体化的形成和发 展过程中，各种公共物品的提供和基础设施的建设，需要区域内的各级公共行政主体共 同提供。目前，中国的区域公共管理制度和区域基础设施供给制度缺乏公平的合作体系 ，单个的行政主体过度关注行政区内部的公共管理及其基础设施，造成区域内的公共基 础设施供给不足和供给缺失并存的局面，不仅浪费了区域内的公共资源，而且不利于经 济区域的整和与发展。如珠江三角洲地区的机场建设，渤海地区和长江三角洲的港口建 设都是突出的表现。区域内和区域间的公共物品，对于区域经济长期稳定的发展，对于 保障区域经济发展安全和秩序有着重要的作用，在中国未来的发展进程中，迫切需要建 立规范的区域公共管理和基础设施供给的制度体系。
4.积极参加国家间区域合作
全球化背景下的区域经济一体化的发展已经成为全球经济发展的主流，区域经济内部 的区域治理也正成为全球治理的重要组成部分。区域合作直接关系到民族国家的利益， 几乎所有的国家都投身于区域经济一体化发展的洪流中，积极参与区域合作，重视区域 治理。进入20世纪90年代，全球区域合作组织达100多个。这些国家间的区域合作组织 ，合作形式多样，在全球竞争背景下，为提升区域竞争力做出了突出的贡献，有效地维 护了区域内民族国家的利益，促进了地区的经济发展和稳定。区域合作是目前国际合作 中一个重要的手段，是在激烈国际竞争中维护和加强自身权益和国际地位的有效政策选 择。中国有着漫长的边境线，有许多睦邻友好国家，经济和社会的发展具有较强的互补 性，加强同这些国家的合作，不仅能够促进经济的发展，而且能够利用区域的整体优势 ，有效地维护民族利益，因此，我国加入WTO后，在增强全球合作的同时，应对区域合 作给予充分的重视，积极的参与国家间的区域合作。
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