论合作治理中的公共承诺机制，本文主要内容关键词为：机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)01-0151-04
一、社会发展过程中公共承诺的生成
承诺是一种日常生活中的交往方式，是维持社会关系和人际交往的重要工具。作为日常交往的行为方式，承诺的兑现加深了人与人之间的信任，相应地减少了人际交往、组织运行和社会交往的成本，同时形成了一种稳定、有序的社会关系，稳定了家庭、组织和社会的秩序。
从历史的发展过程来考察，可以发现，自人类社会开始交往以来，承诺就承担着重要的社会功能。从类型上来分析，社会交往中存在两种承诺，一种是基于文字的承诺，另一种是口头的承诺，口头的承诺是承诺的最初表现形式；从社会规范的意义上理解，承诺是社会交往的一种约束方式，是规范承诺双方行为的重要途径；从自我规范来看，承诺是承诺者的内在规范。
承诺最初具有宗教色彩，人们常常为履行责任、义务而向神明宣誓，这一方式在农业社会中非常流行。这时，承诺负载的主要是道德上的责任，是一种内在的道德规范，这种道德规范在承诺人及其相对人之间建立了一种基于内在约束的权利义务关系。现代社会发展过程中，承诺是法律中的重要术语，是产生法律关系和法律约束力的方式。“承诺”被赋予明确的法律意义，这是自然法学派的功劳。英国学者休谟就把“财产占有的稳定、根据同意的转让、承诺必须兑现”视为人类社会最基本的三项自然法[1]。自然法学派的法学家将承诺确定为合同成立的一个要件，作为要约的对称。承诺为受要约人接受要约的意思表示，是对要约人所作的肯定性答复。
此时，承诺将道德责任转化为法律责任。这样一来，在现代社会，我们需要把承诺与契约区别开来。“纯粹的契约是以法律及其强制执行机构的强制力和威慑力作为得到履行的前提的。契约与法律是相伴而生的，在人类历史演进的视角中，当承诺赖以存在的社会基础发生了变化，当承诺得到履行的道德约束力不能有效发挥作用的时候，人们之间的交往就需要用契约来填补承诺不足而造成的空白，契约出现了，相应地，法律保障机制也开始萌动。”[2]在法律强制的背后，我们看到，承诺发生了质的改变，承诺失去了内在的道德约束力。我们认为，这是承诺发展中的巨大损失，也是现代法治社会在社会秩序维护方面的一个缺失。
后工业化进程中，对于复杂性和不确定性的治理环境，现代社会刚性且滞后的法律已经很难面对和解决不确定的治理难题。在具有复杂性和不确定性的公共问题前，比如自然灾害、技术危害、重大传染性疾病以及对走私、贩毒、艾滋病等重大社会治理问题的处理，对人类环境污染和资源缺乏等危及整个人类生存问题的解决，仅仅依靠命令—控制或者强制性、刚性且具有滞后特性的法律是无能为力的。因此，时代呼唤一种有利于解决不确定性公共问题的机制。这种机制就是公共承诺。
20世纪以来，在行政管理实践中，中外很多地方政府和服务部门大力推行社会服务承诺机制或社会承诺机制。如英国布莱尔政府推行的社会承诺机制，新加坡政府推行的社会服务承诺机制。在中国，以“公开办事标准，公开承诺自律”为主要内容的社会服务承诺制，实践中取得了显著成效：政务运行的透明度提高了，行政行为规范了，干部的事业心、责任心增强了，服务质量、办事效率和依法行政的水平提高了，政府形象改善了，党群、社群关系进一步密切了。应该说这是当前促进党风廉政建设、塑造政府新形象的一个极好举措[3]。这也是承诺机制在社会治理中的恰当描述。
此外，在私人组织管理中，承诺机制得到了很好的应用。“组织承诺是美国社会学家Becker于20世纪60年代提出的一个概念，用来衡量员工愿意留在企业的意愿。近年来的研究发现，组织承诺对员工的离职意愿有很好的预测作用，与员工的工作满意度相关，也能间接对企业的生产率、出勤率和组织绩效产生影响。因此，有关组织承诺的研究就成为组织行为领域一个十分重要的课题。”[4]这说明，在私人领域中，承诺机制慢慢发挥着重要作用。
可以看出，后工业化进程中，在学术层面，重新发现公共承诺对公共利益实现和社会发展的重要意义是一个重要的理论问题，也是一个重要的现实问题。
为了更好地理解这一问题，我们可以再一次考察公共承诺在农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业化进程中的服务行政中生成的轨迹。
统治行政模式中，君主也利用承诺来进行社会统治。君主的承诺是一种特殊的承诺，是君主对臣民的承诺，在这种类型的承诺中，承诺具有极大的不平等性。君主作为臣民的统治者，其承诺是不对等的，除了上天，君主的承诺没有人去监督其兑现。奥尔森作出了这样的判断，他认为：“君主的承诺是不可靠的，因为其承诺得不到任何来自司法或者其他独立权力部门的制约，也就是说君主可以跨越所有的权力部门。”[5]在这个意义上，君主对臣民的承诺既没有现实性，也不可能有公共性。当然，我们不能完全否定君主的承诺在农业社会治理中的意义。君主的承诺在社会生活的表象上有形式意义，特别是对于有道德的君主，承诺对统治行为也有外在和内在的约束力，只不过这种约束力是随意的，不稳定的。
管理行政模式中，官僚制以非人格化的制度形式与社会发生作用，在官僚制最初的设计中，否认把承诺纳入其管理社会的方式中，承诺没有成为官僚制的管理的方式。由于承诺没有作为一种管理方式纳入到公共行政中来，公共行政也因此体现为更多的僵硬性，这也是公共行政中缺乏互动性的原因。人们对官僚制缺乏回应性和互动性的批判，从机制的角度看，是因为公共行政中遗失了承诺这种古老的社会交往和社会规范方式。可以看到，由于承诺机制的缺失，管理行政对行政人员的自由裁量权的控制力也随之消失。因此，传统行政强调严格限制行政人员的自由裁量权。在思维方式上，由于基于工具理性的制度主义的兴起，人们总是希望利用制度对公共行政行为进行控制，公共承诺的意义便消失了。
服务行政模式中，由于公共问题的复杂性和不确定性，合作治理呼唤新的维护社会秩序的方式。在这些方式中，一种重要且有价值的方式是公共承诺。有研究者提出于行政承诺实施对于公共行政的重要意义：“随着公共服务和诚实信用的理念深入人心，行政活动的范式也正在转变。行政承诺作为行政主体自我约束的一种允诺，比起原有的行政方式更能发挥行政主体的服务精神，也更容易受到社会公众的信赖。”[6]
我们认为，后工业化进程中的承诺不是行政承诺，而是一种公共承诺。公共承诺是合作治理中合作主体基于维护和促进公共利益的目的，为促进多元主体合作，对社会作出的以合作的姿态承担公共责任的表示，是合作治理中的重要机制。服务行政模式中，我们可以这样理解公共承诺的内涵：第一，公共承诺的主体是参与合作治理的所有合作主体。在合作行政行为模式中，治理的主体可以是公共管理者、非营利性组织、公民、私人组织和志愿者等。第二，公共承诺是服务行政模式中合作主体多元治理的合作主体作出的，是提高公共服务灵活性、效率和质量的有效的集体行动方式。第三，从公共承诺的目的看，公共承诺以提高公共问题的解决能力，维护公共利益和实现公共服务的公平、正义为基本目的。第四，从公共承诺的性质上看，公共承诺是一种基于服务行政模式的公共性机制，是实现公共利益的基本途径和方法。
二、服务行政模式中的公共承诺主体
在日常生活领域，任何具有行为能力的人都可以作出自己的承诺，同时兑现自己的承诺。但是，从行政模式的角度来考察，无论是统治行政还是管理行政，只有权力拥有者或者权力行使者才能成为行政承诺的主体。
统治行政中，君主许诺给予臣民荣华富贵，太平盛世，以此笼络人心，维系统治。在管理行政中，公共领域如果存在承诺的话，也是行使行政权力的行政主体作出的，是一种行政承诺，是“行政机关以及法律法规授权的组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为”[7]。其他的社会主体，不可能基于公共权力作出行政承诺。
在服务行政模式中，公共承诺将成为合作治理中一种可以制度化和规范化的有效机制，同时是一种与法律权威相结合的机制。在公共承诺的主体上，合作参与的主体，也就是公共问题的利益相关者，都可以也必须成为公共承诺的主体。因此，在合作治理中，合作承诺的主体是所有参加公共管理的主体。公共承诺主体的改变是公共权力社会化的结果，是各种类型的治理主体主动地服务于公共利益、承担社会责任的结果。
有人认为，公民不可能成为公共承诺的主体，因为公共承诺是组织的行为。但我们不同意这样的观点，特别是在后工业化进程中，作为公共责任的最后承担者，作为公共服务的对象，公民必须成为公共承诺的主体。卢梭认为，一旦公共服务不再成为公民的主要事务，如果公民只情愿为他们的口袋奔波而不为人民服务，那么，国家就已经离灭亡不远了。基于这一古老的政治学原理，我们认为，在公共服务中，对于公民而言，公共承诺的责任不只是一种美德，更是一种责任，是公民必须履行的社会责任。
从权力基础上看，公共承诺是人民主权原则的实现。基于人民主权原则，任何公共管理主体都有权利有义务作出公共承诺。人民主权的原则在公共管理中的应用体现为公共权力的社会化，也体现为公共责任的社会化。公共责任不再只是政府的责任，而是所有合作治理主体的责任。于公民而言，公民的公共承诺反对、否认公共领域中个人利益和公共利益的对立关系，将表明公民愿意参加公共生活，愿意支持并维持一种合理的政治秩序的愿望；此外，公民还要把这种承诺变成一种社会责任，并转化成为一种内在的行为规范。弗雷德里克森认为：“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。”[8]公共承诺也是公共精神的体现，是公共责任的表现形式，是公共管理主体基于合作型行政心态做出的，积极实现实质性合作，维护公共利益和社会公平的一种责任机制。
三、服务行政模式中公共承诺机制的功能
在服务行政模式中，公共承诺作为促进合作治理的有效机制，具有以下功能：
第一，公共承诺机制是服务型政府实现服务理念的良好途径。服务型政府作为一种治理理念对社会而言是令人激动和欣慰的；同样，服务型政府的建立，可以使公民受益于公共服务的核心价值。但服务型政府的理念如何实现，服务型政府通过一种什么样的机制实现其价值却是一个难题。
公共承诺机制的建立是服务型政府实现服务理念的良好途径。从承诺的性质可以看出，任何承诺都具有主动性。被动的承诺不是承诺，变为了一种被逼无奈的应答。因此，公共承诺也具有主动的特性，这是公共承诺的基本特征之一。这种主动特性将改变政府在管理过程中被动回应的局面，转变政府被动回应的行政理念。从行政法的视角看，“行政承诺体现了服务行政的理念，即行政主体为达到公共服务之目的而主动负担之法律义务。行政主体之所以情愿作出这种看似‘吃亏’的承诺，很大程度上来自行政理念的转变的结果”[9]。“从本质上说来，为公共问题提供公平的解决方案，这不只是意味着要为所有的人提供同样的服务，而是意味着要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务。”[10]
这样一来，运用公共承诺机制，服务型政府将祛除官僚主义的僵硬与回应性的缺乏。“合作主体的公共承诺是促进合作最重要的因素，公共机构对合作的不牢靠的承诺，特别是最高层次上的承诺，经常是一个特别的难题。”[11]我们认为，这些观点可以证明公共承诺机制对服务型政府的重要意义，但公共机构不牢靠的承诺是合作行政过程的难题，也是需要避免的问题。
服务型政府的基本特征是主动提供公平的公共服务，同时从量的方面来分析，政府提供的服务是主要的，管制是次要的。公共承诺的主动服务特性是实现服务型政府的主动性的关键动力，是实现服务型政府行政理念的重要条件，在这种机制的作用下，服务型政府能够践行公共服务的核心价值。
第二，公共承诺机制的建立将促进公共责任的恢复。工业社会中，公民、私人组织和其他组织的公共责任丧失是公共领域的严重问题。在行政国家中，公共责任变成了政府责任，公共事务变为了政府事务，公共行政变为了政府行政，政府成为公共责任的独立承担主体，其他主体的公共责任意识心安理得地消失了。
现代行政理论没有能够真正意义上实现公共责任。有研究者认为，当今改革议案并不包括为公众提供叫醒服务，以使其承担义务。因为，消费者并不向他们购买产品和服务的企业承担什么义务。的确，再造政府再造的流程也部分地源于政府向美国民众传递再次做出保证和取悦公民的信息。国家绩效评估暗含着这样的设想，政府出现的问题仅仅产生于错误时代的立法和官僚程序。所以，改革要求政治人物迅速整理、调整好内务。这样，公民就可以舒服地躺在摇椅里，看着政府如何通过提高绩效来满足他们的要求。公共承诺机制建立后，这一现象将逐步消失。因为在公共产品的定位上不再倡导“管理，消费者至上”的模式，而是所有的公民都要做出承担公共领域中公共责任的承诺。
基于公共承诺的主动性，其他公共管理主体将主动参与到维护公共责任和公共利益的集体行动中来。公民“会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加宽阔的且更具有长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约。”公共责任意识是实现公共责任重要而又基本的组成部分。公共承诺机制的实现对公民角色的改变意义巨大。一方面，公共承诺可以提高公民的政治热情，扩大公民对政治民主的参与度。另一方面，公共承诺将促使公民责任的形成。这样，公民的公共责任意识就培养起来了。
第三，公共承诺机制是消除公共服务中“搭便车”和“看门人”现象的有效方法。“搭便车”和“看门人”是管理行政公共产品消费的基本而普遍的现象。“搭便车”和“看门人”现象使整个工业社会的公共行政处于一种无可奈何的孤单的地位，在工业社会产生了很大的负面效应。这一现象表明，公民心安理得地“接受其他人为其提供的免费服务”；此外，搭便车将促进“看门人”现象，即这些人想要参与社区事务，但他们往往只参与少数直接关系到他或她自身利益的关键议题。公共承诺机制的建立，将改变这一现象，因为，公共承诺所促成的多元公共主体的责任意识的实现，将促使公共领域的责任完全开放，完全开放的公共领域将助长公民的公共责任意识和正义感。
这样，现代社会中公民参与社会治理的消沉面貌将彻底改变，公共服务将出现一个崭新的局面。我们可以欣喜地看到这样一个美好的现象：私人领域中的企业将负担起应有的社会责任，同时贡献出其独特的资源。第三部门在合作治理的集体行动中也明确了自己的方向。公民、第三部门及其他愿意参与到公共管理中来的行动者，都将投身于思考、设计公共政策的过程中来，并满腔热情地考虑公共利益，多元主体公共服务责任意识的形成，整个社会变成公共问题勇敢的承担者，工业社会低落的政治意识将发生很大的改变。所有这一切的改变都有利于合作治理模式的实现。
第四，公共承诺机制将促进合作主体间信任度的提高。其实，我们可以把公共承诺看成合作治理中公共对话的一个阶段性成果。平等、深入的公共对话必然对公共问题进行协商，阐明、形成和建立各个合作主体权利、责任和义务。而这些阶段性成果，最后将形成多元合作主体的公共承诺。这样，公共承诺将变成实现公共利益而采取行动的蓝图。很自然地，公共承诺将兑现公共利益的实现，而公共利益的实现将促进合作主体的信任度的提高。“在人们的交往活动中注重承诺以及承诺的履行，是确立信任关系的积极行动”。同样，合作主体对在公共承诺中所提供的服务的兑现，公共责任的履行和实现，为公共问题的解决、公共政策的制定和执行作出了贡献，为社会的稳定和发展，为社会秩序的维护作出了贡献，因此，其他合作主体将对他们作出肯定的评价，这样将促进合作主体之间的信任度的提高。当然，合作主体信任度的整体提高最终将依赖公共承诺的持续兑现程度。
第五，公共承诺机制的建立可以促进社会正义的实现。现代社会中，承诺与契约不同，其中最大的不同就是保证承诺与契约实现的机制不同。“在现代社会的理性结构中，承诺如果由一个组织作出，或以文字的形式出现的话，可以被看做是一种契约。比如，在地方政府中，我们常常可以看到对公众做出某种承诺，这种承诺其实就是一种契约。但是，承诺虽然可以成为契约的内容，却不能简单地等同于契约。承诺与契约的不同在于得到履行的保障因素上的差异。”但是，公共承诺更多的是道德意义上的，是一种内在的规范。因为，“承诺的履行有赖于道德准则。一项承诺之所以会作出，而且得到受诺者的相信，表明承诺者与受诺者拥有共同的道德准则，根据这种道德准则，所作出的承诺必须得到履行，否则，就会被认为是一种人所不耻的背信弃义的行为。在从承诺发生到承诺被履行的全部过程中，起保障作用的是道德的强制力，归结起来，是道德准则和道德信念共在条件下的约束力发挥作用的过程，这种约束力不需要借助于外在的或物化的力量来提供支持。”所以，除了外在法律规范的制约以外，公共承诺是道德判断的对象，是一种内在规范与外在规范相结合的判断方式，这种融合道德判断和法律判断的方式，将在实现公共利益的过程中，促进人们对正义的追求。
在人类社会的历史发展中，正义一直是人们追求的目标，但正义似乎总是遥不可及。正义不但在日常生活领域和私人领域中离我们遥远，在公共领域中则更难以实现。我们认为，正义的远离，原因是它没有成为我们行为中的一种内在价值。公共承诺机制建立后，公共承诺作为一种行为方式将与日常生活领域相伴随。阿马蒂亚·森认为：“承诺行为则可能涉及自我牺牲，因为你试图提供帮助的理由是你的正义的意识。”从这一思维路径中，我们看到了公共承诺的双重价值。一方面它对公共利益的维护提供动力；另一方面，承诺与正义意识结合起来，是促进公共领域成功合作的重要机制，这是一种重要的不可低估的活动，可以在公共领域中开发正义，促进正义与公共领域的对接，促进社会正义的实现。
收稿日期：2009-11-20
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