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一、俄罗斯住房保障事业的现状
据俄罗斯国家统计委员会资料，至1995年底，俄全国共有住宅（不包括别墅等非长久居住建筑）总面积26.7亿平方米，其中，居住面积占18亿平方米。全部住宅资源中，城市占73%，农村占27%。总面积数比1985年增加了5.4亿平方米，比1990年增加了2.45亿平方米， 后五年比前五年增加面积减少了5000万平方米。俄罗斯共有住宅5200万套，其中5120万套为单元住宅，居住着1.36亿公民。 在单元住宅中， 一室户占23%，二室户占42%，三室户占30%，四室户以上占5%， 人均住房面积由1985年的14.9平方米和1990年的16.4平方米增至1995年的18.1平方米。单元住宅面积亦分别呈54.4、59.1、68.2平方米的增势，而住宅平均居住面积在总面积中的比重则从60.7%减少至60%和59.2%。公民自己建造的住宅面积增加更多；从65.2、76.1至99.7平方米，居住面积所占比重则从71.3%递减至70%和63.9%。可以看出，尽管有着经济危机和萧条，俄罗斯在前苏联住房保障事业发展的基础上，住宅总面积和人均面积继续保持着增长势头和较高的居住水平。不过统计亦表明，在俄罗斯，至今仍然有4000万人居住在简陋的居室之中，仍有250 万人居住在已经毁坏的住房之中。在城镇住宅中，仍有20%缺乏集中供水、供暖和下水道系统，农村中约70%的住宅无自来水供应。〔1〕甚至在1997年人均住房面积已经达到20平方米、居住条件属全国最优的莫斯科市，也有着23%的家庭（74万户）未达到人均9平方米的居住卫生标准，人均5平方米以下的家庭也有一定数量。〔2〕
由于俄罗斯政府将住宅建设和发展住房保障事业作为振兴国家经济的重要方面，因此，在对经济的总的投资规模大幅下降的情况下，1996年以前的数年里，各投资渠道对于住宅建设的投资比重仍占总投资规模的25%左右，但绝对规模已经大为压缩，新投入工程数量相对较少，规模不大。从而，俄罗斯住宅资源和人均住房面积的增加并不完全标志俄住房保障事业的质的向上趋势，其中也有着因住房折旧率降低、资金严重匮乏使得住房建筑标准自发降低等产生的“水分”。此外，近几年里俄罗斯住宅资源的增长主要在于前苏联时期未完工程在相对少量资金投入下陆续竣工的缘故（有的甚至未完全竣工即已交付使用），因而发展后劲大打折扣，其消极后果必然会在今后逐步显现。
前苏联曾经普遍存在的排队分配住房现象虽然仍然存在，但规模已急剧压缩。因为，随着向市场经济过渡，随着住房分配机制转换，无偿分配住房的数量越趋减少，等候往往是无望的，排队者因此往往退而寻求其他改善途径。目前，除了莫斯科等少数地区仍然保留着少量的无偿分配住房制度外（这些地区往往用市政住宅出售的盈利部分作为无偿分配部分）。这种分配方式在大部分地区已经趋向于消失。与此同时，产生了优惠购房制度。根据1993年俄政府发布的有关无偿资助公民购买或建筑住房的决议、以及1996年8 月政府发布的新的“向需要改善居住条件的俄联邦公民提供建或获住宅的无偿资助”的决议和条例，符合改善条件（即单身住房面积未达33平方米、2 口之家住房面积不到44平方米和3口以上家庭人均住房面积不足18 平方米的）家庭均可以通过同样的排队方式，根据自身收入情况，在国家贴补房价5－70%的范围内，获得市政住宅。（这显然也是一个过渡性措施，但暂时不会取消。）〔1〕即使如此，俄罗斯居民目前拮据的经济状况使得大部分住房未达标的家庭要支付补贴以外剩余部分的购或建房款项实现居住条件改善的目标仍是十分困难的。上述种种情况决定了俄罗斯发展住房保障事业的速度会有一个相对减缓的过渡时期。
二、俄罗斯住房制度改革的主要目标和基本环节
从80年代末期起俄罗斯最高立法机关、总统和联邦政府陆续通过或颁布的关于俄罗斯住房制度改革的法律、法令、政府决议和条例有50来项，内容涉及住房保障领域的各个方面，但基本目标只有一个，就是要在国内最终建立起符合市场经济要求的住宅和不动产流通市场。为此，俄罗斯政府进行了住房私有化改革和着手住房一公用事业支付制度改革。前者是为了建立有利于住房在市场上流通、有利于提高住宅建设效率从而有利于不断改善公民居住条件的、以私有住房为主的住房所有制结构；后者旨在实现住房管理的民主化，建立住宅维修保养的竞争机制，尤其重要的是要将前苏联时期的住房福利性分配改为有偿获得；公用事业服务的低付费改为按标准收取，并且，国家因此将逐步卸除一直无法摆脱的近100万亿卢布（约160多亿美元）一年的沉重财政负担。
1991年俄罗斯颁布的“俄罗斯联邦住宅私有化”法正式确认了俄公民将所居住的住宅转为自身所有的合法权利，1993年11月公布的“俄联邦境内住宅资源无偿私有化示范条例”详细规定了公民参与住房私有化的条件、范围、权利和义务。该条例确定的私有化基本原则是自愿、无偿和一次（处）性。〔2〕但只是在“示范条例”前后， 俄罗斯的住房私有化才真正获得了规模发展。仅1993年，全俄私有住宅在总面积中的比重就增加了12%。1997年，俄罗斯私有住宅比重达到53%，政府并计划在2000年前使私有住宅比重达到60－65%。不过，增加速度愈趋减缓。〔3〕不被私有化的住宅范围主要包括重要军事城镇的公有房、 孤老、残疾人、老战士和学生等专用住房。
俄罗斯的私有住房同前苏联时期存在的、亦占有相当比重的私有房虽然同为私有性质，却因制度条件不同具有不同的内涵。后者的存在纯粹是为了解决当时居住困难问题，一方面，私房的建造获得国家、企业等的扶持和资助；另一方面，国家对于个人建房和买卖严加限制。例如，规定私人建房要符合需要改善居住状况的条件，建造面积要符合国家规定的公民平均住房面积标准，并且，只准许在常居住地一处建造一套住宅，在建造自有房之后，房主失去了从国家获得住房的可能，他虽然能处置所建造的住宅，但一般情况下，屋主不会这样做。一则，出售后他的居住会再度陷入困难境地；二则，如果出售后再买进，损失的仍然是他，因为他为此需要支付可观的有关税款。在不存在住宅市场或住宅市场功能极不发达的环境中，私有房的存在主要表现使用价值的职能。70－80年代，虽然政府开始允许城市公民购买农村或市郊闲置房作为私有财产，但仍未改变事情的实质。俄罗斯住房制度改革的目标，就是要使住房本身在私有制基础上不仅具有使用价值，而且拥有交换价值；不仅能够买卖，而且不受任何限制。使住宅建设和分配建立在有偿基础上，使住房保障事业的发展建立在市场化基础上，从而获得持续加速发展的动力。从这个意义上说，住房私有化具有积极意义。
1997年4月和5月，叶利钦两度发布有关住房－公用事业改革的总统令，其中，4月28 日“关于住宅－公用事业改革”令最后确定了包括创造竞争环境、部门非垄断化、降低住宅－公用事业支出费用和住宅－公用事业向完全的自我收支平衡过渡等改革的基本方向。而5月28 日的“俄罗斯住宅－公用事业改革的补充措施”令则委托政府在一个月内建立以第一副总理涅姆佐夫为首的由联帮政府、杜马、联邦主体和地方自治政府代表参加的相应委员会协调改革进程。5月26日， 联邦政府颁布“向新的住宅－公用事业服务系统过渡的联邦标准”的决议，所规定的标准为：1.现阶段俄罗斯社会住宅面积标准；2.公民对住宅保养和公用事业服务的支付标准；3.在公民家庭总收入范围内公民这方面支付的最大限度；4.每平方米最高支付费用标准。第一条标准指得是单身家庭为33平方米、2人家庭为人均22平方米、3人以上家庭为人均18平方米。大于标准面积的部分需要全额支付有关费用。第二条是指1996年俄家庭这方面的支付标准是占自身收入的16%，高出部分将被免除，至2000年，支付比重将达到20%。第三条标准规定目前家庭支付额度占住宅－公用事业全部耗费的35%，而在2003年则实现全额支付。最后标准规定家庭在住宅面积标准范围内对于每个平方米的付费最高平均不超过8200卢布。〔4〕
这项改革的内容早已拟定，只是在1997年第二季度才得以正式确认，但接下去有许多协调方面的工作要做。自然，实施是困难的，但有一点可以肯定，由于俄居民已经有了预期心理准备，而且，改革正好选在俄经济状况趋于好转的时候，因此不会引起大的社会震荡。这两个改革基本环节的推出，标志着俄罗斯住房制度改革已经全面铺开－尽管俄罗斯在住房制度改革进程中已经实现的具体计划并不多，而且离实现最终目标仍然遥远。
三、现阶段俄罗斯住房制度改革的效果
俄罗斯住房制度改革实施的时间并不长，加之国内经济状况一直处于危机或萧条状态，因此已取得的成果并不显著。尽管如此，改革还是产生了若干正面效应。
1.住宅市场和住宅资本市场趋于形成 住宅所有制结构的质的变化和住宅资源分配向有偿转换，为俄罗斯国内住宅资源的自由流通建立了基础，使之倾向于形成二级住宅市场。同时，这也为俄住房保障事业的发展提供了新的环境和制度保证。现实生活中，住宅私有化为公民带来了利益实惠，也为低收入家庭增加了可能的收入源，他们往往腾出部分住房用于出租，而自己宁可挤在较小的居住空间。不过，这种收益是相对的，住房私有化后，他们要承担住宅的全额保养责任和交付可观的房产税，虽然在最初2－3年里他们有可能获得免税优惠。
从俄罗斯住宅市场的形成过程看，它经历了从最初近似于原始的买卖交换关系到建立不动产评估、注册系统、信息库等基础设施过程，并最终形成二级市场系统。地方政府部门、住宅建设企业（或总承包商）、大中介机构构成一级市场主体；中小中介机构、具体交易各方成为二级市场的活动主体。从价格构成过程看，俄住宅价格经历了相对低价、价格急升和价格重新趋于下降的三个分段。在支付方式上趋向于多样化，其中包括抵押贷款、分期付款、债券面积抵兑和入股参建，等等。虽然有关住宅抵押贷款的法律尚未出台，但住宅抵押贷款趋向于成为住宅交易的主要形式。最近年间， 俄罗斯共有约1万多个家庭获抵押贷款。1997年实现的一个重要步骤是俄罗斯联邦抵押贷款代理部正式注册运作。代理部由国家控股，已有来自财政的拨款1600亿卢布（约2700万美元），近期内，其法定基金将增至4500亿卢布（约7500万美元）。〔5 〕代理部的基本职能是吸收国内外长期资金用于住宅领域，它为银行发放抵押贷款担保，将银行的抵押贷款合同买进，然后凭抵押物发行债券。这既解除了银行发放贷款的后顾之忧，也使自身获得用之于住房保障事业的更多资金源，从而促进住宅市场的发展。
近年来，市政（住宅）债券的发行引起投资者的兴趣。作为国内这类债券发行领头羊的圣－彼得堡于1996年5月首次发行439亿卢布获得成功，偿还则用所建成的3.5万平方米住宅面积。 这种大众化的住房每平方米价格300美元，大大低于其他住宅的价格。 市政债券能获得投资者信任在于债券由市府财政和在建住宅双重担保。1997年，圣－彼得堡市计划发行5万亿卢布债券，市长雅科夫列夫打算用这种办法每年建30 万平方米住宅。居于其次的是莫斯科和下诺夫哥罗德。1997年，俄罗斯计划发行的市政债券总额达到9万亿卢布。〔6〕
一般而言，通过购买住宅债券而获得相应住宅面积的价格均较低，并且，债券由地方政府作担保，有较好资信度，而地方政府则通过这种方法集资改善本地居住环境，改善居民居住条件。债券集资的赢利部分往往作为残留的无偿分配的住房房源或优惠、折扣售房的房源。这种债券的发行量随着俄罗斯金融货币的进一步稳定，以及内在的住宅建设效益的提高将会有进一步的扩大，而炒作的投机因素则会进一步减少。不过，各地住宅资金市场的发展状况不平衡，而且，除了十来个地区的发行情况较好（有的开始筹备向国外发行这类债券）以外，大部分地区住宅和住宅基金市场的发展尚有长路要走。
2.住宅建设主体趋于多元化 随着向市场经济过渡，随着企业所有制结构改革的全面开展，住宅建设主体的多元化已成定局。不过，就目前而言，具有一定建造规模的仍然是由原来大国有企业改制的股份制企业，它们仍然习惯于获得国家定货，也确实能够继续得到一部分住宅建设工程，但经济危机和萧条形势以及开始发生的竞争使之逐步趋向于找米下锅，其内部机制也开始向适应市场要求方面转换。目前正在成为住宅建设重要角色的是俄外建筑合资企业，这部分企业虽然数量不多，却极具能量。丹麦、德国、加拿大等国的企业或参与了旧房改造，或营建具有异国特色的高级住宅，或参与改进住宅照明、节能设施，等等。它们给俄罗斯带去了先进的建筑技术、样式和建材，开始对俄罗斯传统的、相对落后的住宅建设模式形成冲击。由于这些企业拥有资金和技术，因而正在发挥愈益积极的作用。
俄罗斯私营建筑企业亦已开始在住宅建设领域站住脚跟，某种意义上，它们比私有化企业更具活力，更具前景，不过目前尚未在住宅建设领域形成相当规模。
近年来，在俄中央和地方政府不断减少对住宅建设投入的同时，个人和企业建房投入比重分别由1993年的2.6%和60%上升至1995年的6%和63%。〔7〕
3.物业管理新机制 新的物业管理机制的实质在于将竞争机制引入住宅维修、保养领域。主要内容包括：（1 ）积极鼓励私有承包企业参与竞争，它们不但可以积极开拓私房领域的物业管理业务，而且可以同原有房管企业竞争，插手国有房的管理；（2 ）按市场原则促使物业管理主体与住宅业主组织（“住宅共管会”“自有住宅会”）自愿结合，在合同基础上实施管理；（3 ）鼓励物业管理企业开发新的服务项目，不但完成市政方面的管理定货，而且可以提供直接收费的额外服务项目。此外，从1993年起，俄罗斯开始实施城市住宅物业管理公开招标制度，而且规模逐年加大。例如，莫斯科市就计划将物业管理的招标范围在1998年扩大至全部管理业务的60%，到1999年实现100 %的招标上岗。〔8〕显然，新物业管理机制使维修和保养支付更趋于合理， 资金使用效率更高。
物业管理的另一个层面是建立由居住者或住宅所有者参加的“住宅共管会”或“自有住宅会”，前者是公有房法人和私有房业主对共处的居住地（大楼）内部公用面积实现共同管理，后者则是私有住宅业主共同实现自有住宅管理的组织形式。两者均具有法人资格，完成包括对闲置面积开发利用在内的一切民主管理职能。自然，目前这两个管理组织体系的建设尚处于起始阶段。
四、俄罗斯住房制度改革的近期趋势
俄罗斯政府曾经计划在1993年至1998年的五年时间里完成公民支付住宅－公用事业全额费用的过渡，但实际状况迫使政府改变注意，将实现全额支付的期限后挪至2003年。很有可能，这个期限还要往后推移。依此推断，俄罗斯住房制度改革的其他方面也会出现类似情况。不过有一点可以肯定，即：俄罗斯住房制度改革的基本方向已经确定，基本轮廓也已经构筑，改革将沿着已定方针进行，不会有大的改变。
至本世纪末，俄施行这方面改革并希望取得最佳效果的最大障碍是低落的经济状况和大部分居民低水平的生活状况。前者将影响机制转换、新制度建立和完善的速度。前几年不正常的对住宅领域的高比例投资（曾经达到国内总投资的45%）或希望住宅建设的发展成为俄振兴自身经济的龙头或契机的美好意愿随着时间的推移而消失，这似乎造成了新的失衡。后者则影响住宅市场的发展。住宅所有制结构改革为这个市场的出现创造了必要条件，但市场的发展却需要居民购买力的相应提高，然而现在的俄罗斯正是这个环节最为薄弱。而两者的结合则产生了综合的负面效应，一方面是大量建造的住宅（这个量是相对而言的）和望而生畏的价格（位于世界各国前列），另一方面是居民的望楼兴叹；一方面是积压，另一方面是普通公民无改善自身居住环境的能力。在莫斯科，1997年的购买力和积压的待售房的比例达到了1∶20。〔9〕从1997年俄罗斯经济开始走出低谷推断，在经济呈向上运行的正常情况下，俄罗斯住宅市场的真正发展也将是下个世纪的事，最好的预测也应定位在下个世纪初。不过，如前推断的，在这之前，俄罗斯住房制度改革发展和完善过程不会中断。
住房制度改革发展的不平衡将在近期内显得尤为突出。一方面，这是国家与地区、地区与地区间的改革要求和发展差异，当国家已经奠定住房制度改革基本方针、当莫斯科、圣－彼得堡、下诺夫哥罗得等市州改革进程急速推进的同时，许多地区的住房制度甚至尚未脱离原来的运行机制（许多地区之所以放弃住房无偿分配或其他住房福利制度是财政原因，而不是改革的缘故）；另一方面表现为住房分配不均趋势加剧，约有10%的俄罗斯人能生活在舒适的高级住宅内，而大部分人却无法逾越现有的居住水平界限。
上述的种种经济和社会原因使得俄罗斯住房所有制结构改革在近期内会有一个过程减缓的低潮期。即使到了下个世纪初，国有住宅仍会有相当比重，加上一些不施行住房私有化的城镇的存在，俄罗斯社会的住房所有制倾向于混合型的结构模式（虽然私有制成分将占极大比重），这或许更符合俄罗斯自身的国情。
注释：
〔1〕俄《经济与生活》周报，1995年第11期；1996年第18期； 《俄罗斯居民生活水平》，俄文版，俄国家统计委员会计算机中心印刷。1996，第151页。
〔2〕俄《金融消息》，1997年，第24期。
〔3〕俄《经济与生活》周报，1996年，第36期。
〔4〕详细参见本人在《欧亚观察》1997 年第一期发表的有关文章。
〔5〕《俄罗斯居民的生活水平》，第151页；俄《金融消息》， 1997年第25期。
〔6〕俄《金融消息》，1997年第40期。
〔7〕俄《消息》报1997年9月24日。
〔8〕俄《金融消息》，1997年第5期。
〔9〕俄《金融消息》，1995年，7月23日。
〔10〕俄《金融消息》，1997年第65期。
〔11〕俄《金融消息》，1997年第24期。
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