有中国特色的现代慈善事业，本文主要内容关键词为：中国论文,慈善事业论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2011)05-0021-07
改革开放以来，在社会领域中，一些彼此相关的概念，譬如慈善事业和社会保障、社会福利、社会工作、社会服务，等等，由不同的政府部门引进，差不多在同一时间蜂拥而来。这些舶来的“新概念”之间或呈等同关系、或呈交叉关系、或呈包含关系，不一而足，在中国社会中引起了逻辑关系上的混乱，甚至影响到福利保障制度的建设和社会政策的制定。
本文试图以国际的视野，从慈善事业的发生和发展为出发点，深入其历史演变的进程中进行全面考察，理清这些概念之间的关系。然后，再结合中国国情和当前慈善事业发展的现状，希望能够确立现代慈善事业在中国社会中的地位和作用，并描绘出有中国特色的现代慈善事业的发展前景，最终在其具体的政策设计和制度安排等方面作出一点理论上的贡献。
一、慈善事业的历史演进和发展脉络
从历史记载看，互助互济的个人慈善行为可以说是与人类社会共始终的。早在原始社会后期，出现了社区型或家族型的以帮助贫困人士和脆弱人士为宗旨的集体慈善行为。有研究表明：3500多年前，在古巴比伦，《汉姆拉比法典》中就提出人们在发生困难时要互相帮助。3200多年前，在古以色列，犹太教《圣经》中宣称：上帝要求所有的人都要帮助穷人和残疾人。2500多年前，在古希腊，慈善事业在各城邦国家都已制度化，在供贫民使用的公共设施中备有食物、衣服和其他物资，并且鼓励公民为慈善事业捐款。在2300多年前，在古代中国，孔子的名著《论语》中倡导，要用“仁”这种表示爱心的方式来相互约束，而“仁”的核心内容之一就是全心全意地帮助穷人。2100多年前，在古罗马，确立了所有公民在贫困时可得到来自贵族分发的谷物的传统。[1]
14世纪开始的欧洲文艺复兴运动，导致了西方世界走上了工业化、城市化、现代化的道路。17世纪前后，西欧各国为了应对现代社会面临的各种社会经济风险，纷纷建立“国家济贫制度”，其中尤以英国颁布的《伊丽莎白济贫法》最为著名。这部法律的问世，意味着国家开始有组织地对济贫事业进行介入和干预。但是，济贫法最直接的目标并非接济穷人，而是要以国家和法律的名义对“流浪汉”进行惩治，真正的济贫的责任则交给了教区。
19世纪后期，为了弥补“济贫法”的不足和帮助贫弱群体，在教区的教堂和牧师倡导下，英国首先出现了民间慈善组织，其目标就是帮助失业者、贫困家庭、病人、孤儿、身心障碍者等社会贫弱阶层。后来，这些民间慈善组织联合起来创办了“慈善组织会社”，派出“友善访问员”，以“社会诊断”和“社会治疗”等手段，帮助贫困家庭适应社会，改善生活。
1884年，在英国东伦敦一个工人阶级聚居区，牧师巴涅特及其夫人罗兰女士，邀请了牛津大学、剑桥大学的大学生作为志愿者，建立了“汤恩比馆”，对教区内的贫困家庭开展社会服务。
美国的慈善事业相对英国而言发展较晚，较早的有1820年建立的“预防贫穷协会”。他们试图以宗教布道的方式来“诊治”贫弱的个人及其家庭的心理疾患和精神困惑，并满足他们如食品、住房等必要的生理需要。1877年，以英国的慈善组织协会为榜样，在水牛城成立了第一个美国的慈善组织协会。之后，这种慈善组织方式在美国各大城市迅速发展起来。
1889年，亚当斯女士在美国芝加哥建立了“霍尔馆”，学习“汤恩比馆”做法，由牧师和善心的富人带领志愿人员(多为大学生)为穷人提供社会服务，兴起了以社区为基础的“睦邻运动”。①
可以说，在慈善事业发展之初，就形成了一种模式：国家立法对济贫事业进行介入和干预，但并没有形成真正有效的制度安排和政策措施。在这种社会脉络下，民间的慈善事业崛起并迅速发展起来。后来，这样的发展模式又传播到美国、中国香港，被称为“英国模式”。在理论上，英国模式也被称为“补缺型”的社会福利模式。
另一种发展模式是“欧陆”模式。1873年，德国建立社会保险制度，此后，以社会保险为核心的社会福利制度逐渐在欧洲流行。这种发展模式的特点是以制度建设为重，向所有的公民提供一种制度化的、未雨绸缪的、在遭遇社会经济风险时能够得到社会和国家帮助的社会福利制度。“欧陆”模式，在理论上也被称为“制度型”的社会福利模式。
自此，人类互助互济的制度安排分成了相辅相成的两大部分：一是国家制度层面的保障公民基本生活需求的社会保障制度，二是社会服务层面的职业化、专业化的社会工作。
二战中，英国在战争最困难的时期，为了鼓舞士气，与1942年发表“贝弗里奇报告”，这个报告对英国“补缺型”的传统进行了扬弃，引入欧陆“制度型”的经验，宣布要在战后建立“福利国家”。二战胜利后，英国率先建立“福利国家”，其他欧洲国家也纷纷仿效。在新的制度安排下，社会服务被纳入了统一的国家制度框架之内。从此，“慈善”的名头在欧洲已不甚响亮。[2]
然而，美国却将“英国模式”的传统保留下来了。美国在“小政府、大社会”的治国方针下，迄今仍然坚持“有能力的人靠自己，政府只管老人和穷人”的保守主义原则，但同时给非营利的民间慈善公益组织很大的发展空间。有研究表明，美国每年通过各类基金会筹集到的慈善公益捐款大约有6000亿～7000亿美元，要占美国GDP的8%～9%。尤其要强调的是，美国70%以上的社会捐款其实来自于普通民众，正是普通民众的小额捐赠和志愿参与推动了美国慈善事业的发展。
美国政府相应的制度安排实际上给公众两种选择：公民个人或企业可以选择向政府纳税，通过“税收→公共财政→公共支出”的途径用于公益或福利；同时，公民和企业也可以选择向慈善公益事业捐款，通过“社会捐款→慈善基金→慈善事业”的途径用于公益或福利。在价值判断上，这两者是同等的，选择交税或捐款是由公众的偏好决定的。美国政府也通过法律表示对社会捐赠的鼓励：一是公众的慈善捐款可以免税；二是用高额的遗产税、赠与税等限制私人资产的转移。因此，在一些年份，美国的社会募捐甚至比公共支出还要多。
中国香港采用的社会福利模式应该也是英国模式，但不同于美国。20世纪中期，难民问题以及随之而来的各种社会问题使当时的港英政府感到非常棘手。于是，有些留学欧美，受过社会工作教育的专业人士，在教会和社区(家族)组织的支持下，开创了最初的慈善事业。70年代，香港经济起飞，政府开始以社会救助的方式支援贫困家庭。另一方面，政府资助专业社会服务，如社区社会工作、学校社会工作、家庭社会工作、老人社会工作、青少年社会工作、残障人士社会工作，等等，通过社会服务和社会工作，落实各类社会政策。80年代以来，在香港社会福利机构的经费开支中，大约70%以上都来自政府的资金资助或服务采购。因此，虽然香港很多机构仍冠名以“慈善”，但他们更愿意与国际上的社会福利、社会工作和社会服务等通行的称呼挂钩。
到了20世纪80年代，英国进行以福利机构私有化为重要内容的“社会福利改革”，提出了“政府采购社会服务”的新模式，将政府对公共福利机构直接投入和直接管理，转变为向私营的福利机构购买服务。与此同时，美国也进行了性质和内容相近的“社会保障制度改革”。现在看来，英国和美国之所以在福利制度安排方面有异曲同工之妙，应该与他们的福利思想传统上都是“补缺型”的英国模式不无关联。
研究的深入使我们认识到，国内常说“国外的社会福利制度”或“国外的慈善公益事业”，其实是一种误解。实际上，并不存在一种统一的“国外的”或“发达国家的”社会福利模式和公益慈善模式。但是，发展的趋势是一致的，即传统意义上的慈善事业已经被现代的社会保障制度和社会服务体制所取代。其中的关键是价值理念上的转变，“权利性”取代了“惩戒性”和“恩赐性”，“制度化”取代了“随意性”和“施舍性”。即传统的慈善事业总是表现为一部分人对另一部分人的施舍，“施”和“受”之间的关系终究是不平等的，所以慈善常常带有“恩赐性”和“非制度化”(“随意性”)的特点；建立在公民权利基础上的社会保障，履行的是社会财富再分配的国家责任；强调助人自助、科学助人的社会工作，则以专业化、职业化的社会服务将社会政策个别化、个性化地具体落实到“政策用户”身上。所以，社会保障和社会服务(包括所谓现代慈善事业)，都针对传统慈善事业在价值判断方面的缺陷，更强调其“权利性”和“制度化”以及“专业化、职业化”。
我们还注意到，不同的文化传统和不同的历史进程，导致不同的国家或地区对以上的概念不同的理解和诠释。但是，在发达国家，以上概念毕竟是一步一步地逐渐发展过来的，所以从历时性的发展轨迹上去梳理，还是比较容易理顺其逻辑关系的，特别是在价值理念上是顺理成章的。但在中国，因为是由不同的政府部门，因其工作的需要，在差不多时间同时引进的。在现实中的部门分隔又使这些概念之间本来的逻辑关系被撕裂，所以似乎成了一大堆很难理清的乱麻。
以下，我们试图通过对若干慈善事业发展的“模式”的划分和描述、分析，来理清这堆乱麻似的概念。
二、对慈善事业的发展历程及模式的评析
如上所述，在社会福利领域的制度安排方面，当今世界上并没有一个共通的“国际经验”或“国外经验”。其实只有在延续“英国模式”传统的国家和地区，才有所谓现代慈善事业。但是，美国和中国香港的制度安排又有不同，美国和中国香港都强调“民间”、“志愿”和“非营利”，但美国的慈善机构主要通过“社会募捐”来筹资；而中国香港的慈善机构却主要靠政府的财政拨款来支撑。
图1 慈善—社会福利的不同模式(坐标系)
我们可以以“主要依靠政府机构”和“主要依靠民间组织”为横轴(X轴)的两个端点，以“资金来自政府投入”和“资金来自社会募捐”为纵轴(Y轴)的两个端点，从而构成一个二维的平面直角坐标体系。第一象限，表示“主要依靠政府机构”和“资金来自政府投入”，既前文中所说的“欧陆模式”；第二象限，表示“主要依靠民间组织”和“资金来自政府投入”，即承继英国传统的“中国香港模式”；第三象限，表示“主要依靠民间组织”和“资金来自社会募捐”，即承继英国传统的“美国模式”。第四象限，表示“主要依靠政府机构”和“资金来自社会募捐”，这种模式比较像中国的现行政策。
从第一象限、第二象限和第三象限的“慈善—社会福利模式”看，在其组织结构和资金来源方面，各自都有其能够“相互耦合”的机制可循，从而形成一个可控且稳定的“闭环系统”。
“欧陆模式”：在组织架构方面，主要依靠“政府机构”；在资金筹措方面，主要来自“政府投入”。这与“福利国家”的基本方针、政策是完全契合的。公民向政府交纳税收，政府通过社会保障的制度安排向公民提供资金保障和服务保障。可以说，这也是当今的欧盟模式。尤其是北欧国家的社会福利制度，可以说在这种制度设计的理念上达到了极致。二战后的社会主义阵营，包括计划经济时期的中国，也采取了相近的模式。但大多采取了由政府直接作“必要扣除”而不是用税收的方式来筹集资金。这也就是社会保障教科书上常见的社会福利或社会保障模式。在这里，“慈善”在一般情况下，只是一种与其传统文化相关的“历史遗迹”，譬如，有些社会服务机构会保留其与慈善相关的名称。
图2 “欧陆模式”的资金筹集和福利供给
“中国香港模式”：在组织架构方面，主要依靠“民间组织”；在资金筹措方面，主要来自“政府投入”。这是香港特殊的政治背景和经济背景造成的。战后，英国宣布建成“福利国家”，对公众实施了慷慨的国民保险及相关社会服务。但是对于香港，当时的港英政府是吝啬的。在20世纪50-60年代，香港只有社会救助制度，很多贫困问题都让民间的慈善机构去解决。70年代香港经济起飞后，港英政府开始对民间组织提供资金援助，后来逐渐增加到70%～90%，这使资金筹措和组织结构进一步契合起来。这种模式后来得到撒切尔夫人的青睐，通过双向互动，反倒成为英国社会福利改革的重要内容。
图3 “香港模式”的资金筹集和福利供给
“美国模式”：在组织架构方面，主要依靠“民间组织”；在资金筹措方面，主要来自“社会募捐”。这与美国的“小政府、大社会”的治理理念和制度安排是完全契合的。在国际社会保障理论界，美国的社会福利制度是被认为不尽人意。但是，由于有强大的非政府组织(志愿组织)和慈善事业的支持，“美国梦”才能可持续。正因为如此，美国的民间基金会也很发达，著名的如卡内基基金会、洛克菲勒基金会、福特基金会和比尔·盖茨基金会等。同时，这些基金会的活动范围已经从慈善扩大到“公益”。
图4 “美国模式”的资金筹集和福利供给
中国的现行政策：在组织架构方面，主要依靠“政府组织”；在资金筹措方面试图倚仗“社会募捐”。虽然提倡“社会福利社会化”已有20年，但大量的资金还是投向政府办的福利机构。另一方面，对于以各种名义筹募的慈善基金，譬如以抗震(洪、旱)救灾、扶贫帮困、福利彩票等名义募集的社会募捐，统统归入“政府基金”，由财政来统一支配。这就使组织架构和资金筹措成了“两股道上跑的车”，很难耦合而形成合力。
图5 “中国现行政策”的资金筹集和福利供给
最后，我们再用矩阵的方式来对上述四种模式分析进行归纳，并作进一步的分析。
三、中国社会对“慈善”的误区
慈善的本质是一种超越性的大爱。从这个意义上说，慈善是不受意识形态、阶级阶层、种族民族、国际国内等“界限”的影响。因此，慈善的基本特质应该是非功利性的。中国的传统文化强调“施恩不图报”，而反对“市恩”；西方基督教文化中则有“施比受更有福”的说法，“施方”是在“受方”的困境得到改善的过程及结果中获得心灵之愉悦。从社会心理学的角度看，这种利他主义的心理感受被认为是“幸福感”的巅峰状态。在当代世界上，慈善行为则以“回报社会”来体现其崇高的精神境界。在当代中国社会中，慈善事业的目的是要唤起公众的爱心、善心，以有钱出钱(社会捐款)、有力出力(志愿行动)的方式，让每个人都有机会可以直接对他人提供帮助。
就制度安排而言，党的十七大报告中已经有非常清楚的表述，即在社会保障的制度架构中，把“社会保险、社会救助、社会福利”列为“基础”，而把“慈善事业”与“商业保险”列为“补充”。但在此之前，相关的提法并不是这样的，而是把“慈善事业”与“社会保险、社会救助、社会福利”并列为社会保障体制的四大部分。这个看上去并不起眼的变化，却蕴含着深刻的理论意义和实践意义。因为社会保险、社会救助、社会福利是国家不可推卸的责任，所以一定是社会保障制度的“基础”；而慈善事业与商业保险，前者是从民间的社会行动来“补充”，后者是从市场的交易行为来“补充”。两组概念性质截然不同，不能相提并论。
正因为如此，对于贫困救助、灾害救助、社会服务等，政府的行政行为是负有无限责任的，而来自民间的慈善事业，仅仅负有有限责任。所以，各自的运作方式也不尽相同。政府行政行为的运作方式必须制度化，作长远考虑，并通过立法建立可持续的国家制度来解决或者缓解社会问题和社会矛盾。民间慈善事业的运作方式是项目制的，资金有限，能力有限，因而通常的做法是量力而行，解决眼前的问题：解决一人算一人，解决一事算一事，解决一地算一地，不负全面的、长久的责任。总之，民间性质的、建立在自愿基础上的慈善事业本身的目标并非“再分配”，而只是在国家制度之外进行拾遗补缺的必要补充，其真正的作用应该着眼于“改善人际关系、构建和谐社会”。
正因为如此，慈善事业，关键是事业，是要做善事。慈善事业的目标应该很具体、很清楚，首先是为了做某一件善事，而做善事有需要资金，所以才向社会进行募捐。希望工程、抗洪救灾、抗震救灾……就是很明确地为了做这些“事”，老百姓才慷慨解囊、踊跃捐款。当然，捐赠的接受者——无论是政府机关，还是民间团体，就都必须将捐赠的收入和支出乃至中间的工作过程及其效率、效果，向公众交代得明明白白。
在中国，随着慈善事业得到政府的重视以来，各级政府都当仁不让地把慈善看成自己份内事，试图以此来筹措发展社会救助和社会福利的资金。通常的做法是领导带头捐款。一般所有的捐款都要由政府掌管，甚至明确要归到财政基金中统一使用。这种做法其实是以“慈善”的名义“派捐”。在中国历史上，“捐”和“税”，是国家筹资的两种方式。“税”是一种常态的政府筹资方式；“捐”则是非常态的，通常是政府为了一个特定的目标向百姓摊派“捐款”。因为“捐”这种筹资方式比较随意，所以现代国家，除了发生特殊情况，譬如战争，一般不再采用。真正的“慈善事业”是帮国家解决问题的，而不是帮政府在税外再进行筹资的，这个基本点不能错。
近年来，学界有一种将“社会捐款”称为“第三次分配”的说法为政府派捐作理论支持。这种理论认为：“在第一次分配和第二次分配之后，社会发展方面依旧会留下一些空白，需要第三次分配来填补。”这就是说，慈善捐款必须从“税后”的收入中付出，“出于自愿，在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去”，据说，这样的慈善事业能形成“市场调节和政府调节无法比拟”的大业。上述理论在再分配之外再生出一个“第三次分配”，其实是没有道理的。从理论上来说，社会捐款和慈善事业仍然属于“再分配”，只不过是通过法律规范下的“民间”渠道来实现，所以应该具有与纳税和公共支出同样的性质。这也是社会捐款和慈善事业应该得到减免税待遇的基本理由。政府应让渡部分公共领域让民间组织发挥作用，鼓励公民在“再分配”领域直接地发扬自己的爱心和善心。
还有一个问题，在中国，个人的善举和有组织的慈善事业常常被混为一谈。个人的善举可以表现为其个人的利他主义情结，但是，要讲究助人的效果，而不要高高在上的施舍。其实，一个富人真金白银地大把撒钱，不会比小学生省下早点钱捐给灾区人民更高尚。社会性的慈善事业的着力点是影响社会、改变社会。所谓“科学助人”，更强调“助人自助”，这在当代已经形成了一门应用社会科学学科——社会工作。现代慈善事业追求的是要形成一种社会制度，从民间的立场、以利他主义和互助互济的方式来补充政府保障的不足。这个补充注重的是“雪中送炭”，所以要根据真实的社会需求来精打细算地花钱，寻找科学的、合理的、有效的散财之道，在真正的有组织的慈善事业上有所作为。
以上，从几个方面提出了中国社会慈善误区。这几个方面又可以分为个人、社会和政府三个层面。在个人层面，慈善本是一种超越性的大爱，但现在却潜藏着太多的功利心。在社会层面，似乎更为看重个人善举，并给予褒扬和演绎，因此而慈善的本意和初衷却得不到体现。这样的认识也使政府摆不正慈善事业的位置，常以“减轻财政负担”为目标把慈善当作揽取“预算外收入”的工具。在组织结构上，对政府机构和民间机构有明显的亲疏之分，有意无意地将后者边缘化；在资金来源上，则想控制一切福利资源。
四、有中国特色的现代慈善事业
改革开放以后，首先是中国香港的社会服务团体和大学的社会工作院系帮助我们认识了慈善事业和社会工作。然后，我们又从美国“引进”了“现代慈善事业”的概念。1994年中华慈善总会成立之际，专家们对“现代慈善事业”做出了这样的解释：与传统慈善相比较，现代慈善不再将其服务对象局限于贫弱群体，而是扩大到全民，重点是有需要的个人和社会群体；不再将其服务范围局限于扶贫济困，而是扩大到教育、就业、环保……乃至“公益”的各个层面；不再仅仅是凭着爱心和热心去帮助别人，而是讲究以社会工作的理论来“科学助人”。
谈及“中国特色”，就离不开中国“人口多，底子薄”的国情。虽然中国的GDP总量已经是世界第二，但是由于有13亿人口这个超级分母，一平均，人均GDP就落到第100位左右了。当然，我们也不要过于妄自菲薄，2010年中国的人均GDP超过了4000美元，这意味着中国已经跻身世界上“中上等国家”的行列。
在中国的发展道路上，城市病、老龄化、贫富差距、社会排斥……发达国家曾经或者正在遭遇的社会经济风险，我们将“一个不能少”地迎面相撞。在这些方面，我们几乎都要拼尽全力去应对。从这个意义上说，光靠政府(尤其是“小政府”)的努力肯定是不行的。但是，因为计划时期遗留下来的“万能政府”的思想根深蒂固，民间社会的“分权”，对政府而言，仍然难以接受。
考虑到这些“中国国情”，再与“现代慈善”相联系，中国在对现行政策进行改进甚至重建时，可能需要采取一种“混合”的模式。
当然，首先要处理好政府和民间机构的关系。按国际惯例，政府和民间机构应该是一种“伙伴关系”，而要摒弃以往的“家长作风”。政府要引导同一服务领域的事业单位和民间机构进行“准市场”、“非营利”的竞争，也就是说在对价格调控的前提下主要在服务质量上进行竞争。作为社会服务“供应者”，政府必须“一碗水”端平，使社会服务“生产者”的事业单位和民间机构能在同一起跑线上起跑，然后通过服务质量的竞争分出优劣，优秀者占领更多的市场份额。
更重要的是资源的配置，“混合模式”主要指的也是这个方面。我们取“欧陆模式”中无可推卸的国家责任，这通过社会保障制度或社会福利制度建设表现出来，但是，考虑到13亿人口这个超级分母，这种保障或福利的水平不易太高，以“保障基本生活水平”为限。同时，在中国经济转轨、社会转型的过程中，有很多个人和社会群体没能参加到社会保险制度中来，这包括城镇下岗失业人员群体、城乡贫困家庭、农民工群体、残疾人群体……他们的基本生活保障可能还没着落。另外，中国的老龄化正在日益走向高峰期，而中国的老年人又是相对贫困且脆弱的社会群体，尤其是农村的老年人。所以，对他们的服务照料会成为未来中国一个特大的社会问题。
在政府保基本之后，社会领域的其他方面就应该向慈善事业开放。民间组织的活动空间，政府必须要大度地让渡出来。慈善事业可以通过非营利的经营，适当收取服务费用，此资金来源之一；政府也可以通过税收优惠、直接投资和购买服务，对慈善事业注入资金，此资金来源之二；慈善事业还可以通过社会募捐来筹集资金，此资金来源之三。如此，慈善事业方能在资金(资源)方面更有余地，才可以对中国社会的发展作出更大的贡献。
图6 中国“慈善—社会福利”未来发展的“混合模式”
从社会资金的筹集来看，中国社会中新近发展出来的“非公募基金会”是一个很有前途的运作方式。美国的现代公益慈善事业之所以如此发达，与功成名就的企业家们纷纷创办基金会以回报社会有很大关系。中国改革开放之后的第一代企业家，如今已经年近退休，如果引导他们中有志于公益慈善者创办非公募基金会，同样会大大推进中国现代慈善事业的发展。当然，政府也应该在税收方面给予合理的安排，在资金使用方面应重视管理和监督。但是，目前很多国企办“非公募基金会”成风，因为国企的利润本来就属于“公帑”，现在将其“非公化”是否妥当？更令人担心的是，这些基金是否会成为企业的小金库。
注释：
①扎斯特罗(Zastrow)，《社会工作与社会福利导论》(第七版)，孙唐水等译，北京，中国人民大学出版社2005年版。法利、史密斯和博伊尔(Farley，Smith & Boyle)，《社会工作概论》(第九版)，隋玉洁等译，北京，中国人民大学出版社2005年版。