禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局 云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县 651500
摘要：随着城市化建设的深入实施，我国在2008年开始，逐步确立了城市规划公众参与体系。城市规划公众参与体系涵盖了政府部门、规划部门、城市公众及利益群体等多个层面，需要对各参与主体的权责及义务加以明确。本文从城市规划公众参与体系的形成及发展背景入手，分析城市规划公众参与体系的构成要素，结合相关案例，探究完善城市规划公众参与体系的措施途径。
关键词：城市规划；公众参与体系；问题；对策
在城市化建设如火如荼的时代背景下，各大城市在经济发展速度，产业结构优化等方面都有了大幅提升，城市基础设施建设及公共服务趋于完善。但与此同时，城市资源在进行配置及协调时还存在科学严谨性不高的现象，反映出城市规划体系尚未完善，而城市规划公众参与体系的建立及实施，则可以有效提高城市规划质量水平。
一、城市规划公众参与体系的内涵及其实践
城市规划是基于城市的发展建设而制定实施的一系列计划及建设方案，兼具政治、经济、技术、文化等多重含义。公众参与指的是政府及国家公共组织在进行政策的制定及决策时，由社会组织或社会个体通过多种途径参与，从而使相关决策能够统筹兼顾社会各阶层的利益及诉求。城市规划公众参与即是指在城市资源的配置、城市建设发展方向的确立、社会利益博弈的协调等城市发展政策决策制定时，社会公众及时介入，以实现城市利益多元化与公正化的平衡。城市规划公众参与体系的理论构建依据主要源于“多元主义”、“市民社会”、“交往理论”、“市民参与阶梯”等具体理论及模型[1]。
图一 城市规划“市民参与阶梯”理论模型示意图
浙江大学湖滨校区的教学主楼于1991年建成，高度为67米，楼层数量为20层，在施工建设时，该“西湖畔第一高楼”即受到公众的争议及讨论，最终因其会对西湖风景构成损坏，在2007年爆破拆除。该高楼在建设之初缺乏对公众意见的收集及采纳，最终引发了投资的巨大浪费，与之相比，香港西九龙文娱艺术区的规划过程更能体现出公众参与的重要作用。2005年，香港政府推出了西九龙地标建筑建设项目计划，其单一化的招标方案出台后，公众反对声浪较大，香港政府随机扩大了招标企业的范围，并进行了三个月的公众咨询及公示，但其规划建设方案仍受到公众的质疑。在历经几年的规划设计后，2010年，“城市中的公园”这一规划设计方案在充分获取公众支持后，最终用于西九龙文化区的规划建设。
二、城市规划公众参与体系的构成主体及利益关联
（一）政府部门及城市规划部门
政府及城市规划部门在城市规划的编制及实施中，占据关键地位，发挥决定性作用，从城市规划的系统结构上看，占据规划关系链条顶端的政府部门，其决定了城市规划的整体思路及规划方向。政府开展城市规划公众参与实践时，其主要目的可以从关系导向和目标导向上分析，关系导向是借助公众参与，协调及化解城市规划中涉及到的各个利益主体之间的关系及摩擦；目标导向是通过公众参与，使城市规划方案更加科学严谨，从而保障城市规划的准确性及可行性。城市规划部门及规划人员主要负责规划方案的具体实施，也起到一定的协调各方关系的职能作用。
图二 城市规划公众参与体系中政府主体的职能目标示意图
（二）社会利益集团
城市规划中涉及到的利益集团主要是指借助城市规划，谋求自身在城市土地利用及城市空间资源上的利益诉求，其既可以以集团或企业的形式存在，也可以单指社会利益个体。社会利益集团无法直接制约影响城市规划方案的制定，因此，其在城市规划公众参与体系中主要借助于游说干预的方式介入。
（三）社会公众群体
社会公众群体在早期处于城市规划建设体系的最末端，在参与城市规划时，主要以被动参与的形式为主，造成这样现象的主要原因是由于在城市规划公众参与实践层面，我国与西方国家相比，时间更晚，公众的参与意识相对不强。而在城市规划公众参与体系下，社会公众群体的利益诉求得以被重视及强调，社会公众群体这一要素的地位及作用更加突出。
三、城市规划公众参与体系中存在的问题及不足
从我国城市规划公众参与体系的实施情况看，其中存在的问题及不足主要体现在以下几方面：
首先，在我国社会政治领域，公众的主动参与意识不强，参与途径不畅等现象长期存在，由此也使社会公众在社会发展决策中的话语权受限。相应地，在城市规划中，社会公众的参与积极性也受到一定的压制。此外，城市规划具备的专业性，系统性要求，也给社会公众的主动参与增添了难度。
其次，在城市规划公众参与体系具体实施中，虽然给予公众参与较大的参与空间，但在公众参与内容上还存在着程度不深，范围狭窄等问题。例如，多数的城市规划在吸纳公众参与的过程中，更多地是以前期的调研及意见搜集为主，在城市规划的设计环节、实施环节公众参与的比例不高，而在城市规划公众参与体系的覆盖面上，也难以全面涉及到城市规划建设的各个项目。
第三，在城市规划公众参与体系的法律保障环节，并不具备明确完备的法律保障机制。相比于英美等国，我国在公众参与的立法上还处于摸索阶段，公众参与的形式主要体现在人代会的审议这一层面，参与方式单一，无法形成丰富多元的公众参与形式，在利益协调的效率上不高[2]。
第四，作为城市规划的规划者而言，其一方面要领会政府部门及其他部门的规划意图及理念，借助自身所掌握的规划知识及技术来对规划思路加以全面分析，并及时与政府部门进行交流沟通，辅助其作出更加科学合理的规划决策；另一方面又要兼顾到自身所承担的协调政府利益、社会利益及公众利益的职能作用，在规划设计方案中体现出公正性和公平性，但在这一点上，城市规划者仍以政府部门的规划意志为主，城市规划的利益协调性及规划公正性有所欠缺。
论文作者:杨天明
论文发表刊物:《基层建设》2015年32期
论文发表时间:2016/10/28
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