新形势下经济技术开发区发展战略研究，本文主要内容关键词为：新形势下论文,经济技术论文,开发区论文,发展战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1005-6378(2003)03-0086-04
18年前，第一个国家级经济技术开发区大连经济技术开发区开工奠基；18年来，经济技术开发区作为我国经济发展的先导区、示范区，取得了辉煌的成就；18年后的今天，经济技术开发区又该如何面对新形势下的挑战？
一、经济技术开发区当前所面临的外部环境
（一）知识经济时代即将到来。20世纪60年代以来，知识和科技在经济生活中的地位和作用逐渐被人们所认识，并形成“知识产业”、“智力经济”等一系列概念。一般认为，在知识经济社会中，科学和技术的研究与发展是推动经济发展的重要基础，创新是推动经济发展的根本力量。由知识经济社会的本质所决定，社会和经济增长对劳动力的需求发生很大变化，最根本的变化则体现在知识经济条件下对创新型劳动力的无限需求和非创新型劳动力的无限供给之间的矛盾。在知识经济社会中，劳动的最突出特点是创新，创新活动分布广泛，各行各业都存在创新，但社会对创新型劳动力的需求仍无法得到满足，社会上存在着对创新型劳动力的近于无限的需求；而与此同时，社会上大部分劳动者只能向社会提供总需求量相当少的非创新型劳动，非创新型劳动的供给相对于其需求来说几乎是无限的。其结果是一方面社会存在非创新型劳动的无限供给，另一方面又存在对创新型劳动的无限需求，二者同时存在，但却由于劳动者素质的原因而无法互相替代和满足。
（二）中国加入WTO，全球经济一体化。21世纪的世界是一个开放并逐渐一体化的世界，经济逐渐走向多元一体化、区域一体化和周边一体化。经济走向更紧密的联盟时代，区域经济成为世界经济的经济集团组合，经济管理更加高级化、网络化、智能化。在这样的背景下，中国加入了WTO，对于中国而言，这标志着中国经济与世界经济的进一步结合。今后，中国的发展必须更加主动地适应经济全球化的趋势，将自己纳入世界经济的大格局中，在更广的领域内和更深的层面上融入世界经济体系。中国今后的经济发展必须充分考虑整个世界经济发展的格局和走向。对开发区来说，其发展思路必须与加人WTO后的要求相适应，与世界经济格局的整体结构相适应。在这样的大环境下，各经济技术开发区一定要审时度势，综合考虑自己的产业基础和比较优势，抓住加入WTO和新技术革命背景下世界对中国经济前景看好的有利时机，适应世界经济一体化格局和国际产业分工格局变化的大趋势，找准自己的近期和长远的经济定位，发展适合国内外市场需求的具有本经济技术开发区特色的经济。只有这样，才可能在世界经济的大潮中不被击垮，才可能立于不败之地。
二、当前经济技术开发区调整经济发展战略应遵循的原则
（一）以市场为导向，从市场需求的变化趋势中寻求新的经济增长点。过去，中国的经济技术开发区最重要的特征之一是：典型的地方政府项目，主要靠政府主导，通过优惠政策吸引外资，借助外力发展经济。尤其在其创立之初，政府为扶植其发展，给予大量的优惠政策。但随着中国经济体制改革的深入，开发区数目不断增加，更重要的是，随着中国加入世界贸易组织，开发区的政策优势逐渐弱化并将最终消失。在这种形势下，开发区的竞争已由过去的政策竞争为主发生转变。今后，开发区的经济发展必须以市场为导向，按照WTO的规则调整自己的发展策略和政策，增加更多的适应国内外市场需求的有效供给，增强在国际和国内市场的竞争能力、应变能力和开拓能力。在这方面，广东经济技术开发区已经先行一步，开始着手按照WTO的规则调整政策，其他开发区也应及时采取对策和措施，调整发展方向和发展战略，以保证开发区的经济发展不因政策优势的丧失而受到影响。
（二）创新是关键。当今社会正逐渐步入知识经济社会，知识经济的最突出特点是创新。在知识经济社会中，创新活动分布广泛，各行各业、经济生活的每一个部分都将存在创新，创新在经济生活中扮演着越来越重要的角色，成为最重要的经济要素和生产要素。知识经济时代综合国力的竞争，将演变为知识创新和技术创新的竞争，创新能力成为衡量一国或地区经济竞争力大小的重要指标。只有持续创新和全面创新，才能赢得和保持优势。江泽民同志指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”国家级经济技术开发区作为一国和地区经济发展的示范和先导，必须把对创新重要性的认识提高到战略的高度，以技术创新为主导，辅以组织创新、制度创新和管理创新，才能从根本上解决当前开发区经济发展创新不足、竞争乏力的问题，推动开发区经济以更快速度和更高质量发展。
（三）发挥地区优势。我国经济技术开发区发展乏力的重要原因之一是园区间竞争激烈。这一竞争格局不仅不利于经济技术开发区自身的发展，对整个国民经济综合实力的提高也是一大障碍。尤其随着中国加入世界贸易组织，经济生活的各个方面将更大程度地向国际开放，园区之间的这种竞争将更不利于经济技术开发区自身的发展和我国综合国力的提高。当前形势下，各园区应该找准自己的优势，并以此为定位，探索适合自身发展的特色道路。实际上，我国在国家级经济技术开发区设立之初，政府对开发区的要求之一便是“结合自身优势，突出本地特色，依托自身所具有的资源、地缘、产业等优势，积极探索有自己特色的发展途径”。经济技术开发区应充分利用自身独特的地理优势、交通优势、人才优势和产业优势，发展具有本经济技术开发区特色的经济。
（四）融入当地经济，与所在地区共同发展、共同繁荣。经济技术开发区与当地经济之间不是割裂开来的，而是一种唇齿相依的关系。经济技术开发区通过发展工业、吸引外资、拓展出口、发展高新技术产业带动所在地区经济增长，所在地区则以其自身优势为经济技术开发区提供资源、劳动力、技术等各方面的支持，二者一损俱损，一荣俱荣。我国的经济技术开发区普遍存在“人气”不足的现象，并由“人气”不足引起“商气”不足，进而影响经济发展。分析其原因，与开发区经济没有充分融入当地经济有很大关系。我国国家级经济技术开发区设立之初确定的发展方针为“以工业为主，以吸引外资为主，以拓展出口为主，致力于发展高新技术产业”，在“三为主、一致力”的同时并不排除与当地经济的充分融合与协调发展。而且，我国在80年代改革开放的初期设立经济技术开发区时以“三为主、一致力”作为其发展方针是由具体的历史条件所决定的，随着社会经济条件发生变化，“三为主、一致力”的方针不变，而在其具体实施过程中综合考虑所处的经济大环境，在保证“三为主、一致力”发展方针不变的前提条件下，经济技术开发区在合理、稳步、有序发展自身经济的同时，必须注意与所在地区经济发展条件相适应，在发挥自身经营特色、产业特色的同时，融入当地经济，拉动所在地区经济发展，与所在地区经济共同发展、共同繁荣。
（五）经济增长与就业并重的原则。这一原则实际是与前述各原则密切相联系的。以市场为导向原则要求我们在制定经济政策时适应国内外市场需求变化，增强竞争力、应变力和开拓力，以可持续的发展方式保持国民经济的快速增长。我国劳动力资源丰富，城镇存在大量下岗失业人员，农村存在大量剩余劳动力，无论是从充分利用本地资源优势的角度，还是从与当地经济相融合共同协调发展的角度来说，注重经济增长的同时对就业问题给予充分的重视都是很有必要的。世界经济发展的历史表明，就一国或地区的长期经济发展而言，经济增长与就业增长之间的关系一般是正相关的，较高的经济发展水平为就业的增长创造条件，就业的增长又反过来推动经济以更快速度发展。无论是西方工业化国家还是处于结构转换的发展中国家的经济增长都证明了经济增长与就业增长之间的这种互动机制。因此，在当前形势下，经济技术开发区在坚持“三为主、一致力”发展方针不变的前提条件下，必须注意经济增长与就业问题并重，经济效益与社会效益统筹考虑。只有这样，才能保证经济技术开发区的经济持续健康稳定发展。
三、新形势下经济技术开发区调整经济发展战略应采取的对策
针对当前我国经济技术开发区所面临的外部环境和开发区过去的经济发展中所表现出的一些不完善之处，各开发区今后可以考虑从以下几方面入手，调整经济发展战略，以保证开发区经济的持续健康稳定发展。
（一）完善城市功能，加速城市化进程。城市化是当今世界经济发展的普遍趋势和规律。从经济学的角度定义，城市化是指随着工业化的发展和科学技术革命，各种生产要素和人口在空间不断聚集，形成城市经济要素，在这个过程中，产业结构不断优化，人口素质和经济质量不断提高，国家的综合国力也随之不断提高。一般认为，城市化与一国或地区的就业变化、经济发展具有密切联系。城市化将带来更多就业机会，促进各项与城市建设相关产业的发展，城市化的滞后将在一定程度上影响一国或地区就业结构的优化并进而影响国民经济的持续健康发展。研究显示，在我国当前经济发展水平条件下，城市化水平每提高1个百分点，代表较高生产力发展水平的第二产业和第三产业就业比重将分别上升0.968个和1.804个百分点。城市化与经济现代化之间天生就是一种相互依存、相互推进的关系。开发区建设其实就是一个规模巨大的城市化运动。目前，我国的大部分开发区普遍存在人气不足现象，并由人气不足引发商气不足和影响经济发展。分析其原因，与开发区城市环境发育不足、城市功能滞后有很大关系。对各经济技术开发区来说，现在首要的任务是完善城市功能，改善城市功能效率，培育城市经济发展所需的金融环境、市场环境、生态环境和文化环境。在此基础上，明确自己的生产要素优势，并将其转化为产业优势；同时适时调整产业结构以确保自己的产业优势，并以此为基础，辐射带动城市社会经济的全面进步，从而赢得竞争优势。
（二）作好产业定位，加快产业优化步伐，培育新的经济增长点，推动开发区经济高质量发展。分析研究可以发现，我国每个开发区都有自己独特的地理优势、交通优势、人才优势和产业优势，各开发区应充分利用这些优势，扬长避短，结合自身的产业基础条件，在紧紧追赶世界科技发展潮流，决不放松高新技术产业发展的前提下，用高新技术产业改造提升传统产业，发展高新技术产业与优势传统产业相结合的经济技术开发区特色经济。
1.以关键性、前沿性、带动性技术为突破口，改造调整支柱产业。无论产业如何定位，每个开发区都应该有自己的支柱产业。今后，开发区在继续发展原有优势支柱产业的同时，要注意对传统优势产业的技术改造和高新技术注入，提高其工艺技术水平和装备水平，通过自主创新和技术引进，改善产品质量、提高产品档次、降低能耗、减轻污染、提高产品竞争能力。同时要注意密切跟踪世界经济发展潮流，积极探索培育新的支柱产业，形成支柱产业群，以保证在适当的时机可以及时实现支柱产业结构的优化和升级，从而可以保证开发区经济的持续健康稳定发展。
2.以适应知识经济时代要求为出发点，培植发展适合本开发区区情的高新技术产业。对于国家级经济技术开发区，国家在其设立之初的发展方针中就明确提出了要“致力于发展高新技术产业”。高新技术产业具有很强的先导性，其发展对于改造传统产业、优化产业结构，从而对于整个经济技术开发区的经济增长有很强的带动作用。今后，各经济技术开发区应根据自身特色和优势继续大力培养发展如新材料、电子信息、生物工程、海洋开发、节能环保、资源再生及利用等高新技术产业，提高产业和产品的科技含量；同时要注意支持区内具有自主知识产权的高新技术项目加速产业化，鼓励扶植企业自设研发机构，为高新技术产业的持续发展打下良好的基础，而其中最重要的，大力发展高新技术产业，高科技人才是关键。为此，各经济技术开发区必须把高科技人才问题提到战略的高度来认识，要在全社会树立知识和人才是经济发展的第一动力的观念，树立全社会重视人才、培养人才、吸引人才的良好氛围，建立良好的用人机制，以人才战略带动经济技术开发区的经济发展。首先要注重提高全区劳动者的整体文化索质。在未来的知识经济社会中，丰富的劳动力资源并不能自动转化为经济增长，而人力资源才是经济增长的强有力动力，是生产效率提高和现代经济增长的重要源泉。人力资源禀赋决定一国或地区吸收新产品、新思想的能力和速度，对一国或地区的经济增长起着至关重要的作用。以发达国家为例，1929～1956年间，美国国民收入增长的21%～40%可归因于增加人力资本存量而进行的教育投资；1961～1971年间，教育的进步使日本人均国内生产总值增长率每年提高0.35%。发达国家经济发展的历史有力地证明了劳动者素质在一国或地区经济发展中所起的重要作用。而对于我国大部分经济技术开发区来说，当前制约其经济发展的重要因素之一便是劳动者整体文化素质偏低。大量的较低文化素质劳动者不能随着经济发展的需要自动流向新兴的知识密集行业，制约着开发区产业结构的优化升级，并从而制约着经济技术开发区的长远经济发展。今后，各经济技术开发区一方面要集中各种社会力量发展各层次国民教育，培养人才，提高全区劳动者的文化素质，另一方面要注重现有人才的开发和外部人才的引进。各开发区应尽可能在创新人员的待遇和使用等各方面创造宽松的制度环境，充分利用所在地区的大学、科研院所、科技人员等科技资源，推动科研力量与企业发展的联合。在外部人才的引进方面，可以确立高素质劳动者优先就业的方针，对于高科技企业给予特殊的劳动力供给政策，保证高科技行业从业人员的较高学历水平；要注意“不拘一格降人才”，只要有利于开发区的经济发展，可以各种方式引进，如技术入股、专利加盟、项目合作、人才互借等均可。
3.主动发展第三产业，特别是第三产业中的第二、第三层次行业。暨南大学李冠霖研究员研究发现，由于我国第三产业及其内部各行业的感应度均不高，而其大部分行业的影响力比较高，因此对我国来说，主动发展第三产业并由之推动国民经济发展，比依靠国民经济发展之后带动第三产业发展效果要好。经济技术开发区目前经济发展的一个重要制约因素是“人气不足”、“商气不旺”。分析其原因，与第三产业发展滞后有很大关系。针对这种情况，开发区今后应主动出击，加强发展第三产业，尤其是第三产业中的第二、第三层次行业（这里需要注意的是，主动发展第三产业并不等于政府主导发展，其发展过程中仍需遵循市场主导原则）。其中第二层次行业的发展关键性地决定着第三产业对整个国民经济发展的推动作用，因此，政府对第一、第二产业的投资导向要注意提高生产的社会化和专业化程度，为第三产业中第二层次行业的发展创造更多的需求，以推动其发展。对于第三产业中第三层次行业的发展，如教育、医疗卫生、文化、科技和体育等行业，由于大部分行业是准公共部门性质，制约其发展的主要是体制性因素，对这些行业可以通过深化企业化经营改革，推动其产业化进程，培养其自我循环、自我发展的能力。通过第三产业中第二、第三层次行业的发展，一方面可以推动经济增长，另一方面可以带动就业，这对存在大量失业人口和农村剩余劳动力的我国来说更具有特殊的意义。
4.发展劳动—技术密集型经济。经济的发展离不开资金、劳动力和技术。我国大部分的经济技术开发区现在已经不再缺乏资金。得益于独特的国际地域优势和率先开放的国家经济发展战略，我国的开发区在过去的18年间从国外及中国的香港、澳门和台湾地区引进大量资金，居民存款连年高额存差，因此可以认为开发区现在最紧缺的并不是资金。可以说，现阶段开发区最缺乏的是技术。这种情况下，要保持经济快速增长，提高质量和效率，同时考虑我国劳动力资源丰富的优势，开发区的发展思路应从一味注重招商引资方面转变到如何充分利用现有资源上来。所谓可持续发展的本质，用最简单的话来概括就是最低限度地使用资源和最大限度地利用资源。对于经济技术开发区来说，当前比较可行的是走劳动—技术密集型的经济增长路线，选择劳动—技术密集型的经济增长方式，大力发展基础设施，旅游、环保、教育、咨询、文化等劳动—技术密集型行业，在扩大就业的同时推动开发区经济高质量增长。
（三）深化管委会管理体制改革，淡化管委会行政职能。长期以来，我国的开发区实行的是一种管委会主导的经济发展体制。开发区管委会的身份比较特殊，它不是一级政府，却在一定程度上行使政府职能，被称为“准政府”。在这种“准政府”主导体制下，开发区市场上包括劳动力在内的各种要素的配置在很大程度上受到政府经济计划和产业布局发展政策的影响，生产要素流动机制作用的发挥受到很大影响，在一定程度上制约着开发区经济的发展。今后，管委会要适应加入WTO对政府型管理方式变化的要求，改革管理体制，明确管委会、企业、市场三者之间的权责关系，重新定位自己在开发区经济发展中所扮演的角色，逐步淡化自身的行政职能，将工作重心放在投资、环境建设、园区开发、提高区域竞争力、为开发区经济发展服务上；变直接管理为间接管理和服务，下放手中权力，增强园区发展的独立性；改革现行审批制度，除大中型项目和关系到国家经济命脉的重要项目外，一般性项目的行政审批制度逐渐改为注册登记制，由园区棍据国内外市场需求来确定自己的发展方向和配置资源。
（四）试行园区合并。区域经济一体化、全球经济一体化是当今世界经济发展的潮流，而且呈现出越来越强的发展态势。与这种趋势相逆，中国的现代化建设在努力紧跟时代潮流的同时却在走着一条区域经济“分割”的道路。开发区、保税区、高新技术产业园区，几乎每一个开放城市都至少存在三个这种性质相类似的园区，甚至有的较大的城市除了大的国家级园区还自设一些小的市级、区级小园区。各种各样、大大小小的园区之间相互竞争，争政策，争资金，争优惠，争人才。园区之间的激烈竞争导致的直接结果是园区建设缺乏宏观调控，园区间基础设施建设和人才等资源的利用缺乏统一规划和协调利用，造成包括目前开发区建设急需的高科技人才在内的各种资源的浪费与短缺并存，并由此直接影响着地区经济结构调整，阻碍着经济总体素质的提高。要改变这一状况，一个可行的办法是园区间的合并。在对一个城市或地区内的所有园区进行考评的基础上，对层次低、缺乏示范带动效应的撤消其园区资格，发展聚集效应、示范效应、带动效应高的园区，不论级别，不论是开发区、保税区、高新技术产业园区，在合理分工、相互补充、互为依托、发挥优势的原则下合并，利用其合并后强大的经济实力、聚集优势、辐射效应和示范效应，组织和领导周围地区的产业布局和产业结构调整，推进自身和所在地区的现代化进程。
当然，园区之间的这种合并并不是很容易的一件事情，真正实施起来肯定会存在不小的阻力。市级、区级小园区的统一协调虽然相对容易，但国家级园区由于管辖权限不一致，解决起来要相对困难一些。因为它不是一般意义上的行政捏合，必须打破行业和部门间的行政壁垒，经过改革才能完成。最重要的，开发区本身没有这种权力。但权衡利弊，良好的发展环境将更能促进园区经济的发展，并由此推进一市、一省乃至全国整个国民经济的发展，付出一定的代价是值得的。既然这样，我们何乐而不为呢？
收稿日期：2002-12-15
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