公务车改革的探索——对大庆车改的调查研究及相关考察与认识，本文主要内容关键词为：调查研究论文,公务车论文,车改论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行机关、单位公务用车制度基本上是计划经济时代遗留的管理框架，而实际的管理严密程度又早已大大降低，其低效与浪费很久以来一直遭到人们诟病，与当前节约型财政、建设节约型社会的时代要求相对比，更显得极不相符。但是公车改革的难度极大，是公共部门改革中一块难啃的硬骨头。1998年9月，国家体改委曾试定《中央党政机关公务用车制度改革方案》，然而其后未能在中央层级取得实际进展。近些年来，地方上却已有一些自发进行的公务用车的改革尝试。鉴于这一改革的难度，地方局部改革中的经验、得失，都值得重视和借鉴。本文在对大庆市公务车改革进行调研的基础上，结合其他地方的情况和国际的经验，对我国公务用车改革试提出一些初步认识。
一、现行公务车制度存在的问题
(一)公私难分，运行成本高，效率低，产生巨额财政负担
在现行的公务用车制度下，普遍存在公车私用问题，容易发生竞相购车、相互攀比，购超标车，每年形成数额巨大的人头费、燃油费、养路费、维修费等支出费用。省市县主要领导基本一人一车，使用率只是市场运营车辆的十分之一；有专家测算，社会轿车每万公里运输成本为8215.4元，而党政机关等单位则高达数万元。每辆出租车的工作效率为公车的5倍，可运输成本仅为公车的13.5％。2003年中国社会调查事务所对北京、上海、青岛、郑州、武汉、重庆、广州7城市普通居民的电话调查显示，95％以上的公众赞成进行公务用车改革。七成的公众认为公车私用现象严重；六成左右的公众认为公车养护和驾驶员的费用惊人，开支巨大。
现行公车制度产生了巨额财政负担。据2003年3月全国政协委员提交的一份提案中的调查数据显示，“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27％，大大超过了GDP的增长速度。到了90年代后期，我国约有350万辆公车，据估计包括司勤人员在内年耗用约3000亿元人民币，已经成为财政的大包袱。另据了解，2004年，我国政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购额就高达500亿元。大庆市车改前统计，1997年底，财政负担的车辆达1350辆，车与司机的费用合计每年达近5000万元，加上年购新车费用和大修费用，年度公车费用支出高达8500万元以上，要占财政经常性支出的近20％。
(二)公车不公，损害党政干部形象，滋生腐败
公车不“公”日益严重，“公车公用占1/3，领导私用占1/3，司机私用占1/3”，即公务用车大约仅三分之一用于真的公务。有的领导干部上班时间由司机驾车，下班后和节假日自己开车，甚至有一部分干脆全由自己驾车，让在编司机“休息”。公车不公成为难以遏制的“顽症”，公车维修中也有深不见底的“黑洞”，加之超标配车，都在一定程度上助长不正之风的愈演愈烈。“屁股底下一座楼”是人们对官员公车的讽喻。
(三)不利于城市交通与民族汽车产业的发展
公车的过高比重是造成城市交通拥堵的一个重要原因。在北京市行驶的车辆中，除出租车外，公车与私车的比例为4∶1，也就是说，公车动态占有的道路资源是私车的4倍。而一些地方政府以各种借口限制小排量汽车，显然没有道理：现时中国的公务车购买目标主要是大众、通用等跨国汽车厂商生产的讲“气派”的汽车，车均占有道路资源高，而本土民族品牌的小排量家庭型汽车如奇瑞、吉利等车均占有道路资源少，却受到了排挤。试想，如果借着车改的东风能够增加私家小排量汽车的购置量和保有率，不仅有助于推动环保，而且民族汽车工业也将大大受益。
二、大庆车改：措施、成效及问题
大庆是我国著名的石油城市，在全国国内生产总值超百亿元的城市评比中，排名第10；人均国内生产总值名列全国第一。在这样一个富裕并且拥有优良传统的城市里，领导层下决心率先推行的车改有一些先天的优势，于1998年2月16日启动。大庆车改的范围和对象是市直机关(含有机关职能的事业单位)的处级以下(含处级)领导干部和一般干部(53个单位中首批参改单位为32个，公、检、法和农口等一些单位未列入车改范围)。
(一)公务车改革的措施。大庆车改以公务用车的市场化、社会化和货币化为方向，逐步建立起机关后勤保障工作新体系和新机制。改革的具体措施和要点包括：
1．“老人”老办法，新人新办法。原处级以下领导干部的公务用车仍执行原制定的经费包干办法，但1998年1月1日以后提拔的处级副处级领导干部不再配备工作用车，改发交通费。同时提倡和鼓励“老人”交车、买车、改领交通费。
2．测算确定交通费发放标准。标准定低了，影响工作，大家不认可，改革无法启动。标准定高了，会有人认为乘改革之机搞福利，引起不满。大庆在处级领导干部、各部门办公室主任和车队队长等各种类型的调查座谈会基础上，分析机关车辆单车费用水平、市直机关车辆行驶的耗油水平和行程公里数、财政1996年、1997年包干水平、大庆地区出租车价格和年工作日状况等以后，综合测算确立了一套标准，在2002年又经过一些调整，具体如下。
费用标准(调整前)： 费用标准(调整后)：
元/月 元/月
正处级1500 1500
副处级1200 1200
科级 120
240
副科级 120
180
一般干部100
100
3．司机的安置。车改直接触动的是汽车使用者(乘车人和司机)的利益，对司机的安置是车改能否顺利进行的又一关键。大庆为司机安置提供了7个渠道：(1)干部身份的可以进入干部岗位；(2)本部门有工勤岗的可以辞退原合同工、临时工，司机转上工勤岗；(3)本部门有基层企事业单位的可以分流安置；(4)司机可以停薪留职，留职期间工龄连续计算，有关福利待遇不变。(5)司机可以提前退休，待遇比照干部政策兑现，年龄可以放宽到48周岁。(6)司机可以买断工龄，年度工龄补偿金可按三个月的基本工资总额计算。(7)市直机关成立小型出租汽车公司，可安置部分司机。同时，还出台了其他一些优惠政策，如：购车优先下岗司机；凡下岗自谋生计的司机购车价格优惠20%，同时还减免有关税费2年等等。这样车改中涉及的司机都得到了妥善安置。
4．对非车改单位公务用车严格定编。在一部分单位进行车改的同时，对非车改单位的公务用车重新核编，根据各单位编制职数、职能，结合上级主管部门的文件要求，本着既保证正常工作需要，又能节约财力的原则，完成了对13个非车改单位的公车定编，定编车辆237台。对定编内车辆和个人自有车辆发放了准用证。同时，对定编外的车辆一律上交国资局。
5．车辆资产评估。车改除保留必要的公务用车外，将其余的车辆进行评估作价后，按公开、公正、公平的原则，先内部后社会的办法拍卖给个人。为防止国有资产流失，制定了《买断车辆评估办法》和《买断车辆评估实施细则》，规定了不交叉售车购车，不竞价买车等主要原则，由国资局牵头负责，采取三人评估、二人确认、五人联名签字的评估办法，完成对每台车的评估工作，既保证了车改的顺利进行，又让买车者承担得了，让社会和买车者表示认同。
6．加大检查和查处力度。对公车私用、借车等问题进行专项检查，对少数处级干部领取了交通费，却将租车、打车的费用在单位财务报销或将用于个人车辆上的养路费、修车费、油料费用公款报销等违纪行为严厉查处。
7．加强领导，树立典型，做好思想发动工作，掌握配套政策，动态完善车改方案。
(二)车改的成效
1．车改节约了财力。自1998年车改到目前，参加车改的已有59个部门。涉及车辆402台，其中留用106台，上交70台，买断226台。涉及司机216人，其中留用113人，分流安置37人，提前退休49人，停薪留职16人，买断工龄1人。实行车改人员1522人，其中处级246人，科级661人，一般干部615人。经大庆市财政部门测算，改前402辆车全年费用为1627万元(含216名司机人头费)。改后全部费用为887万元，直接节支740万元；上交70台车辆和买断226台车辆变现收益为1142万元。当年不再购置新车可节约3300万元和财政不再安排大修费200万元，四笔可共节约5382万多元。59个单位车改后留下的106台车，由于加强管理，按同比口径计算，每年在维修、油料共计节约资金210万元，平均每台公务用车节约1.8万元。
2．促进人们转变思想观念，遏制了不正之风。车改使人们思想观念发生很大变化，大多数领导干部和职工以及全社会，对市直机关的车改认识提高，要车改的单位越来越多。同时，也在很大程度上克服了以车谋私的一些问题，加强了机关干部的廉政建设。一些群众意见较大的不正之风得到了有效遏制。
(三)大庆车改存在的问题
大庆的车改可说是全国第一家，虽有比较成功的方面，但也存在一些明显的问题。
1．双轨制。从环境看，大庆市改，省级和周边地市未改。从全市看，市直机关进行了车改，县区未车改；从市直机关看，一部分机关部门进行了车改，还有公安局、检察院、法院、安全局、司法局、水利局等12个部门未车改；从车改的部门看，大部分人员进行了车改，仍有少数领导同志未车改；干部虽然进行了车改，但各单位还不等地保留了公务用车。双轨制的广泛存在，不利于新机制的稳定形成，也容易产生新的不正之风，使监督部门防不胜防，查不胜查。例如，市直机关进行了车改而县区未车改，那么，市直机关的人去县区，县区就会派车来接，这样市直机关就把成本转嫁给了县区。而像档案局这样的“清水衙门”，在需要公务车时却难以得到经费支持。再如，如果上级领导来视察工作，兄弟城市来人参观访问，接待用车怎么解决?这些都需要探索可行的配套措施。调查中一些当地干部反映，普遍双轨制给人的感觉是“车改无尽头”，煮成夹生饭。
2．有些领导干部存在既拿钱又坐车的问题。目前大部分领导干部，按照市里的要求，上缴了50％的交通费，但同时可以享用本部门保留的公务用车，特别是一些单位的公车几乎又成了主要领导的专车。
3．交通补贴额度的确定仍存在敏感问题。处级干部的交通补贴达到1500元/月，比许多群众的工资还要高。这不免让人会认为交通补贴有变相福利之嫌疑。但是，交通补贴低了确实又难以使改革顺利进行。在补贴由以前的“暗补”转为货币化的“明补”过程中，补贴额的确定不好把握，易造成心态的不平衡。另外，同一标准下不同岗位的人员“有肥有瘦”，有的不够用，有的“干留”。
4．无自筹资金能力的单位，保有车辆又确实要更新时，资金无法解决。
5．调研员、助理调研员交通费需要确定。
据介绍，黑龙江省的齐齐哈尔市也已启动了公车改革，模式与大庆相仿，但力度更大，除公检法外全部取消公车。
三、我国其他一些地方的公车改革及国外经验
(一)国内其他一些地方的车改简况
自1998年以来，上海、广东、江苏、湖北、江西、黑龙江、辽宁等14个省(区、市)以及审计署、国家宗教局等4个中央国家机关先后进行了公车改革试点。科技部、人事部、劳动和社会保障部、中国人民银行、新闻出版总署等15个中央和国家机关实施了班车改革。
各地车改的基本模式都是取消公车，但具体措施各有不同。主要有：(1)公车福利货币化，公务员领取交通补贴，但补贴的标准各地不一。大庆的标准是正处级每人每月1500元，副处1200元，正科级240元，副科级180元，一般干部100元；山东威海在市级机关实行公务用车货币化改革，担任正处级领导职务的每人每月2400元，科员、办事员及工勤人员200元；四川绵阳高新区采取的是正处级1200元，副处1000元，科级(含副科级)700元，一般干部400元；北京市房山区琉璃河镇2004年10月起实行公车改革以来，分6个档次对干部进行车补，包括实职副处级干部每人每月1800元，非实职处级干部每人每月1300元，科长每人每月500元，科员、办事员每人每月200元等。(2)向社会公开拍卖公车：2005年4月，上海市将有关部门的33辆车改试点车辆，面向全社会公开拍卖。2004年10月，四川省成都市武侯区除保留少量公务用车外，把现有公车估价处理给个人，并适当补贴公务交通费。(3)以公车组建出租车队进行市场化运营。2004年，湖南省资兴市将195台公务车移交该市直属机关公务用车出租车队管理。书记市长专车起步价7元，市区内每公里1.8元，市区外2.3元。公务员和老百姓一样，办事要用车，得按规定付费租车。(4)取消专车，实行集中统一管理：2005年7月，甘肃省纪委办公厅做出明文规定：严禁领导干部私开公车；对所有车辆统一集中管理，非工作时间车辆一律停入车库或在指定地点存放。(5)给公车贴上标识。2005年7月20日，宁夏回族自治区开始对全区7000余辆党政机关公车粘贴“公务车”标识，此举有利于对公务员用车加强监督。2005年6月，成都市将1.5万辆公务车全部贴上统一的“太阳鸟”标识，希望通过此举监督制约公车旅游、公车接送子女等现象。
(二)国外的经验
1．法国：严格预算管理与交通补贴并举。1991年10月，法国颁布新的有关公务用车的政府令，对公务用车购置及其更换都实行预算管理。购车预算由政府各部委和国有企事业单位在制定各自的年度预算时提出，由“国有汽车购置委员会”预审，并由代表国家的“国家购置集团联合会”统一从市场上购买，然后转卖给使用单位。各单位从市场上包车，必须得到预算主管部门的批准。
在公务用车的配置和使用上，法国制定了严格的规则，公私分开。政府只给部长、部长级代表和国务秘书配置固定的专车和固定的专职司机。司、局长以上高级公务员配置专用公务用车，但不配置固定的专职司机，由用车人在执行公务时自己驾驶。普通公务员不配置专用公务用车，但可以凭出差证明使用公务用车。公务结束后，公务员开公车返回办公地点，再开私车回家。
法国公车标准还有严格的管理措施：政府规定个人使用的公务用车发动机排量不得超过1.4升。一切超标要求都需向政府总理提出。并设立车辆使用记录册，对公务用车使用特殊车牌照，来限制公车私用。
同时，政府规定，国家机关公务员和国有企事业单位职工享受交通补贴。乘坐公交车辆(地铁和公共汽车)上下班的公务员和职工，从住地到工作地的交通费由单位和个人各自负担一半。开私家车上下班的公务员和职工，按每月22个工作日、每日在住地和工作地之间往返一次的公里数计算报销汽油费并发给一定数额的车辆保养费。
2．新加坡：严格实行“公车公用”的制度。对于一定级别以上的公务员给予一次性购车补贴和发放汽车消费补贴，对于普通公务员只给予交通补贴，一并计入工资。但对国家、政府领导人和部长等高级官员仍配备专用公车。只给总统、总理和资政三人配备专车和司机，供他们上下班及公私出行使用；其他高级官员包括副总理、部长上下班和处理家庭私事均用私车，外出参加公务活动才乘坐政府配备的专车，由政府雇用的司机接送。国家用于接待高级代表团的礼宾车队也采用临时租用办法。
3．比利时：发放优惠补贴鼓励私车公用。比利时的公务用车分两种情况：一种是大臣级别以上的官员配有专车和专职司机。其他公务人员在执行公务时都使用私车，并根据规定享受相应补贴，各级别的公务人员享受的补贴待遇不同。
4．日本：实行严格的公务车使用制度，各部门内部用车主要分为两类，一类是领导专用车，另一类是公用车。严格限制专用车数量，如总务省2000多名工作人员，拥有52辆公务车，其中24辆是领导专车，另外28辆是公用车。在日本，包车和租车占公务用车较大的比例。政府机构也不开班车接送工作人员上下班，鼓励职工乘坐公共交通工具，并给予一定的交通补贴。
5．瑞典：为遏制公车私用，运用电脑技术手段。几年前瑞典财政部请来电子电脑专家，设计了一套由电脑控制的“公务汽车监控系统”，即在每辆公车上安装了带双按钮的计程器和代码发射器，一个按钮上刻着“公务”，另一个按钮上刻着“私车”。任何人用车时，必须先按下两个按钮中的一个，车才能起动。按钮按下后，代码器就将该车的特定代码发往监控卫星，卫星再把代码及汽车所在的方位转向中央监控台。如果中央监控人员发现按下“公务”按钮的汽车驶向别墅区、钓鱼区、百货区、菜市区或娱乐场所时，便用无线电话询问开车者“为何用公车办私事?”，如此一来，私用公车者便无机可乘。每隔一段时间，监控人员就会将收到的资料进行核实，据此对开车者收费或罚款。这一奇招有效地遏制住了公车私用现象。
6．德国：公车使用靠租赁。德国联邦政府只为联邦级的领导人和各部部长、国务秘书配备公务用专车。司局长级的官员只保证公务用车，不配备专车。德国防部和各州主管部门为节省开支，都尽量减少公车数量，公车中还有相当数量是租赁来的，连接待来访外国元首用的车有时也是临时从汽车公司租赁来的。
7．芬兰：严格限制公务车使用人。在芬兰，政府(总统除外)中只有总理、外交部长、内务部长、国防部长四人享受配备固定车辆和固定驾驶员的待遇；而在赫尔辛基市政府，只有市长一人享受这一待遇。
8．南非：向公车使用人收取部分购车费。自1994年废除种族隔离制度后，交通部牵头重新修订颁布了政府官员配车规定：国家公务员可根据自己的级别和工作需要，申请配备不同档次的轿车。但是享受政府配车官员，不论什么级别，在购车时需支付1/3左右的购车费。
9．博茨瓦纳：公务车“特别待遇”。在博茨瓦纳繁忙的公路上，民用车挂的是白底或黄底黑字车牌，而公务车则挂红底白字车牌。每逢星期六、星期日，公路上只有民用车行驶，见不到公车行驶，因为博政府严格实行只准在工作时间因公务需要才能使用公车的规定。另外，政府所设的公车加油站，加的汽油也与众不同，呈粉红色。一到星期六、日，这种加油站都休息，不给公车加油。为此，在博茨瓦纳，也有人把公车叫作廉政车。
四、关于我国公车改革的若干认识
1.公车改革在我国虽然难度很大，但从中长期来看，势在必行。可以逐步扩大试点，鼓励各地推进车改。从已有的各地车改试点来看，虽然存在着不同的问题，但总体来说取得了一些初步成效。财政资金得到了不同程度的节约，不正之风也有所遏制。并且从目前的制约条件来看，中央级和大都市车改的难度最大，进一步推行的试点应以中小城市为侧重。
2.各地情况不同，车改要注意因地制宜。现阶段的已有经验还远不足以形成相对一律的方案设计，仍需各地在试验中摸索。由于城市大小不同，经济富裕程度不同，地方习惯、传统不同等等，各地办法不必整齐划一。不同部门需要不同对待：对于工作性质特殊和出车任务繁重的部门，如公、检、法、农口等部门，近期主要应采取严格定编、加强管理的对策。对于一般部门则可以积极试行货币化补贴的政策。
3.可以借鉴西方国家经验，多个政策同时并用，特别应注意利用先进信息技术手段的经验，对公务车加强监督。
4.对公务员交通补贴的具体数额确定，应努力采取民主、客观的办法。
5.注意领导带头，做好配套工作。车改最大的阻力往往来自单位的领导和司机，对车改后领导工作用车的考虑、对司机的分流安置等后续和配套工作，都要在改革中进一步探索。
6.从相当长的一段时间看，公车改革较浓厚的“双轨制”色彩将不可避免，对由此而产生的矛盾需要特别注意加以缓解。渐进改革中，双轨制问题的大体解决(任何国家都不可能彻底实行单轨制，但“专车”轨可缩减至很小比重)，是与我国的行政与政治体制配套改革分不开的。
标签：公务用车论文; 公车论文; 专车论文; 武汉公车拍卖论文; 公务用车制度改革论文; 公务员福利论文; 市直单位论文; 时政论文;