建构中国特色廉政建设指标体系的思考，本文主要内容关键词为：指标体系论文,廉政建设论文,中国论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何以“三个代表”重要思想为指导，以我国廉政建设和反腐败各项工作指标的平均值为参照，借鉴有关国际性非政府组织通用反腐败指标体系和评价方法，着力建构适合我国国情的科学合理、公正客观、程序严谨、便于操作的中国特色廉政建设指标体系，是当前我国廉政建设亟待解决的重大课题。本文拟就此课题作一粗浅思考。
一、建构中国特色廉政建设指标体系的现实意义
（一）廉政建设理论创新走向新高度的重要标志。新时期反腐败斗争开展以来，我国廉政建设理论体系正日臻完善。特别是邓小平廉政建设思想和江泽民廉政建设思想的确立，为我国新时期廉政建设理论的最终形成，奠定了坚实的理论基石。廉政建设理论体系的建构，已经形成了大体框架。经过多年来廉政建设工作的实践，我们已经初步形成了一套较为完整的符合党情国情和反腐倡廉工作实际的廉政建设理论体系。较之改革开放前的执政党廉政建设理论体系，新时期廉政建设理论已经进行了一系列的理论创新。然而在廉政建设目标理论方面，我们的廉政建设理论研究工作才刚刚破题，还没有形成一个能够指导廉政建设各项工作指标得以顺利实现的目标理论体系。中国特色廉政建设指标体系的建构过程，同时也是廉政建设目标理论体系的建构过程，它必将促使我国廉政建设理论创新走向新的高度。
（二）廉政建设机制创新转向开放型的现实需要。20世纪90年代以后，我国加入了多项世界公约，特别是去年已在“世界反腐败公约”签约，相关国际公约的加入使我国的法律问题、管理体制问题等已经由本土化逐渐全球化。行政管理方面我们尽可能地吸收了相关国家的先进经验，如行政听证制度的建立、行政信息的公开、公民了解权的确认等都不同程度地借鉴了发达国家的相关制度；司法方面我们在刑事法律中与国际打击犯罪组织的合作，与国外先进的司法制度接轨，行政司法方面我们已经在加入世贸组织议定书中承诺将政府抽象行政行为纳入司法审查的范围等，这些都表明我国有关法制精神、司法机制和行政管理的全球化趋势明显。与之相适应，我国的反腐败机制也应当是全球化的机制，一方面我们应当借鉴发达国家反腐败机制中对我们适用的东西，使我们的反腐败机制成为全球反腐败机制链条中的一环；另一方面，我们的反腐败机制必须转向开放型，从而走出封闭型反腐败机制的不利境地。要及时掌握国际范围廉政建设和反腐败斗争新情况，及时采取相应对策，保证我国政府尽快适应融入国际化大环境之后的新形势。顺利实现这一重大历史转变，就必须在廉政建设的评价体系——中国特色廉政建设指标体系的建构上与透明国际的“腐败观察指数”及其他一些非政府性国际反腐败组织评估办法接轨，从中找出共性的东西，进而完善我们的廉政建设指标体系。
（三）廉政建设实践创新迈向新领域的内在要求。我们必须把党中央关于反腐败工作的方针政策、成功经验、工作要求用指标的形式确定下来，用党的纪律和国家强制力保证其得到贯彻落实，做到不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。新时期反腐败斗争开展以来，我国廉政建设工作的涉及面愈来愈大，可以说涵盖到社会的方方面面。在诸如领导干部廉洁从政、坚决惩处腐败分子、切实纠正损害群众利益的不正之风、深化纠风和专项治理、构建惩治和预防腐败体系、深入推进国有企业反腐倡廉、全面履行行政监察职能、落实党风廉政建设责任制等方面，都有明确的要求。因此，必须尽快建构中国特色的廉政建设指标体系，以填补我国廉政建设工作的这一空白。
（四）廉政建设考绩创新走向规范化的基本参照。建构中国特色廉政建设指标体系，通过准确、客观的数据综合反映我国廉政建设实际进展和成效，科学论证我国廉政建设在世界的位次和影响，动态调整反腐倡廉大政方针，是求真务实、树立正确的政绩观的具体体现，是宣传介绍我国党风廉政建设进展和成就的崭新载体，也是深化和促进我国廉政建设和反腐败斗争的有效途径。建构中国特色廉政建设指标体系，制定一套评价方法，对目标的实现程度进行动态检测和科学客观的评价，实事求是地肯定成绩，找出不足，明确努力方向，有利于推进我国廉政建设向纵深发展。
二、建构中国特色廉政建设指标体系的基本原则和大体框架
建构中国特色廉政建设指标体系应该既要反映各级党政组织对廉政建设的重视程度，又要反映群众对廉政建设的满意度；既要反映腐败现象蔓延势头扭转的效果，又要反映教育、制度、监督等源头治腐工作的切实成效；既要反映中纪委部署的每年及一个阶段各项工作任务的完成情况，又要反映各地结合实际采取的一些创新举措；既要反映反腐倡廉的综合效果，又要反映反腐倡廉工作对地方经济和社会事业的促进作用。
（一）基本原则
1.可操作性原则。评价标准的制定力求科学性，使评价体系既适用、可操作，不因繁复的测试而增加工作量和工作成本，又尽量做到客观、公正，不因过多的主观色彩而失真。指标体系实施后，对我国廉政建设工作将起着极其重要的导向作用。客观上要达到只要围绕这一指标体系进行操作，就能实现全国廉政建设各项工作目标的目的。因此，指标体系建构必须科学合理，有可操作性。
2.循序渐进原则。鉴于廉政建设和反腐败工作具有长期性、艰巨性和复杂性，建构指标体系也必须着眼长远，既立足当前，增强指标的针对性和时效性；又立足超前，增强指标的前瞻性和主动性。评价标准的制定要坚持边研究、边实施、边完善。指标设置时，考虑到有些廉政建设和反腐败工作任务不是一两年就能完成的，应该划定实现时段，逐步实现。各地经济发展状况、反腐倡廉工作的基础也不尽相同，因此有关指标也应考虑区别对待。
3.突出重点原则。从我国廉政建设和反腐败三项工作格局以及惩治和预防腐败体系的工作内容看，其中不少部分是不能量化或是暂时无法量化的。因此，确定评价标准应优先考虑那些能够量化且是能够反映廉政建设和反腐败工作成效的重点内容。只有在建构指标体系过程中先行突出重点内容的量化指标，才能保证可操作性原则和循序渐进原则的顺利实现。而且重点内容往往也是能够准确、完整地反映廉政建设和反腐败工作成效的工作内容，必须把这方面内容作为重点工作指标加以突出。
4.效率统一原则。廉政建设和反腐败工作与经济建设相辅相成，互为促进。评价标准的制定必须找准廉政建设和反腐败工作与改革开放和经济建设的结合点，将廉政建设和反腐败工作与提高党政机关工作效率、降低经济运行成本有机结合起来，制定效率统一的廉政建设和反腐败工作指标。
5.综合考量原则。建构中国特色廉政建设指标体系，最基础的、最根本的就是要考量中央部署的各项反腐倡廉工作任务有无得到完全落实。这应是指标体系的重中之重，一项一项进行分别考量。同时，反腐倡廉不是目的，最终目的是为推进经济建设、社会发展和加强党的建设。因此，服务发展第一要务、促进社会全面进步、加强党的建设等方面应纳入指标体系进行综合考量。
6.调整充实原则。指标体系各项指标毫无疑问要切合实际，但要实现我国廉政建设各项工作目标，这个指标体系必须有利于下一步我们更有针对性地开展工作。当前，腐败现象仍处于多发、易发时期，且具有一定的不可预测性，要根据市场经济发展过程中出现的新情况、新问题及每年廉政建设和反腐败工作的重点，不断及时调整、充实评价标准，使其更具实效性。
7.体现目标原则。根据党的十六大精神，五年内党风廉政建设的目标是：党员干部廉洁从政的自觉性明显提高，部门和行业风气普遍好转，对领导干部行使权力的监督切实加强，防范腐败的机制基本形成，反腐败法制化程度有新的提高，腐败现象蔓延的势头进一步得到遏制。建构中国特色廉政建设指标体系，必须围绕这一大目标来确定各项具体工作指标，以保证廉政建设总体目标的顺利实现。
8.适应市场经济体制原则。由于目前我国的腐败现象主要是体制性腐败，是在社会转型、体制转换中产生的，因此，廉政建设和反腐败斗争的进程总是与经济体制的建立和完善相一致的。十六大起市场经济体制进入完善健全阶段，反腐败开始战略反攻，需要国家建立比较完善的廉政体系。预计到2010年，经济体制比较健全了，腐败才可能得到遏制。考核反腐倡廉工作指标应设有完善市场经济体制的指标。譬如，运用市场机制配罩社会资源的程度、市场主体到位的程度、中介机构发育程度、政府减少干预市场的程度等。我们正在进行的许多源头治理的工作，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，也应作为廉政建设指标体系的衡量指标。
9.群众至上原则。中国特色廉政建设指标体系的建构是否科学、合理、客观、公正，是否能够完整、全面地反映我国廉政建设状况，不是某个人说了算，而要由人民群众评判。要在建构指标体系过程中真正体现群众至上的指导思想，譬如人民群众对反腐败工作的满意程度、对腐败问题的关注程度等。要组织全国性反腐倡廉民意调查并公示结果，从中确定我国廉政建设和反腐败工作所处的位置，明确努力方向。
（二）结合我国社会经济发展实际状况，其大体框架可考虑建立以下几方面的相互关联的指标体系
1.绩效指标。主要反映党风廉政建设对经济发展和社会事业的促进程度。包括服务第一要务的成效，促进社会风气好转的效果，以及反映全国经济发展水平的一些指标等。包括全国人均国内生产总值(GDP)、上交国家财政收入、居民人均储蓄余额、农民人均纯收入等硬性指标增长幅度以及经济发展环境优化指标。包括经济发展软环境投拆增减指标、投诉情况查处率升降指标、外商投资额增加指标、经济信用等级上升指标，市场化程度状况指标等。
2.政治和社会稳定态势指标。包括社会安定指标系数、社会贫富分化相对指标、社会保障系数指标。
3.预防腐败指标。具体应按照中央部署的从源头上预防和治理腐败的工作项目来设定指标，比如宣传教育工作大格局是否形成，“四项改革”、“四项制度”、“三公开”推行是否到位等。这一指标主要反映率先建构教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系以及体系发挥作用的情况。
4.惩治腐败力度增减指标。包括信访初查立案相对指标，大要案查处所占比例增减指标，违纪案件移交司法处理数量相对指标，案件查处挽回损失平均指标。
5.反腐败法制化进程加速指标。包括依法治腐状况相对指标，法规制度规范化程度指标，惩治腐败机制法制水平指标。
6.源头治腐的效应指标。包括党员领导干部监督效果指标、公务公开程度指标，专项治理项目成果指标，行风建设效应指标，效能监察效应指标，体制机制创新评估指标，减少和遏制腐败数量相对指标等。
7.群众对反腐倡廉的满意度指标。这是一个比较重要的综合性指标，主要反映人民群众对我们党政机关和党政领导干部在党风廉政建设方面的满意程度，是社会各界对党风廉政建设状况的综合性评价。包括党风政风满意率指标，群众参政议政相对数量指标，群众信访举报结构动态指标等。
8.三个文明协调发展指标。包括先进生产力发展水平指标，民主政治发展进程指标，先进文化所占结构比例指标。
9.廉政建设规划修正动态指标。包括长期规划修正频数指标，短期规划修正控制指标等。
三、破解建构中国特色廉政建设指标体系的难点问题
建构中国特色廉政建设指标体系是一项全新的工作，面临着一系列的难点问题，必须在廉政建设工作实践中认真加以解决。
（一）如何确立中国特色廉政建设指标体系的科学评价标准。科学评价标准的确立面临着如下难点：一是如何使廉政建设指标与经济工作指标、先进文化建设指标、民主法制建设指标加以综合评价；二是如何科学地确定评价主体，将专家、学者、领导干部、人民群众、社会各界对廉政建设的满意程度得到综合反映；三是如何对一些具有两重性的指标，诸如惩治腐败、查处大要案指标、信访工作指标等得以科学合理的评价；四是如何使评价指标既做到切实可行，又具有一定的超前性，对评价指标及时加以动态调整。要破解这些难点问题，要求我们在确立中国特色廉政建设指标体系时，必须重点做好以下几个方面的工作。1.建构一套客观、公正、综合、科学的指标体系，确立与三个文明建设紧密联系的廉政建设和反腐败成效评价标准，其内容应紧贴我国的经济、文化和社会发展等各个方面，并与其相协调。2.建立多元化的评价体系，并科学设定专家、学者、领导干部、人民群众、社会各界诸方面评价主体，在评价标准中所占的评判份额和比例。3.要科学分析廉政建设工作的具体指标，对具体指标加以细化考量，如对办案指标，可具体分析发案原因、发案时间，具体分析一般案件查处情况、大要案查处情况、各种类型案件发生、查处情况，从中得出科学的评价结果。4.要设置廉政建设的总体思路是否具有先导性，廉政建设的各项工作是否具有前瞻性，是否具有超前规划、超前动作、超前防范的工作机制，廉政建设的各项成果是否具有创新性，廉政建设的状况是否具有实效性等指标。
（二）如何建立实施中国特色廉政建设指标体系的常效管理机制。中国特色廉政建设指标体系的建构，重要的一条是要建立一种有效的廉政建设指标体系的常效管理机制，这是建构中国特色廉政建设指标体系所面临的又一难题。具体而言：一是如何确定廉政建设指标体系的基本评价指标；二是如何把建构指标体系这项复杂的系统工程真正分解落实，作好规划；三是如何落实廉政建设指标体系运作中各方面的责任；四是如何建立一套廉政建设预情收集、分析、运用系统网络。针对上述难点，我们首先应做好指标评价前的基础工作。在开始具体的评估过程之前，要对我国前几年的廉政建设状况进行一次客观公正的评价，结合全国廉政建设的有关评价数据指标，科学地确定基期的评价指标资料。其次，我们要运用有关经济规划、数理统计等先进的科学方法，对我国一定时期的廉政建设状况进行预期的规划，初步确定廉政建设指标体系的定量指标。在此基础上，将目标体系进行分解落实，并结合社会经济发展情况进行动态的调控修正，确保规划目标能按期实现。要明确实施评价工作的主体。由于所要开展评价工作是一项复杂的系统工程，专业性要求高，必须认真规划，统筹兼顾。要构建实施评价工作的程序和规划，按照客观、公正、科学、高效的原则，根据我国廉政建设的实际情况，研究并制定出相关的评价程序和规则，统一指标体系方面的计算口径，以保证能有一套操作性较强的评价规范标准。再次，要落实评价工作责任制，将有关的指标体系的计算评价工作任务进行科学的分解，明确承担任务的部门，落实工作责任。对不履行或不正确履行评价工作职责，影响有关评价指标计算准确性的，应依据有关规定追究责任部门和人员的责任。最后，应考虑建立廉政建设预情收集系统，组建廉政预情组织网络，广泛收集社会各阶层的廉政预情信息。要根据党风廉政建设工作的需要，在涉及权力相对集中而又容易滋生腐败的重点行业和领域以及有关基层组织中设立党风廉政信息报送点，多渠道、全方位地收集与党风廉政建设有关的信息资料。应建立廉政信息分析和应用系统，对全国范围内收集到的廉政建设方面信息进行科学的分析和研究，通过对一系列相互关联的指标体系的计算和分析，来动态地剖析腐败行为的类型、形式、手法和发生环节，及时准确地预测出某一规划时间段内的党风民情的动向。
（三）如何真正做到自觉把握群众至上的评判标准。群众是我们工作成效的最高裁决者。因此，用人民群众的满意程度衡量反腐倡廉的工作成效，是建构中国特色廉政建设指标体系必须自觉把握的、最为权威的标准和尺度。要真正做到自觉把握群众至上的评判标准，这是建构中国特色廉政建设指标体系面临的又一难题。破解这一难题的办法：一是要把群众至上的评价标准，作为建构中国特色廉政建设指标体系的最高指导思想，我们的一切建构工作包括指标的确定、评判内容的确定、评判方法的确定，等等，都要围绕这一最高指导思想来进行。二是要尽一切可能通过多种渠道以人民群众为主体进行廉政建设绩效测量。如人民群众的满意度可以通过客观测量的方法获得。所谓客观测量，就是通过统计分析人民群众最为关注、最深恶痛绝的各种腐败现象被查处、被揭露的情况，来揭示反腐倡廉的总体成效，从客观现实表现的角度体现人民群众的满意程度。人民群众的满意度还可以通过主观测量的方法获得。所谓主观测量就是通过问卷调查、实地访谈、材料分析等方式了解不同人群对反腐倡廉现状的主观评价，以此为基础，评估反腐倡廉的实际成效，反映人民群众的满意度。三是通过综合分析法来反映群众满意度，并以此作为主客观测量的重要补充。由于客观测评是一种间接的方式，有较大的局限性，而主观测评是基于主观感觉，在此基础上进行的定量研究只能是权宜之计，比如透明国际的“清廉指数”和“行贿指数”就是标准的主观测量结果，具有一定的片面性。因此，我们在充分利用客观测量法的同时，有机地运用主客观测量结果，并以群众至上的指导思想对此加以综合分析，使综合分析法成为客观、公正地反映群众满意度的重要补充，从而真正做到自觉把握群众至上的评判标准。