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中图分类号：K265.2文献标识码：A文章编号：1009-8860(2008)03-0130-07
立法院是1928年10月成立的国民政府最高立法机关，在战前的“训政体制”之下，国民党全国代表大会等单位拥有最高立法权，掌握着国家法律体系中宪法性文件和最重要的行政法的立法权，但立法院仍是大量一般性法规的制定机构和法律体系建设的主要机构。进入抗战时期，整个国家的政治制度向战时体制转变，“军事第一、胜利第一”成为主要的目标，国民政府的立法体制也发生了巨大的变化。立法院在职权范围、立法程序等方面相应地做了调整，以适应抗战的需要。研究立法院的调整，对于研究抗日战争时期国民政府的政治制度与中国法制现代化的进程有一定的意义。
一、立法院权限的变化
七七事变发生后，正在各省市考察的立法院工作人员立即赶回南京，立法院加入了国家政治动员的行列。1937年11月，国民政府决定迁都重庆。立法院在当月17日举行第四届第119次会议，决定随政府西迁，并于当天下午开始迁移。在西迁期间，立法委员们分赴各省市考察，为战时立法工作做准备。1938年4月国防最高会议常务委员会许可立法院重行集会，25日第四届立法委员在重庆举行第120次会议，立法院恢复活动。1939年始，日本多次派飞机空袭重庆，各政府机关奉令分别转移到乡下办公，立法院于1939年5月移到重庆郊区独石桥，直到抗战胜利。
随着国家的政治制度逐渐转为战时体制，国防最高委员会不仅是战时的政策决定机关，而且也是执行机关。国家行政权、立法权几乎都集中于国防最高委员会。战时集权体制的建立，保证了国民党对社会资源的全面控制，有利于在抗战时期集中全部国力来对抗日本的侵略。同时，国民政府迫于压力，采取了一些开放政权的举措：如设立国防参议会与国民参政会。在此情形下，国民政府的立法体制也相应地发生了很大的转变。
(一)立法院与国防最高会议(国防最高委员会)的关系
历次《国民政府组织法》都规定立法院为国民政府的最高立法机关，并明文规定：“立法院有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案及其他重要国际事项之权。”[1]但是，抗战时期，立法院的议决权，颇受战事限制，独立立法的机会越来越少。国防最高会议常委会议第54次会议许可立法院重行集会时，以两个条件相约束：“(1)凡应交立法院议决之案而国防最高会议认为有紧急处置之必要时，得以《国防最高会议组织条例》第7条办理，事后按立法程序送立法院。(2)立法院所议各案，与战事有关系者，应先送国防最高会议核议。”《国防最高会议组织条例》第7条规定：“作战时期，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”[2]这样的规定，是鉴于作战时期情形紧迫，而普通的立法程序手续繁复，费时较多，不足以适应作战期间的迫切需要。然而，这也表明立法院在抗战时期的立法权受到极大限制。
战前，国民党中央具有立法权的机构共有四个：国民党全国代表大会、国民党中央执行委员会全体会议、常务会议及国民党中央政治会议(以下简称“中政会”)。抗战时期，国民党中央具有立法权的机构减少到两个：国民党全国代表大会与国防最高委员会。整个抗战时期，国民党只召开过一次临时全国代表大会与一次全国代表大会，故抗战绝大部分时间内最高立法机关只有国防最高委员会。1939年1月通过的《国防最高委员会组织大纲》第一条规定：“中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会，统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部、会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部、会，兼受国防最高委员会之指挥。”[3](P563)
立法院隶属于国防最高委员会，同时又是国民政府的最高立法机关，那么，国防最高委员会和立法院的关系如何？国民党于1939年3月将中央执行委员会常务委员会第116次会议决议案令通知立法院：“国防最高会议组织条例案废止，现行法令中关于国防最高会议之职权，应由国防最高委员会执行。”[1]此规定是原则性的。一直到1942年2月20日，国民政府才将国防最高委员会与立法院关系的调整办法告知立法院：“(1)国防最高委员会决定之立法原则，立法院如有意见，应尽速陈述。(2)法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》第8条规定之事实发生，仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形之存在，应由提案机关以书面详述理由，呈国防最高委员会核定。(3)国民政府依国防最高委员会决定公布之法令，应令知立法院；立法院对于此项法令毋庸再行审议。”[4]
调整办法第一项表明，立法院对于国防最高委员会所定的立法原则有陈述意见权，但也只是“尽速陈述”，国防最高委员会采纳与否，立法院是无法置词的。调整办法的第二项并没有明确规定“紧急或特殊情形”的准确含义。对此调整办法，有立法委员明确提出异议：“此种紧急或特殊情形之存在与否，应由国防最高委员会自行认定，以昭慎重，如许各机关提案请求核定，此例一开，未免妨碍立法职权，而于法制前途影响尤巨。”“虽在战时，因紧急情形应为便宜之措施，仍须顾及立法权之行使，以扬法治之精神。”[5]
然而，这些意见并未被国防最高委员会采纳。抗战时期，国家的立法权基本上集中于国防最高委员会，身为“国民政府最高立法机关”，立法院的职权大为减少，这和战前的处境有很大的不同。
(二)立法院与国民参政会的关系
抗日战争全面爆发后，国民党作出一种“开放政权”的姿态，在一定范围内容纳异党参与国事。1938年3月31日国民党临时全国代表大会通过决议：在抗战非常时期，“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行”[3](p486)。7月6日，第一届国民参政会在汉口召集成立。《国民参政会组织条例》第6条规定：“国民参政会有提出建议案于政府之权”，“凡与抗战建国有关之事项，均得提出为议案”。但是，国民参政会没有权利直接向立法院提出法律案。国民参政会的议案只能通过国民政府才有可能成为立法院的法律案。《国民参政会组织条例》第7条规定：“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”；第11条规定：“中央各院、部、会长官得出席于国民参政会会议，但不参加表决”[6](P47-48)。根据这两条的规定，立法院院长要出席国民参政会会议，立法院要向国民参政会作报告。抗战期间，国民参政会共有四届，召开重要会议11次。立法院长孙科出席了其中的大部分会议，数次代表立法院就当前审议各法案概况及今后立法计划和国民参政会作了书面报告，孙科还在国民参政会上作过中华民国宪法草案起草经过和内容说明的报告。
从制度设计上来说，国民参政会是国民政府的直辖机构，立法院是国民政府的最高立法机关，战时直辖于国防最高委员会，二者并无相互隶属的关系。但因为国民参政会有“听取政府施政报告暨询问权”，各部、会得向参政会报告工作状况，对参政会的询问要给以口头的或书面的答复。参政会对答复不能满意时，各长官要给予再答复。这种询问实际上是对政府部门所做工作的一种监督和制约。立法院的工作也同样要受到参政会的这种监督。由于有了这种制约，立法院在抗战时期的地位和作用无疑又进一步降低了。
由于国防最高委员会以及国民参政会的设立，战时立法院的权限受到很大的限制，地位也大为降低，导致立法工作中出现很多问题。主要表现为：
1.法律不经过立法程序的状况日益严重。此种情况战前也有，战争爆发后变得更为严重。立法院于1938年10月第140次会议上专门讨论了《请向国防最高会议建议注意立法程序以期保持法治精神案》，但此后情况并没有改变。[7]特别是《国防最高委员会与立法院关系调整办法》公布后，国防最高委员会和其他提案机关都会以紧急或特殊情形为由，不经过立法程序，自己制定法律或发布命令，事后或送立法院备案以完成名义上的立法程序，或根本不送立法院，《立法院公报》中常见的一个情况是对某法案的“追认”，以至于立法委员“因为立法工作太少，大都感到太闲”[8](P413)。这和战前常常增开临时会议，以至于个别立法委员因劳累过度，昏倒在办公室的情况大相径庭。1942年立法院派团外出考察，许多地方政府抱怨法令太多，“省政府奉到中央之法令，多至七千余件，加以寻常行政之法令，超过一万以上，平均每日有新颁法令一件半”[9]。而这其中的许多法案，立法院根本就不知道。孙科在国民党中央纪念周作报告时每次都要强调立法的程序问题，希望“中央秘书处，国防最高委员会秘书处，国府文官处，各院秘书处等，以后要特别注意：应该送立法院审议的案子，必须送立法院通过，以符合法定程序之手续”[8](P452)。针对各机关不遵守立法程序以及对法令混淆不清的毛病，国民政府于1943年6月颁布《现行法规整理原则八点》，以此作为整理现行法规及建立今后立法轨道的法律依据。于是，检讨法规也就成了立法院的一项工作，如1945年一年内送立法院检讨的法规计有规程74件、办法17件、细则21件、计划1件、纲要1件，共计114件。[8](P452)
2.修正案增多。抗战军兴，全国局势与社会状态均发生剧烈变化，平时法律多不适应，必须加以修正。问题是很多机关对于各项法规，常以“紧急情形”为由，先予公布实施，然后交立法院审议。事先既未经过缜密研讨，事后发觉实行困难，再送修正。“如某种法律，甫经通过，主管机关即又提出修正意见，如根据此意见再加修正，适犯了朝令夕改的毛病。而且还有一种违法的行为，如某种法案立法院已经通过，正送国防最高委员会、国民政府公布时，主管机关又有了新意见，于是乎先向国防最高委员会、国民政府文官处去接洽，请他把这个法案暂时不公布，一面再提出修正意见。”[8](P426)导致立法院要修正的法案特别的多。1937年11月到1945年3月间，立法院议决通过的法律案有463件，其中的修正案就有223件，几近一半。法令变更如此迅速，朝令夕改，使执行法令的机关无所适从。抗战期间兵役办理弊政不断，就是由于“法令太繁，朝令夕改，人民无所适从，办理者从中舞弊”造成的。[9]
二、立法院组织上的调整
依《中华民国国民政府组织法》的规定，立法委员每届任期都是2年。[1]1935年2月焦易堂等86人被任命为第四届立法委员[10](P100)，本该在1937年2月换届。1936年5月15日，国民政府公布《国民大会组织法》，宣布国民大会定于1937年11月举行。国民党中央常委特决议将第四届立法委员的任期延至国民大会举行为止。随后抗战爆发，国民大会没能召开，第四届立法委员始终“未曾改派”。直到1948年5月第四届立法委员的任期才算结束，前后持续了13年，远远超过法定任期。
(一)领导层的变化
1933年1月孙科正式宣誓就任立法院院长，直到1948年11月才卸任，时间长达16年，贯穿整个抗日战争时期。
孙科就任立法院长后积极培植私人势力，安插与自己关系密切的人。叶楚伧与孙科关系密切，从1935年底就充任副院长，直到1946年去世。立法院秘书长在立法院中颇具实权，需要得力的心腹出任。孙科安排的立法院秘书长是梁寒操，他曾长期追随孙科，是“再造派”的干将。蒋介石也一直在拉拢梁寒操，1940年任命他为军事委员会总政治部中将副部长兼任中国远征军政治部主任、三青团常委干事、国民党中央宣传部部长等职。“梁寒操做国民党中央宣传部长的时候，正是孙科想领导国民党革新力量，为各方民主人士推崇的时候。宣传部当时的论调和孙科的论调是对立的，因此，孙对梁大不满意。”[11](P28)1941年1月，梁寒操被免去立法院秘书长的职务，和孙科集团几乎脱离了关系。孙科随即任命“太子派”的法学专家吴尚鹰为立法院的秘书长，吴尚鹰自第一届起就是立法委员，担任秘书长职务一直到1948年5月。此外，立法院的编译处处长则由从广东开始就追随孙科的谢保樵担任，任职时间从1933年1月至1948年2月。
从立法院领导层的情况看，抗日战争时期立法院在孙科的控制之下，立法院副院长、秘书长、编译处处长等重要职务都由孙科的朋友与亲信担任。
(二)抗战时期立法委员组成的变化
《国民政府组织法》规定立法院设立法委员49—99人，由立法院院长提请国民政府任命。第一、第二届立法委员都只是49人，孙科就任立法院的院长后，大幅度增加立法委员的人数，“大致旧任委员与新选委员各居半数”[12](P228)。第四届立法委员就职时总人数有86人，自1941年5月起开始扩充，至1943年1月即增加到最高限额的99人。
立法委员大量增加的原因有：(1)制度上的缺陷，加上派系斗争的影响，往往是用一个人容易，免掉一个人则困难重重。减人有困难，就只有增加。(2)孙科通过增加立法委员人数，大量培植私人势力。“孙科在为他的追随者提供职务方面显示了才能。”[13](P207)立法院扩充委员的1941年—1943年并不是立法院事务繁忙的时期，权力受限，没有必要再增加人选。孙科是个想在政治上有大作为的人，抗战前期，他拥护蒋介石领导全国人民抗日，曾两次以特使身份被派到苏联，向苏联寻求精神上、军事上以及物资上的帮助。抗战后期，民众对蒋介石及国民政府的不满日益增加，革新国民党的呼声再次响起，孙科也希望领导国民党革新力量，再造国民党。他把立法委员的人数增到了无可再增的99人，有培植私人势力的目的。
根据相关资料对抗战期间孙科增补的屈武等31位立法委员在学历与主要经历方面的统计分析①，可以得出以下结论：新增加的立法委员不但拥有较高的学历，而且有一部分人已在政治上具有一定的影响力。他们聚集在立法院，对孙科在政治上的发展大有好处。如新增补的立法委员谌小岑本身就是再造派的元老级人物，一直追随孙科。而许宝驹、屈武、左恭等新增的立委和再造派的周一志等人在抗战后期也一直“从旁推动孙科做国民党革新派的领袖”[11](P28)。
三、立法原则与程序方面的调整
(一)有关立法原则方面的变化
立法原则有抽象和具体的分别。抽象的原则，指的是最高原则，而一般性的立法原则，是立法院平时行使立法权的基本依据。抗战爆发后，国民党临时全国代表大会制定的《抗战建国纲领》，其中的规定是抗战时期立法工作的最高指导原则。一般所说的立法原则指的是具体原则。“中政会”自行提出的法律案由其自定原则；国民政府，各院、会，行政院所属各省、市政府或五院以外的国民政府直辖机关所提的法律案，应该先呈请政治会议决定原则，然后移送立法院讨论。各种法律案的原则，除秘密政治、军事、外交等法案外，政治会议必须先送立法院审议，立法院审议后，再送“中政会”作最后的决定。政治会议所定的原则，立法院不得变更。但有意见时，可以向政治会议陈述。
抗战爆发以后，《立法程序纲领》继续有效。但是，由于国防最高委员会的设立，情况稍有变化。国防最高委员会是党、政、军统一指挥的最高机关，一切法律案，其原则都要经过国防最高委员会决定。国防最高委员会所提的法律案，由国防最高委员会自定原则，各机关如有法律案提出，根据《立法程序纲领》，拟定该法原则草案，并附具说明，送请国防最高委员会决定。由于战时秘密的政治、军事、外交等法案的增多，战时的绝大多数法律案的原则都不会先交立法院审议，而是由国防最高委员会直接决定。“国防最高委员会决定之立法原则，立法院如有意见，应尽速陈述”。但是，立法院只有“尽速陈述”权，国防最高委员会采纳与否，立法院是无法置词的。战前，立法院根据中央政治会议确定的原则草拟和审查订定法律条文时，仍有相当大的空间和自主性。战争爆发后，这种自主性的余地大为减少。
(二)“法律”及“条例”规定等方面的调整
如何界定“法”和“条例”，这是立法工作首先要解决的一个重要问题。为规范“法”以及“条例”等名称的界限，国民政府于1929年5月14日公布了《法规制定标准法》，规定：(1)凡法律案由立法院三读会之程序通过，经国民政府公布者，定名为法。(2)下列事项为法律案，应经立法院三读会程序之通过：①关于现行法律之变更或废止者；②现行法律有明文规定，应以法律规定者；③其他涉及国家各机关之组织或人民之权利义务关系，经立法院认为有以法律规定之必要者。(3)凡条例、章程或规则等之制定应根据法律。(4)条例、章程、规则等，不得违反或抵触法律。(5)应以法律规定之事项，不得以条例、章程、规则等规定之。[8](PP408-409)《法规制定标准法》是立法院执行立法工作的法律依据，也是对其他机关的一种约束。但实际上，“中政会”及军事委员会以条例代行法律直接交国民政府公布施行的情况，可以说是屡见不鲜。很多机关不遵守立法程序，应该经立法院通过的法案没有送立法院讨论决定，而应该以“规则”、“条例”、“章程”等名称来规定的又往往以“法”来命名。
抗日战争爆发后，情况就更加混乱了。先是立法院从1937年11月停会到次年4月底重行集会，停会期间所颁布的法律条例，自然无法完成其应有的立法程序。不久，国防最高会议成立，《国防最高会议组织条例》赋予国防最高会议主席以“紧急命令权”：可以不依平时程序，以命令为便宜之措施，事后再按立法程序送立法院，这就是以命令来代替法律了。最后，国民政府公布《国防最高委员会和立法院关系调整办法案》后，弊端就更多了。时任中央执行委员会宣传部主任秘书的董霖认为：“现行法规反映出立法上的弊端至少有四：1.政府机关往往遇事立法，因而法规之项目繁多；2.法规中颇多性质重要而未经立法程序者，尤以军事及财政法规为多。不少‘法规’，应为‘法’或‘条例’，而实际以‘规程’、‘章程’或‘规则’名之，甚至有以‘命令’代替或变更‘法律’者；3.法规名称繁复：‘法’、‘条例’、‘规程’、‘章程’、‘简章’、‘办法’、‘通则’、‘规则’、‘细则’、‘简则’、‘准则’、‘原则’、‘大纲’、‘纲要’、‘概要’、‘方案’、‘标准’、‘程序’、‘须知’等等，不一而足，同一性质之法规，而所用名称各异者，亦复不少；4.内容抵触、相互矛盾者众。”[14]为规范现行法规，1943年6月国民政府特将1929年的《法规制定标准法》修正公布。依照该法规定，何者应以法律规定，何者可以行政命令处置，都有详细的划分。[15](P54)
针对过去各机关对法令混淆不清的毛病，国民政府于1943年6月又特制定《现行法规整理原则八点》来规范已经混乱的法规，收到了一定的成效。但是，法令混淆不清的现象并未因此而彻底的改观。
(三)预算办理程序的调整
预算案是立法院的主要议决内容之一。但是，国民政府立法院议决预算案，与其他立宪国家议会议决预算不同。立法院成立以来，对于行政院提交的预算案，立法院财政委员会审查后，都是照案通过。因为立法院审议预算案，只是作为法律程序中的一个环节，它没有提请复议、修改、拒绝通过与否定的权利。
1942年5月12日国民政府颁布《战时国家总预算编审办法》，规定国家总预算的办理程序，其中有关立法院审核部分规定：“国防最高委员会于12月10日前核定总预算后，送国民政府发交立法院审议，立法院得于12月31日前议决总预算，并呈请国民政府施行。”[16](P502)战前，各机关的预算数目既已先经政治会议核定，立法院也就没有多少变更的权利，预算的核议差不多只是一种形式，但是在法理上，立法院是拥有全部的预算核议权的。而《战时国家总预算编审办法》就不同了，国防最高委员会不但决定预算的核定，而且也参与总预算的核定过程，并拥有全部的总预算的核定权。总预算经国防最高委员会最后核定后，才交给立法院审议。从时间上看，立法院议决总预算的时间非常的短促，要它短期内审议完成其他单位花了近半年的时间编制的总预算，勉为其难。因此，立法院对于总预算的审议实际上就只有同意权了，它没有提请复议、修改的权利，更没有拒绝通过与否定的权利。
实际上，就是这样的一个法律程序在战时也往往不被重视。中央的预算案很少有在预算年度之前送立法院，各省市的预算案往往是预算年度过去了以后才送立法院。如“1941年立法院所讨论的各省预算案，比如四川、西康、福建、贵州、安徽等省地方岁入、岁出总预算，都是1940年的”[8](P411)。在预算已经执行后才把预算案送交立法院，已经完全失去时效。有的地方甚至追加预算也要到第二年的年底才送交立法院。立法院长孙科多次强调、希望“行政院主管部门设法督促各省市按时编造送立法院审议，否则这种预算案只能作为历史材料，没有预算作用”[8](P411)。可见，立法院对预算案的审议，在多数情况下只不过是一种形式与手续而已，没有任何意义。
根据规定，立法院还有议决大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项的权利。立法院虽然对这些议案有最后的议决权，但实际上立法院议决此类议案时也只有同意权。如《对日本宣战及对德意志意大利宣战案》，系国民政府于1941年12月9日宣布，而由立法院于1941年12月27日议决追认。[17]立法院在制度设计上还有质询权和质问权，但战前立法院就几乎没有行使过这两种权力，抗战爆发后立法院更没有行使过。
(四)法律案的议决与公布时间
根据《治权行使之规律案》：一切法律案(包括条例及组织法案在内)及有关人民负担之财政案，与有关国权之条约案或其他国际协定案等，属于立法范围者，非经立法院议决不得成立。如未经立法院议决而公布施行者，立法院有提出质询之责，其公布施行之机关，以越权论，立法院不提出质询者，以废职论。[11]可见，议决法律案是立法院的主要职权。立法院在议决法案时，原则上需要经过三读会程序通过，但是立法院长可以酌量情形，或经1/3以上出席委员的连署请求，省略第三读会。
但是，抗战爆发后，立法院议决法律案的职权受到了国防最高委员会的窒碍。《国防最高委员会与立法院调整办法案》第2条规定：“法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》第8条规定之事实发生，仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形之存在，应由提案机关以书面详述理由，呈国防最高委员会核定。”这就是说，如果有紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》第8条规定的事实发生，法律案就不需要经过立法院的审议了。调整办法第3条说：“国民政府依国防最高委员会决定公布之法令，应令知立法院；立法院对于此项法令毋庸再行审议。”这就明确地指出国防最高委员会决定公布的法令，不必要经过立法院的议决了，至多事后送立法院完成立法程序就可以了。因此，《立法院公报》中所讨论的法案最后大都是“全体无异议照案通过”，原因就是这些法案已经不需要立法院议决，完成立法程序就行了。
战前的《立法程序法》规定，法律案经立法院三读会议通过后，尚需送交国民政府公布，才能成为法律。抗战爆发，国防最高委员会设立后，许多法案直接由国防最高委员会制定，国民政府何时公布，由国防最高委员会决定，立法院无权置词。
抗战爆发以后，立法院因国家进入战时体制，在人员构成、权限、立法原则等许多方面进行了调整，总的趋势是立法院权力受到更多的削减与限制，正常的立法工作受到影响，国家的法制建设进程减缓甚至倒退。为了适应抗战的需要，立法院一般侧重于非常时期的立法工作，颁布了大量有关的战时法令，随时修正各部门的组织法及修正完成各项法典。虽然战时立法院的权限有所减少，工作环境日益恶劣，但是，立法工作人员每当议决法案时，“各种法案之缜密审议及起草，一本十余年来之成规而为，不敢稍怠”[18](P84)。从而使国民政府的法律体系逐渐完备。②
注释：
①笔者曾制成新增立法委员情况及其学历、经历的具体表格，限于篇幅，从略。
②关于抗日战争时期立法院具体的立法工作及评价，请参见陈书梅、陈红民：“抗日战争时期立法院的立法工作述论”，《苏州科技学院学报(社会科学版)》2005年第4期。
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