近20年来晚清官制改革研究述评，本文主要内容关键词为：官制论文,晚清论文,述评论文,年来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中国分类号〕K252〔文献标识码〕A〔文章编号〕1001-6198(2000)-01-0117-06
历史悠久的中国封建君主专制政治体制，随着1840年鸦片战争之后西方势力的强行入侵，开始遇到前所未有的挑战，愈来愈暴露出固有的弊端。清朝统治者为了应付新形势，不得不对政治体制进行一定程度的“修修补补”，用以巩固其封建统治。作为政治体制中重要内容之一的官吏制度，从1840年鸦片战争至1911年清王朝灭亡之前的70余年间，经历了一个缓慢的变革过程。
对于晚清官制改革的研究，学界已取得了丰硕的成果。近些年来出版的一些著作，内容涵盖晚清官制改革的主要有：史远芹等著《中国近代政治体制的演变》、王惠岩等著《中国政治制度史》、李进修著《中国近代政治制度史纲》、张晋藩等著《中国官制通史》等。其中，《中国官制通史》是一部着力论述中国官制的渊源、形成、发展及其变迁的专著，涉及到晚清官制变革的探讨，提出了许多有益的见解。另外，还有一批有关近代中国官制改革研究的论文问世。据初步统计，自1980年至1998年间公开发表的就有30余篇。如，吕美颐的《戊戌变法与官制改革》、焦少玲的《论总理衙门产生的合理性与必然性》、徐军的《试论清末官制改革》、吕美颐的《论清末官制改革与国家体制近代化》等，分别就不同时期的官制变革进行了具体而深入的分析考察。但从整体上就晚清官制改革进行系统研究的论述，尚属寥寥。这不能不说是一个缺憾。本文拟就近20年来学界对晚清官制改革研究所取得的成果，作一阶段性总结，以求有裨于学界在这一课题研究上得以进一步拓展与深入。
一、有关中国近代官制改革分期问题的争议
众多学者在对晚清官制改革的研究问题上，将70余年的官制变革历程分为几个不同时期、不同阶段加以论述。徐军撰文将晚清官制改革分为3个阶段：1854-1898年为“序幕”时期，即第一阶段；1900-1906年属第二阶段；1907年至1911年为第三阶段（注：徐军.试论清末官制改革[J].贵州民族学院学报，1992,(9).）。另有学者把20世纪初至辛亥革命十年间的官制改革，统称为清末官制改革，内容包括清末“新政”和预备立宪，持这一看法的学者不在少数。其中吕美颐、朱德明等人的观点最有代表性（注：吕美颐.论清末官制改革与国家体制近代化[J].河南大学学报，1986,(4).朱德明.略论清末官制改革的实质[J].历史教学问题，1996(4).）。此外，有学者则把官制改革分为4个阶段，即第二次鸦片战争之后的官制改革、戊戌维新变法、清末“新政”和预备立宪等几个时期。持这一看法的主要有张晋藩等，在学界亦占有相当的比重。张晋藩认为，晚清官制变革的每一步变化，都反映了社会各阶级、各集团力量对比关系的调整，都意味着清王朝所面临的社会危机和统治危机的加深，都表现了清朝统治集团在危亡形势下所进行的“自救”的措施（注：张晋藩等.中国官制通史[M].北京：中国人民大学出版社，1992.）。笔者支持这一看法。
自1840年鸦片战争以来，西方列强逐渐加深对华侵略。随着列强对华侵略的日益加深，清王朝的旧体制愈来愈暴露出固有的弊端，无法应付新情况的不断出现。在清廷内部，无论是以奕为首的中央枢要，还是以曾国藩、李鸿章等为首的封疆大吏，在第二次鸦片战争之后他们的对外认识有了明显的转变，都主张适应目前之“变局”，略为变更旧体制，于是就有了1861年总理衙门和南北洋大臣的设立，步履艰难地拉开了晚清官制改革的序幕。19世纪90年代中期以后，民族危机进一步加剧。1894-1895年，在甲午中日战争中，中国的北洋海军力量丧失殆尽，清政府被迫签订丧权辱国的《马关条约》以换取和平。继之，德国于1897年强占胶州湾，其他列强也纷纷染指中国，从而掀起了瓜分中国的狂潮。以康有为、梁启超为首的维新派登上了历史舞台，支持不愿做“亡国之君”的光绪帝进行变法，促使官吏制度作了一定程度的变动。进而，康有为还提出了旨在冲破封建专制统治壁垒、学习西方议会民主制度的“制度民政之局”的设想。20世纪初，饱受诸列强和义和团运动这“内忧外患”之苦的慈禧太后，被迫打起“新政”的旗号，以维护其封建统治。在1905年后，紧随孙中山所领导的革命运动的进一步开展，立宪呼声日益高涨，又迫使清廷在表面上迈开了学习西方、仿行宪政、改革官制的步伐。综观70余年间晚清官制改革的历程可以看出，不同时期所进行的官制改革有其特殊的历史和时代背景，特有的变革动因。笔者认为，说“新政”是戊戌变法的翻版，是预备立宪的铺垫的说法，虽有一定的道理，但从总体上说是不符合历史事实的。
二、有关总理衙门评价问题的争议
总理衙门成立于1861年，是清廷第一个外交机构。至1901年，应列强的要求改为外务部，其存在达40年之久。对总理衙门的认识和评价，大致有两种观点。其一，持否定意见。张晋藩等指出，总理衙门本身就具有浓厚的封建性与买办性，供职于总理衙门的官员也逐渐变成了买办化的官僚集团（注：张晋藩等.中国官制通史[M].北京：中国人民大学出版社，1992.）。史远芹也认为，总理衙门从成立之日起就执行对外投降、对内镇压人民革命的职能，总理衙门是适应列强侵略中国的需要而建立的。它受到列强的影响和操纵，是一个不完全独立的半殖民地性质的政府机构。它的设立，是清政府统治机构半殖民地化的重要标志（注：史远芹等.中国近代政治体制的演变[M].北京：中共党史资料出版社，1990.）。其二，持基本肯定态度。刘耿生撰文指出，总理衙门的成立，宣告了清政府顽固坚持200余年的闭关锁国政策的破产，适应了当时国际交往的需要，为晚清政治制度的近代化开创了先例，对中国几千年封建专制政治制度的某些方面给予了冲击和震撼，在客观上是历史潮流的进步之举（注：刘耿生.奕与总理衙门的建立述评[J].历史档案，1990,(3).）。刘沂也认为，从中国外交和政治制度变革的角度看，总理衙门的设立实为一大进步。它使中国传统的几千年封建统治机构开始松动和演变，向近代化发展过渡。对此，我们应当充分肯定（注：刘沂.论总理衙门的建立及其历史地位[J].苏州大学学报，1991,(3).）。焦少玲、吴福环等也都持有类似看法（注：焦少玲.论总理衙门产生的必然性与合理性[J].清史研究，1992,(4)；吴福环.总理衙门与洋务运动[J].河北学刊，1994,(1)）。笔者支持后一种意见。
鸦片战争以前，中国没有正式的外交机构。在两次鸦片战争之中，这一弊端充分暴露出来。1860年签订的《北京条约》规定，外使可以驻京。于是，清廷与外国直接打交道不可避免。在战争中中西力量对比悬殊反差造成的强烈刺激，给位居枢要的奕等人以极大的震动。他们的对外认识发生了根本的变化，开始萌发了向西方列强学习的思想。奕还对第二次鸦片战争后的中外情势提出了明确的看法。在他看来，俄国、英国等国不过是“肘腋、肢体之患”，而发捻交乘，才是“心腹之害”，从而他主张先灭发捻，“治俄次之，治英又次之”（注：筹办夷务始末（咸丰朝）.八[M]，第71卷，2675.）。为此，他认为在目前状态下应与列强建立平等的外交关系。遂与桂良、文祥联衔上奏咸丰帝，要求建立总理衙门，作为清廷一个专门的办理外事的机构。咸丰帝最终同意了奕等人的奏请，允准在京师设立总理衙门，“著即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理”（注：筹办夷务始末（咸丰朝）.八[M]，第72卷，2692.）。总理衙门下设英、法、俄、美、海防五股，并仿六部之例，设清档房、司务厅。五股一房一厅各负其责。在京师，还设有海关总税务司和京师同文馆两个附属机构。
诚然，总理衙门的成立是在西方列强势力入侵之后清廷被迫应变的结果，是在半殖民地半封建社会背景下产生的，从一开始就打上了殖民地的烙印。这一烙印主要体现在总理衙门与列强进行交涉过程中，出于全局考虑，力维和局，不得不在某些方面妥协退让。同时，总理衙门在实施决策过程中，还受到一大批守旧势力的攻击和反对，使其不得不在夹缝中艰难举步。但是，众所周知，弱国无外交。总理衙门在与列强进行国际交涉中腰板不硬、底气不足的根本原因，在于晚清统治江河日下的客观现实。因此，我们应当依据当时客观实际对总理衙门给予客观公正的评价。
我们认为，总理衙门在晚清官制改革中的开创性意义不可全盘否定。首先，总理衙门的成立，既符合清廷外交的实际需要，也反映了清廷内部一部分开明的官僚士大夫世界意识的改变。总理衙门成立后，在实践中尽力按照西方外交原则来处理中国与外国之间的事务。在外理日益繁杂的国际事务中，一方面逐步学习大量外交常识和国际关系准则，掌握运用国际公法，加强了对西方的认识；另一方面，在维护国家主权，争取最大限度地减少损失方面也发挥了一定的作用。正是在总理衙门的推动下，中国才在19世纪70年代正式在国外驻使，逐渐成为国际大家庭的一员。其次，30余年的洋务运动的开展也是与总理衙门的积极扶持密不可分的。总理衙门在实际运作过程中成为洋务运动的中枢，其作用不容低估。此外，总理衙门下设同文馆，为近代中国培养了一大批新式人才等等。这些都足以说明，总理衙门在近代中国政治体制近代化乃至官制改革方面的作用是应当予以肯定的。
三、有关戊戌维新与官制改革关系问题评价的争议
一部分学者从光绪帝所发布的官制改革措施以及实际贯彻执行情况来看，认为戊戌时期的官制改革意义甚微。张晋藩指出，在百日维新期间，从中央到地方原有的封建官僚机构和官制基本未动，只是下谕裁撤无所事事的空闲机关和冗员（注：张晋藩等.中国官制通史[M].北京：中国人民大学出版社，1992.）。吕美颐认为，资产阶级维新派提出的官制改革主张，在百日维新中大大打了折扣。百日维新中，官制方面的改革极其有限。但他同时又承认，以康有为为首的资产阶级维新派，对旧官制进行了激烈的批判，提出了许多有积极意义的改革主张，并在光绪皇帝的支持下进行了某些尝试（注：吕美颐.戊戌变法与官制改革[J].河南师大学报，1984.(1).）。刘继德等则直接从康有为等人官制改革设想的巨大意义和对封建统治秩序的震动出发，认为官制改革是对封建政权和官僚机构进行重大变革的一次大胆尝试。康有为采用了资本主义某些政体和政权组织形式，提出了在中国建立一个资产阶级参加国家政权的政权机构改革方案。……官制改革直接冲击了清末腐败的政治，守旧官僚惊惶失措，一时造成封建统治秩序混乱（注：刘继德.戊戌维新与变官制[J].宁夏大学学报，1986,(2).）。笔者认为，对戊戌时期的官制改革应该给予充分的肯定。康有为等人所提出的官制改革方案虽没有完全得以贯彻，但仍具有重大意义；虽只是简单的调整，最终以失败告终，但给封建统治阶级的冲击和震动却是很大的。
甲午中日战争之后，中国半殖民地化的程度进一步加深，列强对华侵略变本加厉。1897年，德国强占胶州湾，以此为开端，英、法、俄等西方列强掀起了瓜分中国的狂潮，中华民族陷入了空前严重的民族危机之中。在清廷内部，归政后的光绪皇帝仍无实权，急于把大权从慈禧手中夺过来，因而帝党、后党之间矛盾尖锐。与此同时，甲午之后民族资本主义有了较为迅速的发展，民族资产阶级力量得以进一步壮大，并开始登上历史舞台，产生了以康有为、梁启超为首的维新派。在空前深重的民族危机面前，康有为等人强烈要求变法，康有为指出：“今之为治，当以开创之势治天下，不当以守成之势治天下，当以列强并立之势治天下，不当以一统垂裳之势治天下。若非大变讲求，是坐待自毙也！”（注：汤志钧.康有为政论集（上）[C].北京：中华书局，1981.）梁启超也认为，目前“变亦变，不变亦变”（注：戊戌变法.三[M],18.）。继而，康有为等人强烈要求变革政治体制，实行君主立宪制，并以变“官制为先”（注：戊戌变法.四[C],140.）。梁启超也在《时务报》上极力鼓吹，“变法之本，在育人才，人才之兴在开学校，学校之立在变科举，而一切要其大成，在变官制”（注：戊戌变法.三[M],18.）。在这个基础上，康有为等人提出了其官制改革的初步方案。其一，废除捐纳制度，裁撤闲衙冗官等。这些主张基本上得到了光绪帝的采纳。其二，开制度局。康有为主张“开制度局于宫中，选公卿、诸侯、大夫及草茅才士20人充总裁，议定参预之任，商榷新政，草定宪法，于是谋议详而章程密矣”（注：汤志钧.康有为政论集（上）[C].北京：中华书局，1981.）。制度局之议得到光绪帝的允准，终因以慈禧太后为首的顽固守旧势力的阻挠而未能实现，但这毕竟是康有为等维新派在中国推行君主立宪制的一次尝试，是对封建君主专制政治体制的一次巨大的冲击和震动，使得许多人从专制主义君权和皇权观念的束缚中解放出来，进行政治体制变革一度成为19世纪末至20世纪初一股不可逆转的潮流。
此外，揆诸当时遗留下来的大量史料也可以看出，康有为等提出的官制改革，一度给顽固守旧势力以巨大的冲击，进一步打乱了封建统治秩序。面对京城内裁官的“讹言”，守旧诸臣皆“惴惴不自保”、“喧噪不已”（注：戊戌变法.一[C],369.）。大学士徐桐就曾扬言：“先革去老夫，徐议未晚。”（注：戊戌变法.一[C],368.）康有为关于制度局的大胆设想，同样在清廷内部引起了轩然大波，“朝论哗然，谓此局一开，百官皆坐废矣。”（注：戊戌变法.一[C],363.）进而，众军机大臣明确表示，“开制度局是废我军机也，我宁忤而已，必不可开”（注：戊戌变法.四[C],153.）。顽固守旧势力的恐惧、惊扰和百般阻挠在一定程度上反映出官制改革方案的客观效果。对此，我们应当予以肯定。
四、有关清末“新政”与官制改革关系问题评价的争议
有的学者认为，“新政”其实并不新。如张晋藩等指出，“新政”基本上没有超出戊戌变法时期的维新范围。其中外务部的设立，非常典型地说明了帝国主义列强干涉中国内政和清朝统治集团仍承帝国主义列强的鼻息行事（注：张晋藩等.中国官制通史[M].北京：中国人民大学出版社，1992.）。史远芹等人认为，清政府推行的“新政”，仅是把统治机构作某些改变以适应帝国主义的需要，使清政权进一步买办化，变成为完全听命于外国列强的朝廷。清政府实行“新政”的结果，首先使帝国主义在中国的政治经济实力大增（注：史远芹等.中国近代政治体制的演变[M].北京：中共党史资料出版社，1990.）。李进修也认为，“新政”只是在原有封建政治制度基础上修修补补，掩人耳目。行假“新政”之名，行抵制革命、麻痹群众、适应帝国主义侵略需要之实，促使清朝统治者进一步买办化，加速中国社会进一步半殖民地化（注：李进修.中国近代政治制度史纲[M].北京：求实出版社，1988.）。温哲君则撰文指出，“新政”中裁撤冗衙冗员，调整部院，整顿吏治，客观上使封建国家机构设置逐渐趋于资本主义国家体制，提高了行政管理的专门化和工作效率，是封建国家体制迈向近代化的开始（注：温哲君.简评清末新政的历史作用和地位[J].惠州大学学报，1996,(1).）。
我们认为，尽管清末“新政”的目的是为了缓和国内阶级矛盾，其实际效果就清政府的本意而言并不理想，但恰恰说明西方国家政治体制的先进性与清朝封建政体的落后性之间的差异和矛盾，所以对于清末“新政”我们不必加以全盘否定。义和团运动和八国联军的侵华战争给清廷以重创，而战后国内革命、立宪潮流又渐起，慈禧太后出于维护和巩固封建统治的需要，被迫进行改革。从1901年到1905年间，清政府先后施行了一些官制改革的具体措施。其中包括裁撤冗官冗衙，调整部院，增设商部、学部等。清政府在推行官制改革过程中，除了进行一些基本的内部调整外，还增设了商部、学部等新机构。无论是内部调整和新机构的设立，都基本上仿照西方资本主义国家的政治体制而进行。从而，它打破了中国自隋唐沿袭下来的传统六部建置，提高了行政管理的专门化，也为日后官制的进一步改革奠定了一定的基础。因此，只有把清朝统治者的主观动机和客观效果综合起来进行考察，才会对清末“新政”期间所进行的官制改革有一个全面而又恰当的认识和评价。
五、有关清末预备立宪与官制改革问题的争议
学界在这个问题上亦存在不同意见。一种意见认为，清末预备立宪应当予以否定。朱德明撰文指出，清末中央到地方的官制改革，是在清王朝统治垂危之际推行的自救举措。改革的结果，不但没有在官制裁汰、满汉员缺分配、铨选、裁冗、惩治贪黩、整饬法制、梳理中央和地方关系诸方面，吸取历史的教训和采纳众臣的建议，而且吏治更加败坏，“弊风相仍”（注：吕美颐.论清末官制改革与国家体制近代化[J].河南大学学报，1986,(4).朱德明.略论清末官制改革的实质[J].历史教学问题，1996(4).）。赵秉忠也认为，清末官制改革是“换汤不换药的改革”：其一，假立宪、改官之名，行集权于皇族之实；其二，机构之增减合并，原官新任，有宪政之名，无宪政之实；其三，仅有民主机构的躯壳，但无立法行使民主之实。资政院和谘议局，并不是具有立法权的机构，它仅是作为点缀品而设的一个咨询机构罢了（注：赵秉忠.略论清末的官制改革[J].北方论丛，1985,(1).）。另一种意见，则对其持肯定态度。余丽芬认为，这一改革体现了资产阶级三权分立的进步原则，这对中国传统的政治制度是一个巨大的冲击，对皇帝至高无上的权力是一个大大的限制。清末中央官制改革代表了中国近代历史发展的方向——资本主义近代化（注：余丽芬.清末新政评议[J].浙江学刊，1991,(4).）。吕美颐也认为，清末官制改革尤其是筹备立宪中的官制改革，开始改变中国传统的政权组织形式，国家机构的设置，在一定程度上体现了资本主义国家三权分立的原则，也反映了清末官制改革使国家体制向近代化方向推进了一步。清末官制改革虽没有完成从君主专制到君主立宪制的过渡，但改革中出现的新事物，是作为君主专制政体的对立物出现的。因此，可以把清末官制变化看做中国国家体制近代化进程中重要的一环（注：吕美颐.论清末官制改革与国家体制近代化[J].河南大学学报，1986,(4).朱德明.略论清末官制改革的实质[J].历史教学问题，1996(4).）。笔者同意后一种看法。
清末“新政”满足不了人们呼吁进行政治改革的要求，于是改革政体、呼吁君主立宪的思潮在中国逐渐兴起并蔚然成风。与此同时，孙中山为首的革命派在1905年8月成立了中国同盟会，标志着资产阶级民主革命运动达到一个新阶段。正是鉴于列强环伺，国内革命斗争日益高涨的形势，清廷不得不顺应时代的潮流，决定实行立宪。先是，于1905年派五大臣出洋考察宪政；紧接着，于次年清廷厘定官制。从1907年起，清廷加快了预备立宪的脚步。到1909年10月，除新疆外的各省谘议局相继成立。1910年10月，资政院在北京正式成立。责任内阁于1911年5月正式成立等等。
综观预备立宪时期的官制改革可以看出，这一时期的官制改革主要是围绕立宪开展的。清廷决意实行立宪的初衷，是为了达到“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”的目的，所以无论是官制的厘定、谘议局和资政院的设立，还是1911年5月组成的新内阁，都不可避免存在着一定的缺憾，其中最突出的现象就是在新组建的责任内阁中皇族占据了内阁成员的一大部分，被讥为“皇族内阁”。但从另一方面考虑，官制改革，尤其是谘议局和资政院这新事物的出现，毕竟对传统的封建制度构成了一定的冲击，多多少少透露出民主的气息。部分官僚机构的改革按照资本主义三权分立的原则，在一定程度上也是促进了机构的专门化，提高了工作效益，促进了晚清官制的近代化。预备立宪时期所进行的官制改革达到了时代所能达到的顶峰，其实际效果恰恰与清廷的初衷相悖，在一定程度上加速了清王朝的灭亡，所以应该给予充分的肯定。
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