试析我国社会保险法立法中的三个基本问题，本文主要内容关键词为：保险法论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年12月28日，全国人大全文公布《社会保险法》（草案），向社会各界广泛征求意见。这标志着我国社会保险法正式步入立法程序，也预示着我国社会保险事业将拥有自己的基本法，从而结束长期以来因立法层次较低导致的各种规定庞杂混乱、制度冲突比较严重的问题，为我国社会保险事业的发展注入新的活力。
一、社会保险法应当明确各项社会保险事务的立法权分配问题和政府自由裁量权的边界
（一）规范授权立法活动，确保制度公正
由于我国社会保险事业存在发展不均衡的问题，为了实现社会公平，达到实质正义之目的，在实践中难免需要授权立法，特别是授权地方行政机构起草一些社会保险规章和政策性文件。由于行政机构本身是社会保险事业的利害关系人，因此，为了避免行政机关借优势地位行利己之事，滥用立法权制定“利己性”法律，社会保险法应当对授权立法进行严格控制，有必要对授权立法的权限层级、授权范围和权利分配的边界作出明确的规定，即哪些事项不能授权立法，哪些事项可以授权立法，哪些事项应当归哪一层级的地方政府进行立法，哪些机构负责哪些事项的立法，立法内容的边界线在哪里等等。社会保险法应当对这些问题给出基本规定，特别是对那些缺乏既有制度规范的新的社会保险事宜更应当明确界定授权立法的权限和范围，以避免因授权立法导致下一层级的立法或者基层立法出现严重侵害当事人基本权益的情况。一般认为，诸如社会保险费的筹资方式、缴费比例、社会保险基金的支付项目、各险种参保人的基本权利与义务等内容应当由社会保险基本法加以规定，不允许授权立法。但对于专业性较强，受众群体比较特殊的险种和具体事宜，可以考虑进行授权立法，如社会保险基金的运营问题、农民工和灵活就业人员的参加医保和养老保险的问题；各地区社会保险待遇给付标准的确定（不包括基本原则）、给付的方式、征缴的办法等与当地实际情况密切相关的问题也应适当允许授权立法。
当然，给予授权的同时也要加强对权利的监管，适时建立授权立法的跟踪监督和评价机制，避免因授权立法工作的管理失误，而侵害民众的权益。
（二）控制自由裁量，保护弱者权益
由于社会保险事业处在改革的进程中，地区发展严重不平衡，各险种内部发展水平差异也比较大，许多长期悬而未决的问题需要政府能及时作出决策，明确方向；还有不断涌现出的一些新的问题和矛盾，也要求政府能加紧研究进程，及时给出回应，避免矛盾进一步激化和升级。因此，在适当的条件下，给予地方政府一定的“自由裁量权”是必要的，也是符合社会保险法各项事业发展的实际需要的。
与授权立法一样，当我们给予政府一定的“自由裁量权”的时候，也一定要想到它有可能引致的一些不良后果。为此，必须要从制度上对自由裁量的有关问题进行全面立法，以确保“自由裁量”行为的合法性和合理性，实现规范运行，减少对经济社会的震动。社会保险法基本法应当就有关“自由裁量权”的取得条件、裁量范围、风险监控以及危机处理办法等内容进行全面系统的规定，建立“自由裁量”之制度体系，以期更好地改善制度环境，减少政府执法的随意性，保护弱势群体的保险利益。避免各地方滥用权利，为自己谋取私利，或打着“自由裁量”的旗号随意处置当事人的权益，侵害民众的合法权益。同时加强此类立法也可以有效防止官员利用现有制度的漏洞和缺陷为自己谋取不当利益，减少贪污腐化出现的几率。
二、明确各险种之间以及与相关事业的关系，界定承担社会责任的边界线
（一）社会保险与社会保障是不同的，应当有所区别
社会保险只是社会保障事业的一个组成部分，尽管位居核心地位，内容也最多，但是其毕竟不能替代其他部分，社会救济、社会优抚、社会福利都有着自己独特的调整对象和政策目标，虽然与社会保险存在一定的交集，但彼此并不具有替代性。为了使各组成部分更有效率地履行自己的职责，做好自己的事情，必须要做到权责清晰，因此，值此社会保险法立法之机，应当在基本法里明确社会保险与社会救济、社会福利的关系，界定出各自管辖的范围和所适用的标准，不能混淆视听。
现行草案中总则部分规定的“广覆盖、保基本”的规定，由于缺乏必要的解释，并不能解决社会保险与其他制度的边界线问题。实务中关于失业保险金的支付标准与国家最低保障标准与最低工资是什么关系也一直没有厘清，存在一定的争议。因此，合理界定社会保险与其他社会保障事务的界线，比如社会保险与社会救济的关系、社会保险与社会福利的关系是社会保险立法首先要解决的问题。
（二）对于各险种之间彼此有交集的部分，应当明确处理的基本规则
例如对于同时符合社会保险条件又符合社会救济条件的民众，各项待遇不能同时享有，只能选择其一，否则就与社会保障的初衷相悖。对于能够同时享受因工伤引发的医疗保险待遇与因参加基本医疗保险而享受的待遇的参保人员，应规定参保人只能选择其一，不能同时享有。现行《社会保险法》（草案）只在工伤保险一节对此种情况作出了制度安排，即规定参保人享受工伤保险待遇，而对于其他险种并没有提到这一问题。但是实际上这一问题发生的几率非常高，而选择由谁来支付保险待遇，直接与参保人和参保单位的利益挂钩，涉及财产的再分配，因此，作为社会保险法基本法，必须对此加以规定，不能回避这一问题。当然，这一权利义务的重新分配应当经过科学测算，结合权利义务相统一原则进一步加以明确。笔者认为在各险种出现交集的环节，给予当事人一定的自主选择权，可能更人性化。
除了我们提到的工伤保险与医疗保险发生交集外，实际上生育保险与医疗保险、失业保险与医疗保险、养老保险与医疗保险等都存在上述问题。社会保险法在对各险种之间的这种竞合关系进行界定的同时，实际上也对各险种内部在竞合环节的制度的统一性提出了更高的要求。如果各险种对相同状态下的待遇规定得过分悬殊，则容易造成参保人选择性“消费”，即选择支付待遇最高的险种进行报销。从长远讲，会对社会保险事业的健康发展造成损害。所以，对于险种内部所涉及的与其他险种可能竞合的制度应当统一支付标准，比如一次性丧葬费、护理费、伤残补助金等等。
（三）应当明确各险种与相关事务的边界线
1.明确失业保险与再就业的关系，划定出失业保险对再就业事业承担责任的边界线
从目前《失业保险条例》规定来看，两者主要交集之处在于失业保险要承担失业人员在失业期间发生的职业培训、职业介绍费用，但是根据国家正在进行的有关拓宽失业保险基金支付项目的试点工作的意见，失业保险基金的支付范围很有可能会超出我们通常所理解的失业保险的范围，使失业基金失去保失业的基本职能，并相应增加资金安全风险。为此，有必要在社会保险法层面将失业保险与相关事业的关系界定清楚，事先作出制度安排，避免社会保险资金被侵占和挪用，也避免其他事业把自己的责任转嫁给失业保险，从而对社会保险事业的健康发展构成威胁。
2.明确医疗保险与医药体制的关系
我国目前正在进行医药体制改革，改革的具体方案以及实施步骤也会深刻地影响到医疗保险制度，并有可能引致两者之间的冲突。因此，加强彼此关系的研究，明确各自承担责任的边界是社会保险法必须在立法时需要厘清和明确的问题，否则很有可能导致因制度衔接不到位、或者制度制定未能充分考量医疗保险的承受能力等问题而使改革陷入困境或者失败。
根据公布的文件来看，国家将会在农村医疗改革、社区医疗制度改革、医院管理体制改革以及药品物流及定价方面有大的改革举措，这些改革会对与医疗保险有关的药品目录、定点医疗机构、医疗服务项目、医疗费用核销等内容产生实质影响，因此，从医疗保险本身来说，也需要加强与医药体制改革结合点的内容的相关研究，以便寻找合适的路径实现彼此的制度衔接。
上述这些问题都关系到社会保险的基本定位，因而社会保险法应在总则部分对其加以明确。社会保险法作为基本法应当明确自己所承担责任的范围，避免受其他事业的拖累或承担不必要的社会责任。
三、明确社会保险法的基本原则
对于社会保险法的基本原则，《社会保险法》（草案）并没有十分明确，但笔者认为有几个重要的原则社会保险法应当采纳，并予以明确。
（一）权利与义务相一致原则
1.社会保险的缴费义务与待遇享受应体现这一原则
权利来源于义务，不履行义务者当然亦不能享受相应的待遇，因此社会保险通常都要求企业和（或）个人本人需要事先履行缴费义务，方能享受保险待遇。
2.社会保险基金的运营和管理应当也遵循权利义务一致原则
目前《社会保险法》（草案）对社会保险基金的运营和管理并没有给出明确的指引，希望在正式立法时，可以考虑将其引入作为基本原则。因为基金资产主要来源于参保单位和参保个人，而我们又采用的是部分积累模式，如果不允许参保人和参保单位参与到基金的运营和管理中，特别是个人账户基金和补充社会保险账户基金的运营管理，就会大大削弱基金使用的效率。目前欠缴社会保险费的问题始终无法解决，跟我们在基金管理中没有贯彻这一原则有很大关系。
（二）社会保险待遇与国家经济社会发展水平相适应原则
我国经济和社会发展存在变化快、不均衡等问题，因此，保险待遇也必须适应这一特点，不能脱离现实盲目追求高标准，各地区的保险待遇应当与本地区经济社会发展状况相对应，不能盲目攀比。保险待遇标准的确定办法，应当由社会保险法加以统一。
根据相关文件，我国基本养老金标准，以企业职工基本养老保险为例，从2006年1月1日起，对执行标准进行了调整，即个人缴费满15年的，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定①。之所以做了这样的调整，就是为了与经济和社会发展水平相适应。2005年以前的制度存在一定的缺陷：一是不符合现在社会老年人的基本情况；二是按照旧的养老金计发方式，会导致个人账户储存额在领取10年后就没有钱了的状况出现，②因此必须加以调整，调整后的方案更符合经济和社会发展实际。
（三）社会保险缴费水平应当与参保人的实际经济能力相适应原则
根据目前国家的有关文件，社会保险各险种的缴费标准如下：养老保险，企业缴纳职工工资总额的20%（个别地区是18%或者22%），职工缴纳本人工资的8%；医疗保险，企业缴纳职工工资总额的6%，职工缴纳本人工资的2%；失业保险，企业缴纳职工工资总额的2%，职工缴纳本人工资的1%；生育保险和工伤保险，都由企业缴纳，职工不缴纳，费率不超过职工工资总额的1%。合计起来，我国的总费率为41%，其中企业承担30%，职工个人承担11%。企业缴费率过高是许多企业千方百计规避参保的重要原因之一。
此外，在有关医疗缴费基数的确定上，一般把握的原则是以本市上一年职工月平均工资的60%作为最低缴费基数。由于平均工资的计算并不能准确反映参保人的真实情况，所以缴费数额可能会出现超出参保人经济承受能力的情况。
为了使缴费能力与缴费水平相适应，根据不同人群设定不同的缴费基数，各地进行了一些积极的探索和尝试。以北京为例，为缓解调整缴费下限给困难企业和职工带来的缴费压力，劳动局规定了缴费下限逐步调整到位的过渡办法③。目前北京市个体工商户和灵活就业人员的参保缴费，采用的就是这一过渡办法。这些规定考虑了参保人的实际情况，体现了一定的公平原则，有利于社会保险扩大覆盖范围工作的推进，使更多的人享受到社会保险待遇。由于这一问题广泛存在于各个险种之中，因此，建议将其作为一项基本原则写入社会保险法。目前《社会保险法》（草案）没有这一条的规定，强烈建议将其写入基本法，以防止因缴费负担过重对贫穷人口造成二次伤害。
（四）各险种统筹规划、独立运营原则
社会保险下属五大险种各有独特的调整范围和特殊的制度需要，因此，进行分险种独立管理和运营是十分必要的，也有利于各险种健康稳定地发展。但是独立运营，并不代表完全分离，完全割裂，这种分别运营必须是在统一的规划和统一的调度下进行的，即在国家社会保险建设的整体规划下，按步骤、分阶段协同发展，不能偏废，必要时必须服从国家的统一调度。这既符合参保人的利益，也可以避免资源配置的不合理，对全面提高我国社会保险整体发展水平具有十分重要的意义，社会保险基金同样应遵循此原则。
《社会保险法》作为社会保险领域的基本法，起着指导社会保险事业发展的重要作用，因而对于某些基本问题，社会保险法有必要在法律中加以明确。现行《社会保险法》（草案）对上述问题的表述不够明确，这会严重降低该法的效力，因此，建议完善这些制度。
注释：
①《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）。
②《北京基本养老金计发办法今年改革多缴费多受益》，中国网，http://www.china.com.cn/city/txt/2006-07/27/content_7027557.htm，最后访问日期：2009年2月23日。
③《北京市基本养老保险缴费下限上调？(2)》，人民网，http://unn.people.com.cn/GB/5432644.html，最后访问日期2009年2月23日。《北京市基本养老保险缴费下限过渡比例暂不调整》，和讯新闻，源自央视国际，http://news.hexuh.com/2008-03-27/104810785.html，最后访问日期：2009年2月23日。
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