东北老工业城市社会保障失缺与再就业问题，本文主要内容关键词为：再就业论文,社会保障论文,东北老论文,工业城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东北老工业城市的国有企业下岗职工失业问题极为严重，我们对社会保障和再就业的研究与探讨，是为从制度建设上找到解决问题的有效途径，促进国有企业改革，建立适应社会主义市场经济的社会保障制度。
一、社会保障与就业的关系
1.就业的弹性必然产生社会保障需求 社会保障是工业社会的产物，随着工业社会化程度的提高，社会保障功能日益增强而家庭保障功能逐渐减弱。它最初是作为就业问题的补充提出来的，即给失业者以必要的生活保障。因为在工业社会里，劳动者不占有生产资料，只有通过就业来满足生活的基本需求，一旦失业，便失去了基本生活来源保障。在激烈的市场竞争中，由于任何人都有失业的风险，就业具有弹性，失业问题对劳动者和政府都产生巨大威胁。失业首先造成劳动者及其家庭成员的生活困苦，容易引发社会动荡，危及社会安全和政治稳定，也使经济发展失去良好社会环境而受到制约。在国外，失业和社会保障被称做市场经济中的一对孪生兄弟。可见，就业和社会保障已成为当今越来越突出的经济社会问题。社会保障制度是最基本的社会福利制度，它通过对市场经济中不可避免的年老、失业、疾病等问题的解决，缓解就业，保障经济社会稳定发展。就业和保障的关系要适当，一般当福利过高，失业者不愿就业，政府的就业部门就采取措施，督促失业者再就业，减轻政府的福利支出；在经济萧条和体制转换时期，大批失业者要求工作，政府就业部门在努力开拓就业岗位的同时，加大社会保障的力度，帮助失业者渡过难关。
2.我国社会保障制度对就业和失业关系的处理 计划经济和社会主义市场经济对社会问题的处理很不同。通过就业解决社会保障是计划经济时期的突出特点。计划经济时期，我国城市主要实行广就业低保障、以就业促保障的制度。政府和企业通过招工统一安排就业，几乎不存在失业问题。职工一旦在国营单位就业，便获得终身社会保障，由国家统一提供养老、医疗、住房等社会福利。这种模式适应了计划经济体制，它可取的一面是低水平、广覆盖的保障思路，在国家经济发展水平不高的情况下是符合国情的，至今也是我们考虑问题的基本参考。它消极的一面是牺牲极大的效率，使社会公平走入极端，演化为平均主义的“大锅饭”。通过社会保障解决失业和再就业问题是市场经济的特点。以保障解决失业存量来追求高效率是适应市场经济规律的。竞争与效率原则导致劳动者之间、企业之间、国家之间的风险竞争，只要有竞争，企业就有可能倒闭破产，失业问题不可避免，而正因为有适量的失业，优胜劣汰，才能保证效率。在由计划经济向市场经济转轨过程中，社会保障和再就业的关系发生了互换转移，其中遇到的难题便是社会保障失缺，即在过渡期的失业、养老等社会保障准备不足，使得再就业工作在双轨的夹缝中艰难运行。
3.社会保障失缺及其原因 社会保障失缺指我国现阶段虽然建立了社会保障制度，但存在着基本保障项目运作达不到目标，机制有缺陷，功效时常失灵，对社会保障的受益者名义上有保障而实际上无保障的情形。主要反映在起安全网作用的社会保障制度远远滞后于企业、劳动、人事等经济体制改革，拖了改革的后腿。事实表明，改革进入攻坚阶段遇到的难以逾越的社会问题正是失业问题。社会保障改革的力度远不能满足企业和政府的要求，难以应付下岗失业职工的基本生活保障需求。特别是东北老工业企业职工，因下岗失业生活陷入困境而得不到救济的情况非常突出，形成严重的城市贫困问题。社会保障失缺既有历史的客观原因，更有体制上的失误。从发展角度看，社会保障模式由计划经济向市场经济过渡，必然需要一段时间，我国社会保障制度改革至今有十几年，用十几年的保障储备去解决四十多年积累的失业和养老问题有很大难度，显得力不从心。据吉林省社会保险公司统计，1997年一共差收养老基金19.2亿元，差付13.8亿元，基金滚存6.9亿元， 仅够支付三个月的离退休费，已出现运转危机。但这期间国民经济以高速度增长，我国社会经济发展成就显著，而社会保障筹集资金却严重短缺，说明前一时期对此问题没有充分重视。
自改革之初，社会保障体制就建立在利益关系严重分化的基础之上，也没有法律强制，这必然使社会保障功能背离社会保障本身的原则与目的，最终失去作用。（1）政府和国有企业的利益分化。 自八十年代政企分开等一系列改革后，企业成为利益独立的经济实体，国家通过向企业让渡一部分经济利益把原来承担的失业、养老等社会福利保障交给企业承担。但是，企业为了追求利润和扩大再生产的资本积累，不愿意从利润中拿出一部分保障金；工人一方面要求充分就业，一方面要保住已有的社会保障权益。客观上，由于国有企业效益越来越不好，而政府有关部门在保障基金的管理、使用和增值方面曾一度出现漏洞，如有的保障金被滥用、挥霍和浪费、地方缴费比例高于国家规定标准等，国有企业也难堪社会保障重负，保障能力受到破坏。有的企业拒缴保障金，有的企业倒闭、破产根本无力缴纳养老金，有的企业改制为私营企业，把负担推给政府和社会，致使社会保障统筹基金被严重拖欠，基金来源急剧萎缩，基金收缴越来越难，收缴率大幅度下降，省级统筹运行难以进行。基金收缴难，会直接导致社会保障制度的破产，这就是国有企业离退休和下岗失业职工的退休金和失业救济金无从谈起的根源所在。（2）不同性质的企业间和行业间利益分化，社会保障体系多元化。 尽管社会保障政策现在有所改变，但长期以来，三资、私营、个体经济游离于社会保障基金统筹范围之外，实行着各自不同的保障，这些企业是体制转轨中最大的经济受益者，与国有老企业进行不公平的竞争，获取了强大的经济实力，却不尽社会保障的义务和责任；经济效益普遍好的铁路、电信、电力、金融等11个行业的养老保险在去年之前一直搞行业自筹，严重制约着省级社会保障的能力。它们不去背夕阳产业和亏损企业的社会负担，致使经济越困难的地方社会保障越难维持，在一些老国营工业企业里，社会保障几乎失去了它的功效。由于过去的惯性，目前按新政策收缴社会保障金的工作开展得十分艰难。（3 ）政府和事业单位承袭着统包统配的福利制度，这个保障体系内的人员能够享受较好的社会保障，养老费、医疗费都能到位。但随着地方财政危机，拖欠工资及社会保障福利不兑现情况也开始出现。
现阶段为解决失业问题而大力实施的再就业工程就是在上述这种社会保障失缺状态下进行的。总之，利益分化导致社会保障多元化，必然违背社会公平的基本保障原则。为纠正这个问题，实行市场经济的国家以法律和政策的形式建立起统一的社会保障制度，通过税收和财政分配，来调节收入分配领域的贫富差距。企业和在业劳动者平时必须搞社会保障金积累，才能在年老、失业、疾病等需要时使用，不足部分由政府调剂，保护以失业者为代表的社会弱势群体的基本生活需求，保证社会稳定发展。否则，不仅财政调节存在障碍、社会保障功效失灵，还出现富者抛弃贫者等社会问题，当富企业竞争失败变为穷企业时，也不会得到社会保障关照，如此恶性循环，社会秩序失调。
二、社会保障失缺和再就业工程
1.社会保障失缺对东北老工业城市实施的再就业工程有很大的消极影响，这是因为社会保障特别是失业和养老保险具有刚性，体制转轨使得就业对社会保障的要求更加强烈，而保障失缺应付不了这种急需，再就业工程必然面临以下难题。
一是企业拖欠职工工资和离退休金现象严重。截止到1998年上半年，吉林省社会保险统筹欠发养老金4亿余元。 其中离退休职工问题最突出，尤其煤矿、军工、机械等企业易发生几十人到几百人最多达千人以上拦火车、设路障、集体上访等突发性事件。据吉林省城市扶困与再就业领导小组办公室统计，至1997年11 月末， 全省县区属以上企业共有4630户因停产、半停产，处于开工欠资状态，涉及职工86.76万人， 占职工总数的23%，累计停减发工资总额为262.08亿元。有2989户停产、半停产企业停减发17.63万余名离退休职工的离退休金6.40亿多元。 其中，一些企业不仅拖欠职工工资和离退休费还拖欠职工医疗费和集资款，许多职工无处领养老费。
二是下岗失业人数日益增多，而实际能够享受失业医疗保险、救济补助的人很少，失业保险很难做到，再就业培训也常常受阻，问题堆积到再就业工程。仅1997年上半年，吉林省企业下岗职工43.73万人， 而享受失业救济的人数仅为2.19万人。失业救济中一个怪现象是一方急需救济，另一方却有钱发不出去。除地方拼命压低救济标准外，政策规定限制与实际情况不吻合也是重要原因。1993年国务院《国有企业职工待业保险规定》中的7种人里， 主要以国有破产企业和停产整顿被精简职工为主。其中被辞退人员和合同期满者重新就业能力强，一般自己另有生活门路，而政府对申请破产的国有企业又采取严格限制的做法。所以，大批国有企业不能宣布破产，只能是停产、放长假、关闭、半停产，下岗职工只好隐性失业，因不是破产企业职工而被视为有最低工资保证，不符合失业救济条件。实际上他们基本处于无人管的境地，不得不纷纷上访以求解决。
三是大部分国企隐性失业和隐性就业职工怕失去社会福利保障而不愿与原企业解除劳动合同，使再就业工程效率受损。据实地调查，许多隐性失业者宁可在原单位不开支也不到非国有企业工作，许多到非国有企业工作的职工已隐性就业也不愿与国企解除劳动关系，原因是想保住在国有企业的利益。因此，再就业工程遇到社会保障利益障碍。隐性失业者和下岗人员害怕一旦脱离国有企业，将来的医疗、养老没有保障。特别是隐性就业职工实际上已经就业，但仍鱼目混珠享受企业福利，他们参加再就业中心培训却一次次拒绝提供就业机会，给培训部门和需要就业的人造成不必要的损失，冒领失业补助，使失业救济金流失，使再就业工程的效率降低。
四是社会保障不能承担下岗失业人员的负担，许多效益好的国有企业因负责分流下岗职工而亏损，产生新的下岗职工，这反而扩大了失业人数。有的地方一边在为亏损企业减员增效，一边又向赢利企业安置冗员。被兼并企业的债务和人员形成的包袱影响了好企业的竞争力和效益，导致亏损，造成更多的失业者。因此再就业的路子越走越难。
社会保障失缺对再就业的消极作用是主要的，它制约着再就业工程的效果。但也有积极作用的一面。一是促使下岗失业者积极再就业。东北老工业基地国营企业众多，长期计划经济体制下的普遍福利式的就业制度已经养成职工靠企业和政府安排工作的就业习惯，如不触动切身利益，很难改变。当下岗后没有救济，迫于生活的压力，在工资和福利断绝时，许多人不得不积极主动地寻找工作。据我们的一次调查，下岗职工中，有63.8%的人通过自谋职业而非政府安置找到工作。二是促使下岗职工观念转化。东北国有企业职工“国营企业”观念的烙印非常深。过去他们是计划经济的最大受益者，为自己在国企工作而自豪；而现在则成为市场经济的最小受益者，在心态上不易接受下岗失业的现实。由“企业人”到“社会人”在观念上还需要一段过渡。下岗失业职工不仅自身优越感强，对原企业有寄托，普遍认为没有正式单位就不是正经人，瞧不起个体户和三产服务行业，宁肯呆着混日子。只有无退路时，才迫使他们不得不转变观念。实践证明许多人积极从事服务业，不仅实现了再就业，收入比下岗前高出很多，还干出了一番事业，如吉林省30位再就业明星的事迹在社会上引起很大反响。
2.必须调整就业和社会保障的关系。
首先，再就业政策与东北许多地方实际情况相差很大。东北职工大批下岗的情况早已发生，下岗时间平均多在2—3年以上。几大困难行业和地区的企业早已停产、倒闭、放长假，实际上职工整批下岗。所以，分流下岗职工的办法如下岗程序、下岗比例、下岗照顾对象等规定在一些地方无对象可言，下岗职工也认为它不起什么作用。
其次，政策规定与地方财政和企业资金短缺形成尖锐的矛盾，执行政策左右为难。按现有的财政贮备，或是只管少数人，或是很快就用尽积累。尽管中央、省、市都下发对国有企业下岗职工委托管理的规定，但由于地方财政和养老金贮备不足，势必造成有限的资金使用分散，受地方能力所限，多么好的政策都是一纸空文。东北许多县、市企业已不能交税，政府机关已不能正常开支，如四平、辽源、蛟河等。有的社会保险公司现在按政策规定向下岗职工发放离退休费，但是所有的贮备只能发两三个月。经济环境如此恶劣，地方财力如此薄弱，在困难行业和困难地方，仅靠本地区和本企业硬性执行政策也不起多大作用。许多实际工作者说，工作能做一天算一天。潜在的问题还有，若更多的企业也出现危机，财政、社保公司和再就业中心能否全部托管得起？没有失业保障托底的再就业能走多远？
再次，在实际工作中，再就业中心常被简化为职业介绍中心，而实现再就业的人多半以自谋职业为主，再就业中心介绍为辅。根据我们调查，下岗后又重新就业的职工中有42.3%是自谋职业，有46.3%的人是亲友介绍工作。劳动部就业司委托的课题调查组也证明：在职业介绍中亲友介绍帮助很大和较大的人分别占25.7%和30.9%，75%的下岗职工愿意自谋职业，并分别有31.9%和22.3%的职工认为自谋职业的作用很大和较大（注：《新华文摘》1998年第2期，第23页。 ）。再就业工作虽然取得很大成绩，但在实际运行时，出现上面热下面冷，工作进展极不平衡，效果不显著，特别是在中小城市，由于地域小、服务质量差、信息封闭等诸多细节因素所限，职业介绍和培训、失业救济等措施流于形式，如：再就业一条街，有街无人；再就业服务站，有站无线。总体上再就业开展的效果大城市好于小城市，大企业好于小企业。但缺少社会保障的有效配合，再就业工程在一定程度上难以发挥作用。
三、建立失业救济与再就业工程互补互济的社会保障制度
对下岗失业者实行社会保险既属于就业问题也属于社会保障问题。把二者统一起来从体制建设角度考虑，更有助于问题的解决。如何调适再就业与社会保障的关系，为下岗失业职工提供有关生活保障，以利就业问题的解决显得更为迫切。东北老工业城市的经济社会发展水平与下岗失业状况决定了不仅社会保障的水平是低层次的，而且就业岗位严重不足，也必须用社会保障来补充。针对再就业特殊困难群体，从低层次的失业救济开始，进行体制改革，在解决国有企业下岗职工问题的同时，逐步建立与社会主义市场经济相配套的就业保障体系。
从宏观环境来看，当岗位空缺大于或等于劳动力的就业需求时，进行职业介绍、培训和信息指导等再就业工作的效果非常显著（除自愿失业），如上海、大连等城市的情况。当失业人口多，岗位空缺远远小于劳动力的就业需求时，再就业工作的效果不明显，而这时就需大规模启动社会保障系统。从保障层次看，城市居民最低生活保障线和再就业之间必需有失业救济（保险）这张制度网，否则，实施再就业底气不足，最低保障线也抵不住断层的压力。东北三省在产业衰退和结构升级中造成的大量剩余劳动力供大于求的矛盾，在新一代产业结构改造调整未完成前必将长期存在。国有老企业背负的企业办社会、债务、离退休人员比例最大。上述情况形成的职工下岗特点，决定了失业救济问题突出，只抓再就业的效果有限。
一是经济整体滑坡，国有企业普遍不景气，亏损面大且呈逐步上升的趋势。根据调查资料，截止到1997年，吉林省出现全局性的亏损，净亏损额比 1996年同期高20%。 国有企业综合经济效益指数比全国低25.8%，亏损额和亏损面仍在增加，全省2681户国有企业已有大多数停产、半停产（注：《吉林省社会形势分析与预测》1997年，第63页。），县、地级企业也无多少家维持生产。
二是职工呈批量集体下岗态势，并集中在军工、煤炭、纺织、机械、林业、冶金等行业。如大石头林业局、辽源煤矿、长春市拖拉机厂等。劳动部对东北三省国有企业统计，1996年被停发工资人数（包括离退休人员）约220万人，人均停发工资额1383元， 放长假的职工人数达到48万人（注：《经济工作者学习资料》1998年第1—2期，第22页。）。这些企业大批的劳动力长期处于停工和失业状态，生活水平普遍下降，部分离退休人员和困难企业职工生活艰难。在岗、下岗、失业者都担心自己将来的生活、养老问题，社会保障被迫切地提到议事日程。
三是空缺岗位少。边远城市和中小城市反映特别明显。东北三省由于夕阳性和资源枯竭型衰退企业多，新生企业少，城镇人口比重高出全国12%，农村剩余劳动力多，造成就业岗位拥挤。如按1997年统计，吉林省平均每年城镇新增劳动力自然增长13万人，复员军人7万人， 下岗职工25万人，而最大限度能提供就业岗位25万人，始终有20万人无法安置（不算农村和外埠劳动力）。许多煤炭、林业、军工企业位于偏远地区的中小城市，交通闭塞，职业构成与分布特征是一家几代人都在同一个单位上班。一旦企业垮掉，家庭收入骤减，小镇也因此萧条，更无家政服务需求，基本上无业可就。
四是下岗职工少数来自大型国有企业，多数来自社会保障程度低的中小型地方国营单位。在下岗职工中，来自小型企业的有32.7%，中型企业46%，大型企业18%，特大型企业3%（注：《新华文摘》1998 年第 2期，第26页。）由于本地区和本企业的经济发展所限，再就业比较困难。据吉林省扶困办统计，1998年有特困职工41.44万人， 占城市贫困人口比例的68.33%。
一些地方政府认为只要让下岗失业者再就业，问题就解决了，因此采取一些行政手段为下岗职工找工作，虽然把再就业工程提到了政治任务的高度，但却不符合市场经济规律，常常事与原违，无效投入了再就业资金。他们没有从就业和保障关系的全局出发考虑失业问题，导致工作中重就业、轻社会保障，为就业而就业，这是盲目和不科学的。在出现下岗失业者多而就业状况非常差的情况下，必须重视社会保障功能，加强失业救济，防止因局部动荡引发全局动荡。还有人错误地认为：现在经济不发达，缺乏建立社会保障的条件，等经济发达了再说。社会保障制度的确需要一定的经济条件，但从社会保障的历史沿革看，包括大多数西方国家在内，社会保障制度都是在国家经济面临困难、保障需求极其尖锐时建立的。德、法、美都是这样，甚至日本的社会保障制度也是在二战后国家经济极端困难的情况下迅速建立和发展起来的。所以，不能简单地说，只有经济发展了，物质极大丰富了，才能建立社会保障制度。
我们研究发现，下岗职工基本分二大类；一大部分职工下岗后能够实现再就业。普遍下岗使许多职工产生了从众心理，对这一问题有所理解接受，社会心理承受力普遍提高。有的下岗职工说：现在大家都下岗了，怨谁都没用，只有靠自己。另一部分是再就业困难群体，集中在少数就业难行业和群体；妇女、技能低的大龄者、残疾人、退休老职工，或突遇疾病、灾难而陷入贫困的国企下岗职工，他们是失业救济的对象。现阶段的问题是就业和保障的目标宽泛、资金分散，未能把有限的资金花在最需要、最有效的地方，给这部分群体及时的失业救济，致使沦入再就业困难群体的贫困人数越来越多，如1997年7月底， 东北三省困难职工增至457万人（注：《中国社会形势分析与预测》1998年，第226页。）。所以，应从失业救济保障项目入手，针对这部分弱势群体开展就业和社会保障工作。这不仅仅是他们的基本生活需要，更是社会保障制度改革的需要，要集中项目，抓住要点，保障范围不宜过宽，不能一哄而上。任何高福利国家的社会保障制度都是从低层次的救济向高层次的福利逐步发展起来的。
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