中国环境行政边缘化的成因探析与对策思考，本文主要内容关键词为：探析论文,成因论文,中国论文,对策论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从“环保风暴”到“区域限批”：环保系统风光背后的无奈
作为中国环境保护事业的舵手和旗帜，国家环保行政主管部门在工业污染防治和生态建设等领域贡献颇多，但面对愈演愈烈的环境危机，环保系统显然无法独撑环保大局，作为国务院的一个直属局，国家环保总局在整个政府的行政架构内仍然处于弱势地位。长期以来，“GDP至上”是绝大部分地方领导的决策准则，在经济发展与环境保护的权衡上，环境利益往往牺牲于经济利益，从而导致国家的环境质量和生态系统长期处于不乐观的状态，局部地区甚至出现恶化。审视中国环境行政管理的运作过程，可以发现，环保系统实际上扮演着“消防队”的角色，环境行政未能有效纳入社会经济发展和决策过程的主流，呈现出边缘化状态。随着国家环境形势的不断恶化，环境行政逐渐由幕后走向前台，引起社会各界的广泛关注。2005年1月18日，国家环保总局通报了全国13个省的30个严重违反环保法律法规的建设项目名单，并责令立即停建；27日，国家环保总局又公布了46家尚未启动脱硫项目的火电厂名单，并责令在年底前完成脱硫项目的主体工程建设，继《环境影响评价法》颁布实施之后，国家环保总局启动了震动全国的“环保风暴”。然而，“环保风暴”并未全面扭转急剧恶化的环境形势，2006年成为中国环境形势最为严峻的一年。2007年1月10日，国家环保总局向媒体通报了涉及22个省市的82个严重违反环评法律的钢铁、电力、冶金等项目，并表示将首次启动“区域限批”政策。“区域限批”是指为了惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。从“环保风暴”到“区域限批”，环保部门在政府的决策领域开始享有越来越多的话语权。然而，“环保风暴”并不是环境行政的常态，可以说是环保系统的无奈之举，如果不能破除地方保护和行业保护的藩篱，声势再浩大的环评执法也无力破解中国的环保困局。
二、中国环境行政边缘化的成因分析
1.“GDP至上”思维影响下的地方干预难以突破
发展经济是我国各级政府的工作重心，长期以来，在追求经济增长发展观的影响下，发展的内涵被理解为经济增长，污染治理和生态保护没有得到应有的重视。许多地方领导缺乏环境保护的观念和积极性，为追求个人政绩以政代法、以权压法，庇护辖区内污染严重的企业，用各种不正当手段干预环境行政工作。地方环境行政之所以受到地方政府的频频干扰，是因为我国的环境行政管理体制不合理，地方环保主管部门要同时接受本级人民政府和上级环境行政主管部门的双重领导，由于国家利益和地方利益的差异和冲突，地方环保系统在处理环境公共事务时就容易受到条块的夹击而陷入两难困境。地方保护主义以及“GDP至上”思维的强势影响，使环保系统成为政府部门中的“弱势群体”，环保系统很难突破地方政府的行政干预，从而导致环境法规执行的软弱无力。
2.部门保护主义下的利益冲突难以消解
环境问题的综合性和复杂性决定了环保系统不可能独立解决所有环境问题，缺少了公安、财政、建设、交通、国土、水利、农业、林业等地方政府部门的协助，许多环境政策将无法落实，许多环境行政工作将无法开展。我国环境保护法实行环保行政主管部门主管和其他部门分管相结合的管理模式，致使有环境行政管理权的机构众多，但环境联合执法却受到狭隘的部门利益的影响。本应为公众提供公共服务的各个政府部门，却出现了公共权力部门化、部门权力利益化的倾向，在部门利益的驱动下，公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化。政府部门利益化是一种十分危险的倾向，其实质就是各个部门分割政府的公共权力，形成相对独立的利益主体，这样一来，就难以在政府部门之间建立起环境治理的多边合作框架，有效的行政执行合力也就难以形成。
3.环境管理工作中资金缺口较大
行政执行是一种需要花费大部分时间和精力的经常性活动。在环境行政执行过程中，行政主体为了实现环境政策和决策的目标，需要动用人力资源、经济资源、政治资源、政策资源以及媒体资源等大量资源。然而，我国许多地区的环保系统长期受到资金的困扰，经费来源有限，资金短缺致使环保系统自身建设能力受限，车辆、仪器等必要的工作设备的缺乏直接影响到环保监测、执法取证以及污染治理等工作。缺乏必要的资金保障，环保系统在环境政策法规的执行深度、广度、力度等方面的抉择，往往因为行政执行经费的紧张而陷入困境。
4.环境行政公务员队伍素质有待提高
国家环境保护方针政策、法律法规以及各项管理制度的真正落实，需要一支高素质的环境行政公务员队伍。公务员的行政伦理和行政执行水平直接影响政府的环境行政绩效。建国以来，我国组建了一支从国家到省、市、县的环境行政公务员队伍，环保系统人员上得到加强，但是，现有的环境行政公务员数量仍无法满足环保形势的需要。此外，环境行政公务员的素质有待提高，在环保系统中，仍有相当一部分公务员对环境法律法规、环境政策以及环境制度不熟悉，业务水平较低；一些领导干部经不起政治压力和经济诱惑，将政府公共权力市场化、行政执行随意化，玩忽职守，执法随意，严重破坏了环保系统的形象。
三、实现环境行政回归政府运作主流的基本思路选择
1.重构环境管理体制框架，规范地方政府依法行政
政府应根据中国的政治现实、经济实力和文化特征，在充分考虑国家的具体国情和改革的成本与效益的基础上，重构环境行政的体制框架。首先，应强化环保部门的权威，组建环境部。国家环保总局虽然已经升格为正部级，但作为国务院的直属局，缺乏协调各部委和地方省份的行政权威。许多地方政府领导忽视生态保护与污染治理，未通过环境影响评价便上马许多项目，频频干预辖区环保系统的行政工作，甚至公然对抗国家环保总局。根据国家环保总局调查，2003年《环境影响评价法》颁布实施以来，环评执行率只有50％～60％。因此，政府应扩编全国环保系统，把分散于其他部门的环保职权集中起来，组建环境部，强化环保系统权威以更好发挥其监管职能。其次，应完善政绩考核体系，规范地方政府依法行政。中央政府应采取多种措施完善政绩考核体系，比如进行地方年度环境质量考核、开展离任环境审计等，努力规范地方政府依法行政，减少对环境行政的干扰。
2.重新设计环境政策体系，将政策设计纳入宏观经济决策
20世纪70年代以来，中国环境保护的立法工作空前繁荣，中国特色的环境保护法律法规体系逐渐成型。但是，环境政策设计长期偏离社会经济发展和决策过程的主流，尽管政策体系完善、条目众多、手段齐全，我国的环境质量依然不容乐观。目前我国的大部分环境政策出台于计划经济时代或政企不分的年代，无法回应改革开放以来中国的经济社会转型；政策的制定过程缺乏公平与效率的考虑，导致政策效应下降；政府缺乏行之有效的政绩考核体系，致使环保目标与政绩考核脱离。由于缺乏制度化的动态调整的政策体系，环境政策的制定落后于社会经济发展过程，也由于环境管理和政策的末端治理特色，使得环境管理不得不以“运动式”的方式进行。[1] 从1998年的“零点行动”到2005年的第一次“环保风暴”，再到2007年的“区域限批”，国家环保总局不得不依赖一次次的运动式管理来控制日渐失控的环保危局。然而，运动式管理并不能从根本上解决问题，往往耗资巨大而收效甚微，要想环境治理取得持续性的效果，就必须依赖科学合理的环境管理制度、政策、法规的真正落实。因此，要突破环境行政内外交困的局面，就必须以环境经济学和环境伦理学为理论指导，重新设计环境政策体系，将将政策设计纳入宏观经济决策中去，建立起面向市场经济而又体现环境公平与正义的环境公共政策体系。
3.提升环境政策执行力，确保环境政策高效落实
环境政策执行力就是国家环保行政主管部门及其工作人员贯彻落实上级的战略决策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力，就是提高执行命令、完成任务、达到目标的能力。然而，中央的环境政策、法律的推行，往往会遇到各种意想不到的挑战和阻力，而政策执行力的软弱和非回应性将直接影响环境公共事务的处理，进而降低政府的公信力。提升环境政策执行力，就必须有资金和人力资源来确保政策执行梗阻的消除。首先，努力寻求其他政府部门的理解和合作。环境问题的综合性和复杂性决定了环保系统不可能独立解决所有环境问题，缺少了公安、财政、建设、交通、国土、水利、农业、林业等地方政府部门的协助，许多环境政策将无法落实。政策执行需要良好的政治环境，环保系统应努力争取其他政府部门的理解与协作。其次，国家应加大对环保系统的资金支持。环保资金的匮乏严重影响着环保系统的自身建设和环境行政工作的开展，在地方财政有限不能满足环境行政工作对资金需求的情况下，中央政府应该给予环保系统更多的财政支持。最后，培养优秀人才，打造高效的环境行政队伍。公务员队伍是行政管理的运作者，是管理国家事务的主体，承担着提供公共服务和促进经济社会发展的重任。[2] 我们期待着环保系统公务员素质能得到普遍提升，也期待着中国环保系统能出现众多的克里斯玛型领导，中国的环境安全需要他们的有效作为。
4.推动多中心治理，适度淡化行政管制
我国传统的管制型政府理论认为，政府是国家和社会公共事务的唯一管理主体和权力中心，政府通过国家的强制力量来汲取和整合一切资源，管理国家和社会的一切公共事务，负责所有公共物品和公共服务的生产和提供，这种单维的治理结构必然导致政府职能的全面扩张和公共服务质量的低劣。经过30年的改革，中国政府的治理结构由政府控制一切向多个主体共同参与的多维治理结构转变，但以服务型政府的理念审视中国的环境行政管理，环境管理仍是以命令与控制性的环境法规为主，基于市场的环境经济政策起步不久，自愿性的环境措施则是寥寥无几。[3] 因此，我们需要进行必要的制度创新来回应建设服务型政府的行政改革浪潮，适度淡化行政管制，丰富环境政策实施手段，建立起走向市场经济的引导型环境政策为主的环境公共政策体系。当然，由于中国区域经济发展极不平衡，地方政府、企业、公众对环境问题的认识和处理方法也大相径庭。许多地方政府经常干预环保系统的行政工作，有的甚至公然挑战国家环保总局的权威，因此，对于离开行政管制几乎无法实施有效环境行政管理的地方，行政管制仍是政府进行环境行政的主要手段，以确保国家政令的畅通和“污染者负费”原则的实施。但总的来说，多中心治理是环境行政改革的方向，环境NGO是环保系统的同盟军，环保行政主管部门在争取更多权力、巩固自身权威的同时，应积极支持环境非政府组织的发展，鼓励公众参与环保，推动多中心治理结构的形成。