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2007年6月19日，联合国人权理事会通过了关于人权理事会建章立制的一揽子方案，标志着人权理事会在联合国大会授权的一年期限内按时完成了全部组建工作，开始正式运转。人权领域改革是联合国全面改革的优先领域和重要组成部分。一年多来，人权领域无论在人权机制建设方面还是在人权观念演变方面都取得了重要突破。这些变化一方面反映了冷战后国际安全形势变化对人权领域和联合国发展的深刻影响，同时也在一定程度上折射出为适应国际体系的调整，国际机制和规则正在发生一系列重要变化。
人权问题因其意识形态色彩浓厚，历来是国际政治和国际关系中一个极为敏感的问题，在联合国舞台上，围绕人权问题而展开的国际斗争尤其引人关注。仅从联合国建立之初起草、批准《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民及政治权利国际公约》的艰难历程便可看出，由于价值观、人权观的不同，各国在人权问题上存在巨大分歧。如《世界人权宣言》总共表决了1400次才得以通过，对两个人权公约的审议也长达十余年之久。① 但总体而论，由于联合国的首要目标是维护世界和平，防止世界大战，加之美苏两个超级大国在政治、军事和意识形态领域的全面对抗，冷战期间人权问题或多或少地受到了制约和掩盖。
冷战结束后，客观上，世界格局和国际安全形势发生重大变化，人权问题特别是国际人权保护问题浮出水面，并逐渐成为国际热点。但在国际政治力量对比严重失衡的情况下，以美国为首的西方国家利用其掌握的话语权，不断借人权问题“说事儿”，干涉发展中国家内部事务的现象十分突出。因此，国际社会围绕人权概念、国际人权保护以及人权与主权的关系等重大问题进行了激烈的争论，广大发展中国家要求改变人权领域现状的呼声越来越高，最终导致联合国人权领域进行了一场历史性改革。此次改革主要涉及机制改革和人权观念演变两大部分，但其影响已远远超出了人权领域，辐射到联合国乃至整个国际政治层面。
一、创建人权理事会——人权机制的重大变革
在人权领域改革中，以人权理事会取代人权委员会是联合国成立以来人权领域最重要的一次机制性变革。首先应该指出的是，西方国家和发展中国家均对冷战后的人权领域现状、特别是对人权委员会的工作不满，从这个角度讲，改革联合国人权机制、改善联合国人权工作、包括改善联合国人权委员会的工作，是国际社会的共同愿望。《成果文件》反映了成员国的呼声，决定“进一步加强联合国机制，决意创建人权理事会”。但同样不可回避的是，大多数发展中国家与以美欧为代表的西方国家对人权委员会“信誉危机”的根源以及建立新机构的构想，在认识上是不一致的，关切点也不同。
众所周知，在联合国人权领域，西方国家一直占据主导地位。特别是近十多年来，作为主要人权机制的联合国人权委员会“未能摆脱‘冷战’思维的阴影，长期受政治对抗困扰，选择性和双重标准盛行，信誉严重受损”。② 如，在冷战结束之后一年一度的日内瓦人权会议上先后通过的100多项国别决议几乎全部都是针对发展中国家的。对此，发展中国家一直试图通过加强团结，反击美等西方国家的人权攻势。
发展中国家的努力虽然未能从根本上改变国际人权斗争的基本态势，但却使人权领域出现了一些积极变化。2001年第57届人权会议上，一贯以“人权卫士”自居的美国在新一届人权委员会选举中落选，而被美国打入“人权另册”的利比亚代表哈贾吉女士经投票当选为2003年第59届人权委员会主席。特别是中国在人权会议上先后11次打掉美国反华人权提案，这不仅是中国外交的胜利，也显示了发展中国家的整体力量。这些变化引起美等西方国家的极度不安。在第59届人权会议召开之际，美国务院发言人阿曼达·巴特尔针对哈贾吉当选人权委员会主席称，联合国人权委员会正逐渐“被人权状况很差的国家所控制”，成为“侵犯人权者的庇护所”。美国据此要求人权委员会改革其成员结构，必须由人权状况“好”的国家组成。英法等国在关于联合国机构改革的设想中也表达了上述意见。
在这一背景下，虽然《成果文件》并未就设立人权理事会制定出明确时间表，第60届联大主席埃利亚松还是在联合国前任秘书长安南及美国等西方国家的推动下，把设立人权理事会列为落实《成果文件》的首选目标，拟定于2006年3月13日第62届日内瓦人权会议开幕前完成人权理事会的创建工作，以便进行新老机构的交接工作。很明显，美国等西方国家试图借人权机制改革之机以自己的人权观和价值观来塑造人权理事会，从而影响未来的联合国人权工作。
广大发展中国家根据冷战后国际安全形势发展、变化对人权提出的要求，本着与时俱进的精神，积极参与人权理事会的创建工作。在就建立人权理事会具体事宜进行磋商时，各种意见交锋异常激烈，谈判进展极为缓慢，曾几次陷入僵局。争论的焦点主要集中在有关理事会地位、职责、规模、成员选取标准和产生方式等问题上。在这一过程中，一些发展中国家为避免新的人权理事会重蹈人权委员会覆辙，维护国际人权事业的公平、公正原则而据理力争，尤其是顶住了美国对人权理事会的一些不合理要求。
经过长达半年的30多轮艰苦磋商，2006年2月23日，联大主席埃利亚松公布了决议草案最后文本。但美国常驻联合国代表博尔顿坚持要对决议草案文本重新进行讨论和修改，否则美国将投票反对。因此，联大曾被迫推迟对决议的投票表决，但最后仍按联合国绝大多数会员国的意见，于2006年3月15日进行了表决，并以170票赞成、4票反对、3票弃权的表决结果通过了设立人权理事会的联大第60/251号决议。③
2006年5月9日，联大举行了新的人权理事会成员国首次选举，5个常任理事国中，中国以146票当选，任期三年；俄罗斯、英国和法国也都顺利当选为首届人权理事会成员国，美国没有参选。6月19日，人权理事会举行首次会议，国际人权事业翻开了新的一页。
总体而论，在求同存异基础上通过的联大第60/251号决议，注意反映各方不同的利益和要求，按照这一决议成立人权理事会，“是国际社会根据时代要求作出的共同选择，是联合国人权机制的重大改革。联大第60/251号决议赋予理事会更高的地位、更广泛的授权和更强的行动能力”④。2007年6月19日，在人权理事会第六届会议通过的关于人权理事会建章立制问题的一揽子方案，确立了定期普遍审议机制、人权特别机制、专家咨询机制以及理事会议程和议事规则等。其最重要之处，是确立了定期普遍审议机制，即世界各国一律平等，无论是发展中国家还是发达国家，每隔4年都要接受一次人权状况的审议。
特别要指出的是，为了防止国别人权再度沦为人权问题政治化的工具，为成立伊始的人权理事会树立信誉和权威，中国和其他发展中国家在建章立制的磋商中明确提出了国别提案的适用标准。在中国和其他发展中国家的积极推动下，“主席案文”明确规定国别提案应获得最广泛的支持（最好是15个成员国联署）。⑤
至于人权理事会与人权委员会的具体区别，则主要表现在：人权理事会是联合国大会的下属机构，人权委员会归联合国经济和社会理事会管辖；人权理事会由47个成员组成，人权委员会由53个成员组成；人权理事会成员由联大无记名投票直接选举产生，当选成员必须获得联大半数以上票支持，对于严重并有计划侵犯人权的理事会成员，联大可经2/3成员国同意中止其成员资格，人权委员会则由各地区组织推荐，并经联合国经社理事会批准产生；人权理事会成员任期3年，在连续2任后不能连任，人权委员会成员任期虽同为3年，但可多次连选连任；人权理事会每年举行会议不少于3次，总会期不少于10周，并可召开特别会议，人权委员会则在每年春季举行为期6周的会议。总之，人权理事会作为一个新机制，确与原人权委员会有很多不同之处，但并不是另起炉灶，而是在吸取了人权委员会教训的基础上建立起来的，是根据形势的发展和需要，改造和完善原有人权机制的一次重要尝试。
在人权理事会的创建过程中，美国的表现也需要略谈一下。美国虽然是创建人权理事会的推动者之一，但人权理事会却是在美国投了“反对票”、拒绝参选的情况下宣告成立和开始运行的。之所以出现这一情况，主要是美国认为人权理事会没有完全满足其要求，即人权理事会在规模上不是美国所希望的30个以内的成员；在入选国标准上，也不是按美国所要求的完全由人权状况“好”的国家组成；在成员国选举方式上，同样不是美国所坚持的候选国必须得到参加联大投票国家的绝对多数（2/3）支持。因此，美国认为按新草案成立的人权理事会不仅不会给人权领域带来“实质性的改革”，而且很可能使所谓“人权记录不好”的国家成为理事会成员。尽管如此，美国仍表示，将在政治、外交以及财政方面对人权理事会给予支持，并在“联合国工作效率提高”之后考虑参选。这一戏剧性的结果在一定程度上反映了世界政治民主化、加强多边合作已是大势所趋，某一个大国“一手遮天”、少数几个国家主宰“世界命运”的情况已成为历史，求同存异、合作、共赢正成为世界潮流。
二、提出“保护的责任”概念——人权观念的深刻演变
“保护的责任”概念的提出以及最终被写入《成果文件》，反映了人权领域观念的深刻演变。冷战结束后，国际安全领域面临的新问题向国际社会提出了新的挑战，这些挑战与联合国创建时世界所面临的挑战有很大的不同。最突出的问题是，武装冲突在一些国家扩散，这些内战或国内冲突严重地伤害了平民，同时也波及邻国和本地区安全，导致国际安全形势更加动荡、复杂。对这些战乱国家的内部冲突、特别是在这些冲突造成重大平民伤亡的情况下，要不要干预？由谁来干预？怎样干预？这样一些问题一时间成为国际社会争论的焦点。1999年北约对科索沃实施的“人道主义干预”行动使这场争论达到白热化程度，各国并因主权观、安全观、价值观和人权观的不同而阵线分明：美欧等西方国家坚持“干预合理论”，其理论基础是“人权高于主权”。它们认为“新的干预预示着新世界的来临”，目前国际社会的干预还不够，应确保“强制性”干预发挥明显效果。另一方是大多数发展中国家，它们认为在干预过程中已出现明显的“滥用先例”，新的干预将开创一个“大国粗暴地骑在小国头上，利用政治、经济、军事实力操纵人道主义干预和人权问题讨论”的世界。⑥ 其中最具代表性的是阿尔及利亚总统布特弗里卡提出的“防线论”。他以非统组织主席身份在发言中指出：“我们不否认北半球公众对破坏人权行为的谴责，也不否认联合国有权利和义务帮助受难的人，但我们仍对破坏我们主权的行为十分敏感，因为主权是我们在这个不平等世界上的最后一道防线。”在这一背景下，人道主义干预问题逐渐成为冷战后国际关系中最为敏感、最具争议的问题。为此，安南多次阐述他对21世纪人类安全和干预问题的看法，呼吁国际社会就干预的原则和具体做法统一认识，达成共识。
为响应安南的呼吁，在安南的支持和美国卡内基基金会、麦克阿瑟基金会和洛克菲勒基金会等的赞助下，加拿大总理让·克雷蒂安在2000年9月召开的千年首脑会议上，宣布成立一个独立的干预和国家主权问题国际委员会（The International Commission on Intervention and State Sovereignty），就如何在大规模侵犯人权和违反国际法的行为面前做出反应的问题上达成新的共识。2000年9月14日，在该委员会第一次会议上，加拿大前外长劳埃德·阿克斯沃西明确指出，成立委员会的目的是帮助联合国消除各国在军事干预和维护国家主权问题上的分歧，达成全球政治共识。20世纪80年代，发展和环境保护问题的矛盾曾被视为“不可调和”，但通过认真、理智的政治讨论，最终形成了“可持续发展”概念。阿克斯沃西希望借鉴这一做法，找到协调同样被视为不可调和的干预和国家主权概念之间矛盾的新途径。
该委员会由12人组成，基本上兼顾了不同地区及不同观点，两主席分别为澳大利亚前外长、国际危机集团主席加雷斯·埃文斯和联合国非洲问题特使、阿尔及利亚资深外交家、非统组织和阿拉伯联盟前副秘书长穆罕默德·沙努恩。此外，还成立了一个由时任外长和前外长以及其他著名人士组成的国际顾问委员会。该委员会的工作历时一年，通过5次全体会议、12次地区圆桌会议和国家级磋商等一系列方式，于2001年12月正式提交了《保护的责任》（The Responsibility to Protect）报告。
这份长达10万字的报告后来成为由《成果文件》基本认可的“保护的责任”概念的基础。报告首先就主权、不干涉原则与“保护的责任”的关系做出了阐述，认为国家主权意味着责任，而且保护本国人民的主要责任是国家本身的职责，一旦人民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪，而且当事国不愿或无力制止或避免而遭受严重伤害时，不干预原则要服从于国际保护责任。另外，报告具体明确了“保护的责任”包括的三项具体责任：预防的责任；做出反应的责任；重建的责任。报告同时就“军事干预”及其授权原则进行了阐述，提出在授权进行以保护人类为目的的军事干预方面，没有一个机构比联合国安理会更好或者说更加合适。目前的任务不是寻找其他机构来取代安理会作为授权来源，而是设法使安理会的工作比现在更有成效。无论在什么情况下，在采取任何军事干预行动之前都应事先得到安理会的授权。⑦ 除此之外，报告对国际社会就如何实施“保护的责任”普遍关注的一些问题做出了详细表述。
“保护的责任”报告出台后，各方在总体认可的情况下，均做出了不同的反映。首先，安南秘书长全力表示支持，他呼吁各国政府接受“保护的责任”这一概念。而后在联合国改革名人小组提出的《一个更安全的世界：我们的共同责任》报告中，对这一报告及其“保护的责任”概念表示赞同和支持。这为“保护的责任”概念最终写入《成果文件》奠定了重要基础。但在各国讨论《成果文件草案》时，“保护的责任”是7个最有争议的问题之一。经多方磋商，《成果文件》对“保护的责任”的最终表述为“保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”。各国政府通过《成果文件》表示接受这一责任，但争议并没有结束。鉴此，《成果文件》特别强调，联合国大会需要继续对这一问题进行审议，并采取适当的措施，帮助各国进行“保护的责任”的能力建设。
“保护的责任”概念是20世纪90年代关于人道主义干预大辩论的产物，它被写入《成果文件》，并得到基本认可后，有可能最终被确定为解决冷战后一国内部武装冲突和种族纠纷的一个新的国际规则。联合国的基本定位是一个基于保护其成员国领土完整、政治独立和国家主权原则，致力于维护世界和平与安全的组织，但当武装冲突绝大多数是内部冲突而非国家间冲突，且冲突中平民伤亡的比例从开始时的大约1/10增加到9/10左右时，联合国面临着新的巨大挑战。⑧ 从这个意义上讲，“保护的责任”概念不失为国际人权保护规则的重要补充和发展。但同时也应看到这一概念具有很大的“弹性”，在当前极为复杂的国际安全形势下，在国际政治中还存在着强权政治和霸权主义的情况下，在执行“保护的责任”时，如同人权理事会成立后的普遍定期审查新规则一样，如何做到取证标准客观和可靠、“一碗水端平”、避免双重标准，难度很大。因此，无论从理论上还是实践上看，目前或是相当长时间内这一概念都存在着被“滥用”的危险，存在着出现更多安全隐患的危险。
三、人权领域改革的影响及前景
人权领域改革及其成果体现了全球化时代的要求和特征，既是国际人权发展的需要，也是国际体系调整过程中，联合国作为其载体“转型”的一部分。但由于人权问题历来是一个具有浓厚政治色彩的敏感问题，人权领域的改革前景势必受制于国际政治斗争总体形势，同时人权理事会的运行情况和“保护的责任”概念的实施情况还将受到实践的检验。
就人权领域改革对当今国际政治和国际关系的影响而论，至少体现在两个方面。
首先，人权理事会的成立提升了人权在联合国体系和国际政治中的地位和影响，同时也为实现联合国由和平与发展两个轮子时代进入发展、安全与和平、人权三极鼎立时期的历史性转变，创造了重要的前提条件。鉴于两次世界大战给人类造成的巨大灾难，《联合国宪章》赋予联合国的首要任务是维持世界和平与安全，虽然宪章也强调“运用国际机构，以促成全球经济及社会之进展”以及“重申基本人权”，但在长达40多年的冷战期间，在苏美长期对峙情况下，联合国一直存在着“重维和、轻发展”的问题，而人权问题更因其浓厚的意识形态色彩或被制约、或被掩盖。《成果文件》重新确定了发展、和平与安全、人权三者“彼此关联、相互加强”的互动关系，并赋予新的含义：在发展方面，“重申致力于消除贫困，促进持续经济增长和可持续发展，实现全人类全面繁荣”；在安全方面，从应对传统安全威胁为主发展到传统与非传统并重，重申促进和加强多边进程，严格按照《联合国宪章》和国际法原则处理各项国际挑战和问题，进一步重申安理会为维护及恢复国际和平与安全而批准采取强制行动的权力；人权方面，重申加强联合国人权机制，将促进和保护人权的工作纳入国家政策。⑨《成果文件》对联合国的上述定位，将人权与发展、和平与安全共同作为联合国的工作重心，是联合国为适应形势的发展而转型的重要标志。不过，目前人权理事会仍是联大的附属机构。根据60/251号决议的规定，人权理事会成立5年之后，即在2011年，联大将根据其运行情况，并通过修改《联合国宪章》来决定人权理事会是否同安理会、经社理事会等一样成为联合国的主要机构。
其次，“保护的责任”概念被写入《成果文件》，客观上反映了冷战后国际安全形势变化对人权观念和实践的深刻影响。但同时我们也注意到，“保护的责任”这一概念极具“辐射性”，它与人权理事会的创立一样，同样超出了联合国人权领域和国际人权保护概念的范围，既是一个触及国际关系基本准则，如主权原则、不干涉内政原则以及使用武力原则的理论问题，也是直接影响到国际人权领域的实践活动、特别影响到对世界一些热点的处理的实践问题。这表明，国际社会在确立了一个新的国际人权保护规则的同时，也使《联合国宪章》的基本原则和国际关系准则在总体不变中悄然发生变化。作为现有国际体系的载体，联合国“仍然在国际政治舞台上起着不可替代的作用，在一定程度上体现着国际格局多极化的发展方向”⑩，《联合国宪章》的宗旨、基本原则及联合国的主要机制设置仍有其存在的合理性，但在全球化大背景下，联合国机制上的缺陷以及一些规则同样存在着进一步充实和调整的必要性。因此，联合国的“转型”除了机制，即硬件的改革外（如机构设置的增减），也应包括一些理念和规则的变化。国际社会对“保护的责任”概念的讨论，从2001年底由“干预和国家主权问题国际委员会”提出，到《名人小组报告》、《安南报告》认可，并最终写入《成果文件》，之所以历时4年之久，一个很重要的原因是这一概念不仅仅是人权保护概念，它还直接触及国际关系基本准则，如主权原则、不干涉内政原则及使用武力原则等。
人权领域的改革刚刚开始，人权理事会能否不辱使命、健康发展，“保护的责任”在实践中能否避免政治化，国际社会还需拭目以待。但总体来说，国际人权事业的健康发展取决于人权领域的改革前景以及各成员国的政治意愿。联合国人权领域的改革反映了一种客观需要，是国际人权发展的推动力。但昔日人权会议上的较量不可能伴随着人权委员会一起消失。
目前，国际社会对联合国人权工作走向的担忧主要集中在两个问题上，一是新成立的人权理事会是否能摆脱过去的影响，公平、公正地处理人权问题，特别是国别人权和普遍定期审议机制的实施。相对于过去只是有选择地对一些国家进行人权状况审议，人权理事会制定的新规则是定期对所有会员国的人权状况进行评估，这一转变无疑是一个进步，但人们更关心的是能否“一视同仁”，保证所有国家受到公平对待。
在2006年6月19日举行的人权理事会首次会议上，时任中国外交部副部长杨洁篪做了题为“和谐合作——开创国际人权事业新局面”的讲话，代表中国政府就人权理事会的工作提出了5项主张，即享受人权需要和平的环境、享受人权需要可持续的发展、享受人权需要和谐包容的社会、享受人权需要建设性对话与合作、享受人权需要有效的机制保障。（11） 上述主张既表达了中国政府对人权理事会未来工作的希望，也表达了中国政府对国际人权事业发展的一贯立场，即稳定的和平环境和经济的可持续发展，是人权事业发展的重要前提；对话、合作，避免对抗、坚持国际人权机制的公正性和效率是维护人权理事会信誉和国际人权事业发展的重要保证。
国际社会特别是发展中国家普遍关注的第二个问题是，“保护的责任”实施过程中是否会出现被滥用的问题。事实上，对于国际社会而言，接受这一概念与实施这一概念并不能完全等同。2006年10月，中国联合国协会与瑞典联协举办了关于联合国问题的国际研讨会，不少与会者担心，如果国际关系不民主，“保护的责任”只会有利于少数国家。执行这一责任时，只有确保得到安理会授权，得到联合国成员国、有关地区组织和国际社会大多数的支持，才能保证这一概念不被滥用。（12）
总之，人权理事会取代运行60多年的人权委员会，是联合国历史上人权领域最重大的一次改革，也是联合国转型的重要组成部分。我们期望改革后的联合国人权机制能促进国际人权事业健康发展。
注释：
①董云虎编著：《人权基本文献要览》，辽宁人民出版社，1994年，第239、258页。
②杨洁篪：“和谐合作——开创国际人权事业新局面”，《人民日报》，2006年6月21日。
③美国、以色列、马绍尔群岛和帕劳投了反对票，委内瑞拉、伊朗和白俄罗斯在表决中弃权，7个成员国因拖欠联合国会费被取消了表决权，另有7个成员国未参加投票。
④杨洁篪：“和谐合作——开创国际人权事业新局面”，《人民日报》，2006年6月21日。
⑤《人民日报》，2007年6月21日。
⑥参见干预和国家主权国际委员会《保护的责任》报告“政治挑战”部分，2001年12月，中文本，http:// www.iciss.ca/pdf/commission-report.pdf.
⑦参见干预和国家主权国际委员会《保护的责任》报告“提要”部分，2001年12月，中文本，http://www.iciss.ca/pdf/commission-report.pdf.
⑧参见干预和国家主权国际委员会《保护的责任》报告“提要”部分，2001年12月，中文本，http://www.iciss.ca/pdf/commission-report.pdf.
⑨参见2005年9月15日联大通过的联合国首脑会议《成果文件》。
⑩徐蓝：“世界历史视野下的国际关系体系演变”，《光明日报》，2007年4月3日。
（11）杨洁篪：“和谐合作-开创国际人权事业新局面”，《人民日报》，2006年6月21日。
（12）钟廉：“联合国改革——国际论坛侧记”，《世界知识》，2006年，第22期，第45页。
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