农业主导型乡镇财政税、费、债的调查与分析，本文主要内容关键词为：主导论文,农业论文,乡镇财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡镇财政资金的构成及其相关性
（一）税、费、债是我国近年来历史形成的密切相关的三大乡镇财政资金
我国当前属于乡镇政府收支和管理的实际资金有三大块：（1 ）国家切块给乡镇的以零散“农业四税（农业税、农业特产税、契税、耕地占用税）、营业税、所得税等为主体的预算内资金，这是最正式、最基本的财政收入。（2 ）不纳入预算由乡镇政府及有关部门以收费或基金名义自收自支的预算外资金，具体包括乡镇政府依法向村民和组织提供有偿服务而收取的政府收费性预算外资金（包含不合理收费）；乡镇政府向所属企业和单位征集的权力摊派性自筹资金（属于税费外摊派）；乡镇政府按规定向农民收取的集体公益性统筹资金，主要包括教育费附加、计划生育费、优抚费、民兵训练费、道路建设费等乡“五统”。此外还有种类繁多的集资摊派款，包括道路集资、教育集资和修建水利设施集资等基本属于法定税费外的非法收费。上述收费除少部分合法合理外，大多是在低税负的条件下，对乡镇举办公益事业财力不足的一种税外补充或法外变通。（3）预算内外（税、 费）资金收不抵支而不得已以政府名义向社会举债形成的债务资金，包括显性负债、隐性负债（如挤挪专款、拖欠工资等）和最终落在乡镇财政帐上须由乡镇财政偿还的其他各种债务资金，但不应当包括因政府担保商业行为而形成的担保债务，因为《担保法》明确规定行政机关不能作为普通债务的担保人，违规而担保的无法律效力。
（二）税、费、债在近年的相关数量变化及状况评价
1.税、费、债的数量结构在近五年来，随着财税体制改革不断深入而有所好转，但问题远未得到有效解决。以湖南省怀化县为例，1994年至1998年，税、费、债在当年支出中所占百分比结构分别为53∶39∶8；56∶35∶9；59∶31∶10；61∶26.5∶12.5；70∶23∶7，税收收入比稳步攀升了17个百分点；收费相应下降了16个百分点（这里的收费没有包括不合理不合法收费，如果加入这一部分收费，税费比将接近返旧持平），负债则经历了一个由前四年连续上升之后而突降的起落过程。这不能说不是一个税、费、债数量结构尤其是税费结构开始有所优化的迹象；但是，这种状况尚距财政收支最优化目标相去甚远。
2.财政负债随着税收收入大幅增长而不断扩张，是当前绝大多数乡镇所面临的一个十分普遍而严峻的现实问题，有个别乡镇的负债甚至已超过其年财政收入的一半甚至两三倍，如不及时加以有效控制，有可能会导致财政危机。因为乡镇财政大多数债务结构品质较差，成本高昂，除少部分来自银行或信用社贷款外，80%以上来自农民或职工集资、农村合作基金会、私人组织甚至还有民间高利贷。因此，不仅高额的付息会直接加重未来年度的财政支出负担，而且还可能由于干部工资、各种福利和行政、教育及其他事业费等正常财政支出得不到及时拨付，而使基层政权不能正常运转。此外，如果这些资金长期拖欠，导致信用单位保证不了日常支兑，势必危及农民对政府的信任，这关系到农村社会稳定。
二、以费改税为主导、收支监管结合为原则改革农村收费，增强财政收支的统一性、规范性、稳定性、效益性，是实现乡镇财政资金结构合理化的必然选择
（一）现行收费制度对政府来说是一种“劳民伤财的灾难”
说它“劳民”是因为现行收费以其所具有的“三性”（分散性、分利性、分权性）、“三多”（部门多、项目多、环节多）、“三乱”（标准乱、操作乱、使用乱）、“三难”（规范难、抵制难、制裁难）等特点，搞得乡镇企业和农民负担沉重、百姓怨声载道，影响干群关系，削弱农村基层政权的群众基础；在农业剩余产品一定的情况下，农民负担过重，必然会侵蚀农业积累，影响农业长期发展，不利于农业税源的发展；同时由于农村税费、摊派、集资混淆不清，也不利于正确估计农业实际税收负担、评析农业税负、农业税收政策的宏观经济效应。
说它“伤财”，首先是它直接损减了税基，同时还因为收费人员过多，有的甚至还陷入了“养人收费——收费养人”的恶性循环之中，收费成本高昂（正常情况下为收费收入的20%）。再者，它在收支上由各部门和单位分兵把守，游离于财政监督之外，导致了财力严重分散，弱化了乡镇政府综合运用资金的规模和能力，降低了资金的配置效益和规模效益。而且，各种收费管理部门财务管理混乱，各种违法违纪现象不断发生，如挥霍浪费、化公为私、乱发财物、贪污行贿等，不仅导致国家财力的流失，而且有损党和政府形象，败坏了社会风气。
（二）将预算外收费资金纳入财政预算管理
将预算外收费资金纳入财政预算管理，是规范乡镇政府资金管理，健全乡镇财政职能的有效途径，是提高乡镇财政的综合调控能力，增强乡镇财政实力的需要，是巩固基层政权的必然要求。但对不同的预算外资金应区分其性质特点，采用不同的管理方法。在对现存收费项目进行清理整顿，合理的保留、不合理的坚决取缔的基础上，应将宜保留的收费划分为财政性收费和经营性收费，所谓财政性收费是按照法规的规定进行登记、注册、审验、颁发证照可收取的登记、注册、审验和证照费、用于农村公益事业建设的统筹费等，所谓经营性收费是指特许使用国家资源进行经营性活动的，可收取的特许权使用费、对生产经营造成环境污染或损害环境，可收取的环境补偿治理费、以及社会中介机构对法人、公民和其它组织的权利义务关系进行调解可收取的调解费和诉讼费等。对这两类收费要分别交由财政、物价等有关部门进行分类管理；对于财政性收费中合理的但宜采取税收形式增强其严肃性、强制性、稳定性的收费，要尽快创造条件通过立法改为征税，纳入预算管理。从湖南武冈等地实行农村费改税的情况来看，把农村现行集体公益性的乡统筹收费改为“农村公益事业建设税”征收，税率控制在农民年收入的5 %以内，并将其纳入乡镇预算管理，能较有效地遏制农民负担日益加重，有利于规范农村的收费行为，促进农村公益事业和农村财源的发展；对合理体现了“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则，易于被交费者所接受的收费可继续采取收费形式，但要纳入预算并加强管理。对其中一些数额较大且便于税务部门集中征收的收费项目，交由税务部门统一征收；不便统征的指定特定部门集中征收；对于较为零散的收费由有关行政机关在办理公务时一并征收。
三、以完善税种设计、加强税收征管为目标改革税制，减少税收弹性、提高征收效率、降低征收成本，确保税收收入稳定增长，是实现乡镇财政资金结构合理化的基本保障
（一）农业主导区乡镇税收的基本构成与农税现状
从农业税收制度看，税种、税率相关设计衔接不够严谨，应当通过调整而协调一致。首先，农业特产税虽名为农业税，但事实上是一个独立于农业税的税种。而现行农税制度分别对不同的农业产品（粮食、薯类作物及大宗经济作物，如烟产、园艺、水产、林产、牲产、食菌、食品）征收农业税或农业特产税两种不同的税，并且计税依据（常年产量与估测的收入）和计税方法也不一样，难以衡量不同农产品的真实对比税负，不利于农税对农业产品结构的调整，因此，宜统一计征依据和方法，其次，农业特产税两个环节征收不易操作。现在农村农副产品因全部放开而无固定的收购渠道，收购环节特产税越来越难把握和征收。一些地方为防止税源流失，将生产与收购两道环节的税合并征收，全部由生产者承担，过重的税负（如水产养殖13%，原竹、原木16%）严重挫伤农民生产积极性。第三，由于现行农村工商税制暂时对农业初级产品免征增值税，而农业特产税只对特定的产品征收，因此对某些农业特产品就出现了漏征的现象，有必要对现行增值税的范围进行调整，扩大其征收范围。
（二）征税机构设置不科学，征管效率低，征收成本高
1.现行乡镇税收征管的基本格局是：农业税收由财政所征收，工商税收由税务所征收，许多乡镇对工商税收的征收还分设了国税和地税两套班子。乡镇作为一级政权，能管财政用钱的，但管不了税务收钱的，收支管理“两张皮”，管理难度大，收入上不去。机构分设不仅导致各机构对所抓收入的认识不统一，财政税收脱节，极易造成某些税收的流失，出现征管漏洞；而且直接造成了人力分散，增加了征收成本；还易使农民产生政出多门，重复征收及手续繁琐的怨言，无端地增大了征管的阻力。
因此建议将税务所与财政所合二为一，在乡镇设立财税所，同时在每个村民委员会设立一个代征站，分级负责管理税费征收，实行统一定额、统一标准、统一征收、统一管理、定期检查的方法，并配备协税员，协力搞好税费征收工作。财税合一后，由于乡镇党政领导有了相应的当家理财的财政权责，可以统一调配人员，集中使用财力物力，因而有利于充分调动各方面的积极性，提高工作效率，加强财税征管力量，财税收入能做到应收尽收，有效地堵截税收的流失；同时还可以减少人员经费和办公经费，明显降低税收成本。
2.通过对比农税、国税、地税征收成本比率，以及总税收和农业税征收成本的相对变动可以发现下列规律性特点：（1 ）国税成本率是国税的5%；地税成本率是地税的8%；而农税成本率则是农税的25%左右，比20%左右收费成本率还高出5个百分点之多。（2）全部税收征收成本率为税收收入总额的15%左右，其中，农税成本耗去80%上下且有扩张之势；而国税地税只分别占用8%与12%左右且呈缩小状态。 这既客观反映了农税零散征收的困难，也一定程度上揭示了农税征收管理与手段上落后状况和改革农业税制及其征管方法对于乡镇财政节支增收的潜在价值。农业税收征收遵纪守法的观念淡薄、计税不规范主要表现在：各地对农业税收的征收方法、计税依据随意偷换变动，不严格依法办事。如农业特产税的征收，有的地方无论有无特产，一律按地亩分摊到每户，有的地方则按果树株数预测产量超前计税；屠宰税的征收不是按实计征，而是根据人头数或平均数分摊到户；农业税的交纳面对农村实行联产承包生产经营责任制后，农户成为纳税主体，不实事求是，而“以队交纳，以队结算”，或“以户交纳，以队结算”。在尊重客观实际采用“以户交纳，以户结算”的中间，也存在着在具体计算计税土地、计税产量及应征税额等基础数字时，不以户为单位具体核实结算，而通过从上到下层层分配任务的方式违规征收。
3.农村工商税的征纳也具有较大的随意性，乡镇政府完不成税收任务而用去贷款或挪用其他财政资金垫税现象十分严重。由于纳税人大多财务基础制度不很健全，且税源较分散，因此，在计算缴纳税款时，随意性较大，“人情税”、“买卖税”、“借税”、“垫税”、“摊税”、“任务税”等非规范现象不仅较为普遍，而且非常严重（有调查资料显示一些乡镇垫税已占实缴税款总额的40%）。垫税行为虽然从形式上保证了预算收入上缴入库任务的完成，但也造成了一系列不容忽视的严重后果：（1）垫税行为掩盖了税源不足，形成了虚构的“泡沫”财政，一旦垫税资金来源枯竭，财政就会因负债累累而崩溃；（2 ）由于垫税无异于对县级财政无偿捐献（一般只有少部分返还），因此垫税势必抽空乡镇自身，造成乡镇自身经济拮据，乡镇干部和村干部工资、补助、福利待遇等不能按时发放，各项建设事业投资不足，减弱本乡镇农村发展后劲。（3）垫税势必加重农民的负担， 因为不管垫税所用的资金从何而来，有垫无回，最终只好将额外税费负担摊派到农民身上。
四、以谋求长久加强人大对预算的约束与近期强化乡镇负责人硬性预算自我约束相结合，来改革现行乡镇预算约束机制，是实现乡镇财政资金收支结构合理化的根本出路
（一）指望人代会的有效监督来保障预算合理编制与实施，在目前只是《预算法》起草人员单方面的主观愿望。乡镇人民代表大会作为乡镇的最高权力机构应当充分行使对乡镇财政分配活动实施监督的法定权力。即应当审查和批准本级预算以及本级预算执行情况的报告，监督本级预算的执行；应当审查和批准本级预算的调整方案；应当审查和批准本级决算，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查；应当定期召开会议，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询等。乡镇预算一经人大通过，就具有法律效力，任何单位和个人都不得随意调整或变更，要坚决杜绝在预算确定之后乱“开口子”、乱“批条子”的行为。从理论和司法程序上讲，人代会的有效监督管理是预算实施的最有力的保证，然而在目前只是《预算法》起草人员单方面的主观愿望。一方面，在目前作为审批预算的权力机构——人代会缺乏专业的财政、财经人员，对财政问题缺乏足够了解，让外行来监督内行，难以起到审核和监督作用；另一方面，人代会制度也应当一改过去那种把人大代表单纯当作政治荣誉来分配的做法，而应放开普选，选取出真正能够代表农民群众利益、懂财政财经业务善于又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表，才能真正做好审批和监督工作。要达此目标尚需较长时日来进行民主法制教育，眼下过渡之策是，一方面加强乡镇人代会制度建设，另一方面一定要强化上级对下级的专业检查，一旦发现问题即刻严肃处理，决不心慈手软。
（二）建立和健全乡镇政府和党委领导为第一责任人的财政目标管理责任制。长期以来，我国对乡镇负责人缺少必要的财政监督和审计，致使乡镇财源经营管理不善，长期亏损，负债累累，运营无效益。干部离任审计、任内审计不健全，干部政绩考核、调动、晋级与财政工作未挂钩，不少乡镇负责人任内少绩多债，离任无过无责。负责人过了一任又一任，赤字与债务却越来越多。针对这种现状，要建立和健全乡镇政府和党委首长为第一责任人的财政目标管理责任制。要把消赤减债和财政收支管理作为衡量乡镇工作的主要指标，作为考核乡镇负责人及所属部门负责人业绩的一项重要内容；建立和健全对乡镇负责人的在任年度审计和离任审计，未完成财政工作任务者，不得评优、调动和晋职，要促使其为官一任，权债两清。面对目前较多的财政债务，乡镇主要领导应当积极采取切实有效的措施（如将债务分类分档整理，明确还债责任；不应由乡镇负责的坚决予以剔除；并最大限度抑制新债务的增加；制定出切实可行的消赤还债计划和日程表等），在一定时限内不断地消化现有的赤字和将债务减少到最低限度，乃至最终消除。
（三）改革预算编制传统，以零基预算抑制支出扩张。乡镇财政支出逐年增加，造成刚性支出过度扩张，这与我国传统的预算编制方法渊源相联。应改用零基预算法，一切从实际出发，重新核定各部门各单位乃至各岗位新一年的预算定额。特别是对非生产性支出要严格实行“定编、定员、定额”管理，人员经费切实按照新的编制和工资费用标准来核定。久而久之，便会扭转基数加增长方法形成的“马太”效应，财政平衡便成一种自觉习惯。
（四）加强财政对预算支出的监督管理，提高资金使用效益。在资金使用的监督管理方面，乡镇财政有管理职责但缺乏应有的权威性，难以充分行使行政执法权，对于政府、企业、事业单位的不合理开支、财政部门应当健全乡镇财政、财务监督，规范乡镇财政收支秩序，防止各种违法乱纪现象发生。要依据有关法规对乡镇所属部门及企事业单位的财务管理及其会计核算、财务报表实行统一管理。乡镇政府工作再忙，也要定期通过财政、审计、税务等部门的审查，或组织专门力量对各行政、企事业单位进行财务检查，坚决刹住公款旅游、公款吃喝的不良风气，坚决严惩贪污、骗取和挤占公款的违章违法行为；要配备专职人员，帮助企事业建帐，制定并实施农村财务管理的各种规章制度和企事业法人离任审计制度；同时也要在尊重村民自治的基础上加强对村级财务的指导和检查，防止各类违纪行为的发生。
五、以县、乡事权与财权合理划分为基础，以完善乡镇财政支出结构为原则，使乡镇财政成为真正的实体财政，构筑乡镇财政独立人格，是实现乡镇财政资金结构合理化的宏观条件。
（一）县、乡事权与财权合理划分是财政资金结构合理化的前提条件。乡镇财政赤字与负债的形成与县乡两级分配关系未理顺紧紧联系在一起。乡镇政府到目前为止仍处于事权与财权脱节的状态，该下放的权利未下放，该由乡镇统管的又未统管，县乡分配关系未理顺，权责利不统一。要规范乡镇财政行为，首先必须要建立规范化的县乡财政分配关系和规范化的乡镇财政与农民的分配关系。县级财政和县属局、委、办方面应当在澄清“保县紧乡倾向”、“担心职能被削弱”、乡镇方面“担心县上丢包袱”等模糊认识的前提下，尽快按“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分县乡两级的财权与事权，明确乡镇的收支范围，县级政府及各级部门不要将应属乡镇政府的事权与财权收上去。同时在划分税种、核定体制基数和确定分成比例上，既要有利于县级财力的适当集中，又要考虑乡镇政府增收节支的积极性，不要把乡镇挖得太苦。当然，在深入财政体制改革的实践中，也不要企求乡镇财政体制完善的具体形式在短时间一蹴而就和整齐划一，应允许各个乡镇从本地实际出发，县乡两级共同商定而分步到位，但要强调体制完善的方向是须逐步向分税制靠拢，而达到最终实行分税制。
（二）县、乡财政相对独立后还应加强县上派驻乡镇的“站、办、所”等单位的财务管理。根据资金性质与分散程度及工作量大小，分门别类地按不同方式收归乡镇财政统一管理（统一收费、缴款及罚没票据，统一资金财政专户储存），如对司法、文化、计生、民政等较为分散、收支量较少的站、办、所统归乡镇财政代理财务，单位只设报帐员；对教育、经管、公安、医院以及农科（后二者不包括经营收支）则由单位设会计、出纳，但收入全额缴存财政专户储存。各站、办、所将所收取的资金在规定的时间内缴到财政专户，开设财政专户的信用社或农业银行营业所按财政的要求向财政所报送收支报表及缴款凭证，财政据此进行帐务处理。主管部门管理为主的站、办、所应当上缴的收入，由财政专户解缴县财政专户；主管部门下拨经费的使用亦应纳入乡镇财政监督范围之内，由乡镇财政按资金使用计划进行监督管理。资金使用只能通过财政专户划拨到使用单位在信用社或农业银行营业所开设的唯一支出户头上。
（三）科学界定财政供给范围，优化财政支出结构，加强支出管理，提高乡镇财政资金使用效益，是防止财政支出膨胀，提高财政支出质量的重要目标。
目前乡镇财政资金紧张，收支难于平衡，赤字扩大，债务增多主要是供应范围大，各种负担过重。按事权划分，乡镇政权一般只负担乡镇行政支出和文教卫生等公益事业发展支出，以及扶持农业生产和乡镇企业等有限的生产性支出，但当前乡镇财政支出负担已远远超出这一范围。因此，要按照市场经济条件下政府职能要求，重新界定财政资金的供给范围。对于各项事业要区别对待，凡不体现政府职能或不体现公共利益的各种事业，如对那些不该由财政负担的应用性的科研机构、各类中介机构（各类事务所）等，彻底推向市场；对于履行部分行政或社会公益职能需要财政投入的事业单位（如防疫站）也要改革资金供应办法，将其所创收入纳入单位预算，不足部分由财政补差，实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，并逐步创造条件将有条件的事业单位推向市场，自谋发展。这样可以压缩行政事业经费开支。
（四）健全法规，完善制度，严格财政执法和监督是保障财政资金收支规范化的法律手段。乡镇财政工作政策性强，涉及面广，国家必须从法规制度上明确乡镇财政的职责权限，以保证乡镇财政依法行使职能。目前，需要尽快修改或制定包括《乡镇财政管理办法》、《乡镇国库实施细则》、《乡镇预决算制度》、《乡镇财政资金统一管理制度》等符合我国乡镇财政经济发展实际、具有指导性和操作性的管理办法、条例和制度。完善乡镇财政法制体系，不仅要进一步规范财政平衡主体的义务与责任，而且要明确执法主体、权限、条件、方式和程序。在加强财政立法的同时，还必须搞好财政执法监督，严格依法办事，加大监督检查力度，坚决打击和纠正各种违法行为，形成有法必依、执法必严的财政执法监督机制，才可能使乡镇财政沿着制度化、规范化和科学化的轨道健康发展。
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