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[中图分类号]G72[文献标识码]A[文章编号]1673—3878(2006)06—0038—04
党的十六大报告中指出，“形成全民学习，终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”为此，“要加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系。”这就明确地提出了在建设小康社会的进程中，要努力实践构建终身教育体系，倡导终身学习和创建学习化社会的三大理念，推进教育改革，促进人的全面发展与社会的和谐、与自然的和谐及人与人之间的和谐，从而构建具有中国特色的全民教育体系和更为完善的教育制度。“全民学习”中的主体是成人的学习，其重要内容是解决成人自身发展的内在动力问题，即进行成人教育制度的改革、制度的创新，以顺应社会政治经济因素的变化，适应社会发展和人的发展的需求，谱写成人教育的新篇章。
一、成人教育制度创新的特点及其原则
制度(instution)是人类活动的行为规范体系，或者说是一定社会集团的组织形式和行为规则，是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。[1] 从宏观上看，教育制度是我国社会主义制度的部分，属于亚层次的概念。成人教育制度同义务教育制度、职业教育制度、高等教育制度等共同构成了教育基本制度，它在教育根本制度教育方针的指导下，对教育体制、学制和各种正式的教育政策、法律法规等教育行为进行规范。理论研究者认为，制度由制度安排和制度结构两部分组成。“制度安排指管束特定行动模型和关系的一套行为准则，制度结构则指在一定范围内所有制度安排耦合而成的制度系统。”[2] 现代成人教育的发展也主要体现在物质、制度、观念三个层面上，而从制度入手是建立终身教育体系、倡导终身学习、实现学习化社会，改革和发展成人教育的关键。因为先进的教育思想，只有制度这一转化机制，才能把潜在的教育力转化为现实的教育力。伴随着现代教育而产生的成人教育，要改革，要发展，需要与之相配套的制度变革、制度创新。那么，何谓制度创新呢？“简单地说就是制度的变革，制度的突破”从创新层面来讲，“制度创新是理念创新的现实化，又为实践创新提供条件。”[3] 就成人教育制度来说，其特点主要表现在三个方面。
1.保障性。现代成人教育是传统学校教育向终身教育转变的一种新型的教育制度，被世界各国所认同，也是符合中国学习型社会未来发展趋势的教育形态，需要靠具有权威性的制度保障潜在性现代教育转化为现实性的现代教育，达到人们所追求的理想教育形态。
2.规范性。规范是制度的一个显著特点，也是制度的本质所在，它通过刚性的约束机制，向学习主体提供一套明确的、被允许的、被限制的和受鼓励的信息，设置教育行为的范围、内容和时空，使之规范化、制度化和科学化。
3.资源性。充分开发教育资源，优化教育资源配置，提高人、财、物的使用效能，提供价值导向和奖励机制，调动学习主体的积极性、主动性和能动性，提高成人教育的效益、质量与活力，同样是制度的又一特性。
我们从制度的特点中，不难看出，建立以人为本的成人教育制度是制度创新的基础。制度的变革、修改和不断完善的过程，从一定意义上说也是一种创新。但必须遵循这样几个原则。
第一，以学习者的权利为本。以人为本是现代管理科学的基本原理。就成人教育对象来说，以生为本，就是以学生享有的权利为本。由于成人学习者大多是在职人员，他们既享有相关法律赋予公民的人格权、人身权、选举权、财产权、婚姻权等，又有相关法律赋予的学习权、毕业权、学位权和使用设施、设备及图书等方面的权利。至此，在成人教育制度创新中，既要尊重和保护其学习者享有的学习的权利，又要尊重和保护其作为公民所享有的权利，维护学习者的合法权益。充分落实以人为本的科学发展观，促进人的全面发展；充分体现制度的公开性、公平性、公正性、程序性和效率性，促使学习者在更为科学和更为人性化的教育环境中学习，培养高质量的各级各类人才。
第二，以法律法规为依据。在我国，人们的法治理念逐步树立，依法治教意识增强。因此，成人教育制度创新必须以现行的法律法规为依据，以学生义务为本，方便行使权力、方便管理，充分体现法律法规的效力。同时，依据法律法规要坚持法律没有禁止的都是自由的原则，不能超越法律法规的规定，限制学生的权利，扩大学生的义务。
第三，以服务学生完成学业为基点。成人教育学习者具有学生与民事行为能力的双重身份，他们利用闲暇时间进行个性化学习，具有提高自身价值，追求理想人格、改善生活质量、满足职业需求等多元价值目标，其根本目标还是促进人的全面发展，成为全面发展的人。同时，成人学习者既是成人教育的投资者，又是受益主体，所以在成人教育制度的规定中，要充分体现成人的学习特点、充分体现人文关怀、充分体现学习者的参与，以优质、高效的服务满足学习者的不同需求，使之完成学业。
二、制约成人教育制度创新的因素分析
教育的根本目的是培养人，目标是培养全面发展的人。在全面建设小康社会与和谐社会中，成人教育以人为本体现在“人既是发展的第一主角，又是发展的终极目标”，将“发展的逻辑起点与终极目标归结于人自身，突出了人在发展中的主体地位和作用”。[4] 从这个意义上说，成人教育制度创新，就必须以人的发展为逻辑起点和终极目标，高度重视人的创造性，重新审视教育目标、教育过程、教育内容、教育方式方法和教育技术的应用，正确认识成人教育中的“人”，消除成人教育制度创新中的制约因素。
(一)封闭的传统文化观与教育观的影响
1.中国传统文化观念的影响。中国传统文化的主流是建立在自然经济和封建制度基础上并为之服务的，强调社会秩序、高度统一，突出的弊端是尊古保守、重继承、轻创新，否定个人的主体性，无视个体自身价值，贬抑个性发展。中国传统文化注重社会伦理本位观、统一观，在成人教育中的表现为：保守封闭的教育体制；培养的是缺乏进取精神和创新能力的“良民”；构建的是只重内求、轻视外求的内向型思维方法，为创新人才培养设置了来自主体自身和社会的双重障碍，不利于建立具有创新教育的成人教育制度。
2.社会本位主义教育观的影响。在传统教育中，“教育目的观以人的发展和社会发展的矛盾作为思考教育目的的逻辑起点。把‘个人本位的教育目的观’和‘社会本位的教育目的观’等同起来”，其教育目的在于培养人来满足社会需要，教育也只能满足社会需要，个人发展的需要从属于社会发展的需要，直接限制了个性教育和创新教育，影响到人的全面发展这个最高价值理想，不利于建立具有创新人才培养的运行机制。
3.教育主客体错位的影响。传统教育过程观强调单主体教育模式，以教师为中心，以教材为中心，教学中教师采用控制、灌输与强制的方法教学生，使受教育者处于依附的被动地位，丧失了主体性，阻碍了学习者的自主学习、自主研究与自我提高的过程，不利于成人教育建立具有创新教育的办学模式和创新人才培养的管理模式。
(二)封闭的人才培养模式的影响
1.以人为本的学习系统还处于构建阶段。成人教育应该是一个开放系统，只有做到管理方式灵活、目标选择自主、信息传递及时、知识技能有创新性、学习进程终身性、人才培养高效性，才能满足学习者自身发展的需求。而就目前成人教育实施的教学系统来看，成人学习只是传统学校教育学习系统的一个包装，尚未建立起一个适应终身学习的学习型社会的开放的学习系统。表现为对成人在职学习者的学习资格、学习费用、学习时间、学习形式、学习内容都作了严格的限制。这种封闭的、单一的学习系统，既不能满足学习者“全面发展”的需求，又不能从制度上保证广大劳动者享受学习的平等权利，是一个处处按教育者设计的学习模式，没有学习者参与设计或学习者自主选择的学习系统。
2.培养目标单一性的影响。目前我国成人教育培养目标单一，重学历教育轻继续教育和岗位培训，非正规、非正式教育与培训严重滞后，追求培养目标的趋同性、评价标准的统一性。具体表现为教学计划、教学大纲、教材使用和教学内容考核、教学形式的选择等的趋同与划一，严重忽视了学习者个性发展的需求，使来自不同岗位、具有不同经历、不同需求(如知识与技能)的在职成人，学习共同的学习内容与技能，接受同一份试卷的评价，获得共同的目标——文凭，这种追求教育的趋同与统一，无疑会影响成人学习的主动性、积极性，其创造性也会受到抑制。
3.重知识轻能力的影响。成人教育主要是提高成人学习者的政治思想素质、职业道德和职业技能、科学文化水平，促进其个性的发展、人格的升华、职业的提升、生存能力的加强和生活质量的提高。而当前的成人教育，追求的是知识体系的系统性、学科理论的整体性，轻视的是实践环节，如实验实习、课程设计等实践活动，使学习的特长得不到发挥，具备成人特色的实践性环节被弱化，即具有本专业或在职职业的技术应用能力得不到及时培养，新理念、新技术、新工艺、新方法难以在较短的时间内得到应用，其创新能力自然得不到发挥。
(三)现代管理滞后的影响
1.教育行政管理的服务功能未能充分显现。成人教育对于那些需要应付环境新要求的人们来说，是“延长他现有的教育”；对于那些已经受过高级训练的人们来说，是“给他们提供进一步教育”，“是发展每一个人的个性的手段”。[5] 作为成人教育管理部门，应合理运用行政、经济、制度等手段对成人教育活动进行调控，但目前仍存在着行政干预过度、服务功能滞后、质量评价指标单一等问题。尤其是近年来，制度建设严重滞后，其规章操作性不强，措施实施不得力，落实不到位，不同程度地制约着成人教育管理的创新。
2.开放的教育管理体系未能充分发挥功效。以成人高等教育为例，我国成人高教正处在发展的关键时期。所谓关键时期，一方面是面临高等教育大众化的历史新阶段，普通高等教育扩招；远程教育和民办教育迅猛发展，教育资源紧缺；学历教育生源、数量逐年下降；学习者需求越来越高等。另一方面我国教育管理体制还不够完善，终身教育体系处于构建的新阶段，学习型社会正面向人们走来。基于处在国民教育体系需要完善、终身教育体系正在构建的时期，以在职成人为对象的成人高教面临管理体制上的困惑。
三、成人教育制度创新的主要内容
江泽民指出，创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家发展的不竭动力。就教育而言，培养和造就具有创新精神、创新思维与创新能力的人才，已是人的全面发展的必然要求和社会经济发展的迫切需要。由此，可以说，教育发展的灵魂是创新，推进人的可持续发展的动力也是创新。成人教育创新包括理念创新、管理创新、人才培养模式创新等方面。
(一)理念创新
1.现代教育制度的新理念。在现代社会里，社会转型促使教育制度从传统向现代转换和展示，构建现代教育制度。理论研究者认为，在社会转型的推动下，教育制度迅速从传统走向现代，使教育制度具有了新的特质，即现代教育制度是“利益性”制度、“法律性”制度、“宽容性”制度、“妥协性”制度和“权利性”制度，它有别于传统教育制度，既“不是单纯的挤压和收缩主体的自由发展的空间”，又能“通过建立稳定的教育激励机制，使教育利益相关者通过相互间竞争促进个人自由发展和教育发展”。[6]
2.成人教育创新的理念。以人为本的科学发展观是成人教育理念创新的根本指导方针。在这个总方针的指导下，根据成人教育的特点、规律和时代发展与“全民学习”的需求，应树立现代大教育观[7]——终身教育与终身学习的观念，在教育时限上由一次性的学历教育扩展为终身学习；在教育对象上，从对部分社会成员的教育扩展到全员教育；在教育机构上，从单一的学校教育扩展为与社会教育、家庭教育有机整合；在教育方式上，采取一切有效的途径和方法；在教育目的上，从追求功利的手段向完善人格，实现个性的全面发展方面转变；在教育实践上向终身教育、终身学习跨越，向社区教育拓展，向现代网络教育延伸。[8]
(二)管理创新
1.体制创新。我国《教育法》规定，“建立和完善终身教育体系”。成人占人口总数的大多数，满足成人对教育的需求，对推动社会进步将发挥独特的、不可替代的作用。因此，在学制系统中，要建立较为完善的终身学习系统，统筹协调发展现代国民教育体系与终身教育体系；在教育行政管理上，要根据两个教育体系的职能，建立相对独立的中央、省、市(区)两级管理机构，指导和协调成人教育的发展。在教育机构内部，正规教育与非正规教育，正式教育与非正式教育要共享教育资源。同时，要使培训机构或教育机构与行业、部门、社区之间加强合作，促进不同形式、不同类型、不同层次之间的沟通，形成学校教育、社会教育、家庭教育的管理网络体系，以满足成人进一步接受教育与训练的需求。
2.制度创新。我国《教育法》明确规定“国家实行职业教育和成人教育制度”。由此可以看出，目前成人教育作为非正规教育的主体，规范性不够、法制化程度较低，在其性质、地位、职能、投入、队伍、作用等方面亟待进行规范，如建立办学许可证制度、教师工作准入制度、弹性学籍(学分制)管理制度、学习者定期培训制度、评估制度、责任追究制度等，以法律形式规范其办学行为，创建具有法律效力的成人教育制度。
3.管理创新。根据系统论与控制论的观点，管理既是一个复杂的系统，又是分层次的系统。从纵向来看，成人教育管理的最高层系国家教育主管部门；第二个层次是省(市)教育主管部门；第三层是办学机构对成人教育的管理；最后才是成人教育的内部管理。不同层次按法规的规定，赋予不同的管理职能与服务范围。在新的历史时期，面对繁重的教育与培训任务，政府有关部门应积极配合，探索政府、社会、市场相结合的管理模式，用教育法规、经济和行政手段对成人教育发展规模、教育质量、办学水平、社会效益等诸方面进行调控。成人教育办学机构也要建立教师管理、学生管理、教学管理、课程管理、教材管理、设备管理等一套符合教育教学和管理实际的规章制度和激励学习者创新的运行机制，使管理工作科学化、规范化、制度化。
(三)人才培养模式创新
1.内容创新。教育和培训的内容与成人发展的需要密切相关。就学历教育而言，要改革计划经济体制下形成的单一的、僵化的教育模式，把培养目标同多样化、个性化的教育结合起来。教学计划要刚性与弹性结合，改学科型教学模式为职业型课程模式；由传统的三段式课程结构转向构建公共课、专业基础课、专业课、实践课、特色课为模块的现代课程结构，使学习者根据自身发展需要，自主选择学习内容，自我组建知识结构，充分体现课程体系的职业性、针对性、应用性、可操作性和前瞻性，激发学习者的创新欲望，强化学习者的创新意识、增加学习者的创新信心。而对于继续教育和岗位培训等非正式教育，其培训内容的确定，应根据应用、实效的原则，加强同企业、行业部门的联合。在农村应面向“三农”，以增收致富为主要内容。在城市面向进城务工人员、失地农民和下岗失业人员，以及城乡中需要培训的其他社会成员，进行新信息、新知识、新技术、新工艺等方面的训练，共享教育资源，提高教育与培训的效益。
2.技术创新。技术创新是指利用现代信息技术和媒体，创建具有动态性、互动性特点的网络平台，突破地域性、时空性的局限，为社会成员提供优质的教育服务，提高人才培养的效益。同时，要加强现代管理平台的建设，让管理者、教师与学习者之间及时沟通信息，使管理工作公平、公开、公正，从而提高其管理的效能，为学习者的发展服务。
四、成人教育制度创新的实现
我国成人教育正处在以学历教育为主向以多规格、多层次的岗位培训和继续教育为主的转变时期。制度建设也正在构建具有自身特色的管理体制、运行机制和质量评价体系，正在建立学历教育与非学历教育的立交桥，从而建立以质量求生存、求发展的具有中国特色的成人教育制度，实现成人教育的跨越式发展。[9]
(一)营造良好的制度环境
成人教育制度建设是一项非常广泛而复杂的系统工程，既受到政治经济、文化传统、民族心理、道德观念和价值标准等因素的影响，又受到成人教育实践的制约。因此，实现成人教育制度创新，重要任务是为人才队伍建设营造良好的制度环境，改革成人教育内部管理缺乏活力，论资排辈用人的状况和在分配上搞“平均主义”、“大锅饭”的现象，建立激励机制，改革用人制度,如破除“职务终身制”，实行全员聘任制，按需设岗，择优用人；完善考核评价制度，实行“多劳多得”、“优劳优酬”的分配制度，调动教育者、管理者的积极性、主动性和创造性。
(二)建立高效率的管理系统
现代管理实践归纳出科层制管理的组织方式，旨在改变管理中因管理层次间距小，其职能造成多头领导、双重命令等现象。同时，要建立成人教育基本组织制度，明确其领导体制、机构设置、管理权限及相互关系，合理分层，科学授权，在管理决策中倡导民主和监督，在管理实践中坚持调查研究，实事求是，把握管理工作的特点和规律，切实提高管理效率。
(三)构建创新型人才管理模式
创新人才的培养是成人教育的历史使命。就制度而言，必须更新教育观念，深化领导体制、管理体制的改革，构建创新人才的管理模式。具体而言，就是整合知识、能力与素质三者之间的关系；坚持通才教育与专才教育的统一、授业解惑与启思导创的统一、科学教育与人文教育的统一、全面发展与个性培养的统一、学校教育与社会教育、家庭教育的统一等，发挥成人教育管理制度的作用，从而培养出大批具有创新能力，并能够适应复杂多变未来社会的“通用型”、“创新型”和“国际型”的人才。
(四)最大限度地发挥教育资源的效能
在长期实行的计划经济体制下，成人教育也一度视为是公益性和非盈利性的事业，国家予以较少的投资，未从产业运作的要求进行规模与成本关系的考察，忽视了办学效益。自20世纪80年代后期起，成人教育开始走向教育产业发展之路，可又出现了乱收费、乱发文凭和乱办学的现象，直到目前成人教育以创收为目的现象仍然存在。笔者认为，改革财务制度，使有效的教育资源得以最大限度地发挥效能，提高办学效益，其重要内容是财务管理制度创新，改变管理水平不高、资源使用率低下、浪费严重等现象，实现成本收益最大化。
(五)构建政府管理的新模式
政府对成人教育管理，主要是通过一定的经济政策和宏观调控手段来进行的。即：(1)通过有效的金融政策、公共财务制度、必要的产业政策，对成人教育进行调控。(2)完善终身教育(包括成人教育)法律体系，从行政主导型的管理制度转变为依法治教、依法行政的管理制度。(3)进行有效的行政干预，协调各方关系，建立现代成人教育制度，适度集权，分级管理，把握成人教育发展的主动权，实现成人教育的新跨越。