论城市群的发展对我国立法体制的影响，本文主要内容关键词为：城市群论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)10-0116-09 DOI:10.16494/j.cnki.1002-3933.2015.10.011 城市群规划与发展是近年来我国区域一体化和城市化进程加快的重要表现。尽管大量的城市群发展规划是在各级政府推动下制定的，延续了长期以来我国的经济、社会发展模式，但各种城市群发展规划也基本上尊重了有关城市在规划之前的发展传统及区位关联等内在因素。随着城市群发展的不断深入，现行各领域的有关体制与机制必将受到全面的影响乃至冲击，调整与变革在所难免，立法体制便是其中之一。关于立法体制的含义以及我国立法体制的类型，学者们存在不同的观点与认识，马怀德甚至认为，在分歧得以弥合之前，“要想给我国现行立法体制予以周全的、众所认知的概括，是不可能的。”[1]虽然如此，周旺生关于立法体制的界定为大部分学者所接受，即“立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。”[2]因此，本文在使用立法体制这一概念时，主要指立法权的配置和运行制度，并且主要探讨的是城市群的发展将对我国立法权的配置和运行产生怎样的影响，以及立法体制应该做出怎样的调整才能更好地适应而非阻碍城市群的发展。 一、立法资源的配置：地方立法权的扩大与均衡 公共权力是一种稀缺资源。立法权为国家所垄断后，其稀缺性的特点更为明显，对公民权利和社会发展的影响在所有权力中也是第一位的。对此，可借用洛克的话来阐述，即“这个立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”[3]立法权是一项重要的公共资源，其重要性一方面表现为立法权作为一项独立的权力类型，在国家权力结构体系中的位置是最高的，是行政权与司法权运行的逻辑起点，另一方面表现为立法权运行(也即立法活动)的结果是向社会输出各类规则，通过权利义务的设置等来影响各类社会关系的运行，决定各类(自然的和社会的)资源在不同社会主体之间的分配。 根据汪全胜的研究，立法活动可以视为一种经济活动，“就立法活动而言，追求立法效益最大化，前提是对立法资源进行合理配置”，而“立法资源的配置主要有立法权力资源的配置、立法中程序资源的配置以及立法中人力资源的配置。”[4]在各种类型的立法资源的配置中，立法权的配置居于关键性或决定性的地位，它从根本上影响着立法的效益。所谓立法权的配置指的是立法权在不同国家机关之间如何分配，它包括横向配置和纵向配置两个层面。其中，横向配置是指在同一级别的国家机关主要是立法机关和行政机关之间以及不同的行政机关之间立法权的配置及相互关系，纵向配置是指在中央和地方国家机关之间以及地方上下级国家机关之间的立法权的配置及相互关系。 城市群在发展过程中难以回避立法权的问题，且首先要面对和解决的是立法权的配置问题。在这里，组成城市群的基本单元——城市在两个层面上来使用：地级市和县级市。尽管这一分类并不完全符合我国宪法和立法法等相关规定，但实践中的各类城市群发展规划都是以这两类城市为基本构成单元的。由此可得知，各城市群的发展实际上是一种地方性的发展，各级地方政府尤其是两类城市应该是城市群发展的基本参与者和推动者。所以，从城市群构成及其发展特点来看，其间所涉及的立法权配置主要是一种纵向配置。这种立法权的纵向配置从逻辑上又包括了三个层面：一是中央和地方国家机关之间立法权的配置；二是省级地方立法机关和省级以下(主要指两类城市)地方国家机关立法权的配置；三是地级市和县级市之间立法权的配置。尽管从现行立法体制的视角来看，这三个层面的问题是依次虚化的，尤其是地级市和县级市之间立法权的配置在现行立法体制中可以被视为一个虚假的问题，但随着城市群发展的不断深入以及立法体制的不断调整，这一问题很有可能会成为一个非常现实的问题，毕竟在各类城市群发展规划中都将这两类城市作为基本的城市群构成单元。 与之前每个城市主要着眼于本城市区划范围内的发展模式不同，城市群的发展意图冲破或有意忽略行政区划对各城市发展的刚性限制，实现跨行政区划的发展，也即寻求在城市群区域范围内各城市之间的合作，包括分工、互助与协调等。换言之，城市群规划和发展的根本意义在于打破行政区划对经济、社会发展的不当限制，按照经济、环境与社会功能来构筑相对完善的城市群空间体系和发展模式。这一发展目标及模式的选择对于公共权力的配置而言，内含两层含义或两点要求：一是对于国家权力而言，地方国家机关尤其是城市政府应获得充分的自治权或发展自主权，以保证城市群内部合作与整合的有效性。二是对于国家权力与社会权力的关系而言，国家权力应受到更多的限制，社会权力的作用空间相应地要获得更大的拓展。后者也可视为对政府与市场在区域经济社会一体化进程中关系重构的要求。对此，笔者赞同张瑞萍在论述京津冀一体化时的观点，即“从长远来看，推动京津冀区域发展的持久动力是市场。京津冀区域的市场化问题最终可归结为政府行为方式和行为限度问题，也就是政府是否采取了适合市场一体化发展所需要的行为并做出了合理的制度安排。”[5]实际上，城市群发展对于公共权力的影响早已渗入或体现于社会实践之中，而非仅仅停留在理论层面。如有学者在分析都市区发展过程时所指出的那样，自1978年市场化分权改革以来，中国都市区已经从单中心集权结构向单中心分权结构甚至多中心方向演化。具体而言，“一方面在政府，由于分权化对于下级政府的激励使得都市区范围的空间发展主体逐渐多元；另一方面，市场与公民社会在政府控制、引导的范围内发展的自主性日益加强，并在很多层面影响政府的控制和引导，使得空间发展最终成为多方博弈的结果，呈现出两种秩序交融、叠合的特征。”[6] 具体到立法权的配置，首先要解决的是立法权在中央和地方之间重新分配问题。当前，我国中央和地方立法关系存在的一个基本问题是，地方立法权从属于中央立法权，地方的所有立法权在形式上基本上来自中央立法的委托或授权。“除了《立法法》所规定的国家立法权的10类专属立法事项外，其他立法职能和立法事项在很大程度上是以一种‘平面切割’的方式向地方层层‘平行下达’。”[7]尽管从内容上看，地方立法机关除中央专属立法事项外都可以进行立法，但实际上这种中央和地方立法权格局的设置仍是计划体制的产物，不利于地方立法在城市群发展中发挥更大的功能。笔者认为，构建我国合理的中央和地方立法关系的关键在于“从法律上明确界分中央和地方的立法事项”，尤其是要“改变那种中央和地方立法‘职能同构’以及立法事项‘平面切割’的做法，将立法事项在中央和地方之间进行明确界分。”[8]唯有如此，地方立法才能从中央立法的阴影中走出来独立发挥作用，而只有扩大地方立法的自主权，使地方立法享有相应的自治空间，才能在城市群发展中真正发挥更大的作用。这不仅在理论上讲得通，也为我国城市群发展的初期实践所证明。 接下来的问题是，地方立法权如何在各级地方国家机关之间进行配置。城市群发展规划的编制与实施在某种意义上可以视为省级地方政府一项重要的博弈策略，既是省级地方政府与中央政府之间的博弈，也存在着各省级地方政府之间的博弈。到目前来看，大部分省份在这一轮博弈中都取得了相应的成效。然而，城市群的基本构成单元毕竟是城市而非省，让各城市发挥主导性作用应该是城市群发展的主要动力所在。因此，讨论立法权在城市(尤其是设区的市)之间的配置就具有重要的现实意义。2015年修改后的《立法法》中扩大了地方立法权主体的数量，也即由原来只有省级和较大的市级享有地方立法权，扩展至设区的市。这一变化一方面反映的是中央和地方权力关系的重新调整或配置，地方获得相对之前更多的立法自主权，另一方面也表明已实行30余年的较大的市制度到了需要调整并作出改变的时候了。当那些最初决定某城市为较大的市的因素逐渐淡化时，仍然维持这种仅少部分城市享有地方立法权的立法权配置制度，则显得很不合理。因此，有必要在扩大地方立法自主空间的同时，对地方立法权在更多的城市之间进行配置，使这种立法权的配置更为均衡，也更适合当前乃至今后若干时期的发展需要。 就地方立法权的扩大与均衡化这一问题，日本的做法值得借鉴。在日本，道、府、县、市、町、村以及特别区等地方公共团体依据宪法和地方自治法都有权制定条例。“地方公共团体可以制定条例，就意味着它们在法律的范围内享有某种立法权，这是对宪法规定的国会是国家惟一的立法机关的例外。”[9]日本的这一立法权配置制度表明，立法权可以分配给任何一级地方国家机关，只要宪法和法律获得充分的尊重，并且违宪审查和司法审查等相关机制运转良好，立法权在不同层级地方国家机关之间进行配置非但不会引起立法的混乱，反而有利于更好地调动各地方参与发展的积极性和主动性。当然，立法并非解决城市群发展过程中规则需求的唯一途径。国家立法权的运行应当有相应的界限，对于市场机制和公民社会能够自行解决的事务，国家立法权不应加以干涉或者应保持适当的克制。这是在城市群发展中立法权重新配置过程中尤其需要补充和遵循的基本原则之一。 二、立法权的运行更加注重合作与社会参与 城市群的发展除了对静态的立法权配置结构产生深刻影响外，对于立法权的动态运行同样会产生重要影响。立法权的运行也即立法过程，广义的立法过程包括立法准备、立法确立和立法完善三个阶段，狭义的立法过程仅指立法确立阶段，即从法案到法的阶段。但是，立法权的运行不仅仅是一个法律问题，许多学科都将其作为一个重要的研究对象。“根据目前的状况，与立法过程研究相关性较强的其他学科领域主要有政治学、政策学和行政(法)学等。”[10]本文对城市群发展中立法权运行的探讨同样也不局限于法学领域。 在现行立法体制框架下，立法权的运行具有纵向性和单向性，即无论是中央立法还是地方立法都只是在自己行政管辖的领域内纵向地输出有关规则，例如国务院制定的行政法规在全国范围内有效，省级地方立法机关制定的规范性法文件在本省行政区划范围内有效，较大的市或设区的市地方立法机关制定的规范性法文件在本市行政区划范围内有效，而且行政法规、省级立法机关的规范性法文件和较大的市级立法机关的规范性法文件之间存在效力位阶。不仅如此，虽然近些年来立法注重社会公众的参与，但是公众参与的有关制度或机制很不健全、效果也十分有限，立法依然主要是一种国家机关向社会单向地输出规则的活动。立法权运行的这两个特点恰恰反映了我国现行立法体制的封闭性，显然，这与城市群发展所强调的合作与协调理念是相背离的，应该加以调整或改变。具体而言，笔者认为，城市群发展中的地方立法权的运行应该主要建立在合作基础之上，并切实保障和扩大社会公众的参与，使地方立法权保持一种开放运行的状态，以更好地顺应和满足城市群发展的各种法制需求。 理由一：地方立法权的运行要结合城市群发展的特点及需要进行相应的改变，尤其在立法权运行方式上要与城市群发展模式相对应。对于城市群发展模式的选择，我们可参照西方大都市区治理的相关理论。在大都市区治理的模式选择上，西方主要存在着三种不同的理论：传统区域主义、公共选择学派的理论和新区域主义。传统区域主义理论认为，大都市区的基本问题是地方政府分散化或碎化，地方政府过多甚至重叠等，解决这些问题的唯一办法是在大都市区内构件区域范围的政府结构。公共选择学派则认为，并不需要改变大都市政府的分散化现状，可以通过建立一套完善的多中心特征的自我统治和民主行政的机制，来对大都市区进行管理。在传统区域主义和公共选择学派的理论都存在相应的理论缺陷，无法有效地解决大都市区治理问题的情况下，新区域主义理论出现了。其基本内容可以用这样三句话来概括，即治理而非统治、跨部门而非单一部门、合作而非协调。合作与协作是新区域主义的两个核心概念，合作主要发生在政府间，而协作主要指非政府间的协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系甚至是部分公有事业部门私有化的途径来解决区域问题[11]。对于我国城市群发展而言，新区域主义的理论相比较具有更强的参照意义，因为我国并不存在与传统区域主义直接对应的地方政府分散化或碎化问题，而公共选择学派的理论所依赖的自由市场机制在我国短期内也无法提供。治理、合作与协作等理念则在很大程度上契合了我国政府转型的方向，以及城市群发展的基本特点——建立在城市合作基础上。 理由二：对现行立法体制的调整应该是渐进的，而不应该完全推倒重来。尽管现行立法体制的封闭性、纵向性和单向性并不符合城市群发展对立法体制的需求，但它毕竟是城市群发展地方立法权运行的逻辑和制度起点。况且现行立法体制并没有绝对排斥立法权的合作行使，例如《立法法》第72条关于涉及两个以上国务院部门职权范围内的事项，可以由国务院有关部门联合制定规章的规定。这表明立法者在制定《立法法》时已经考虑到了立法权的合作行使问题，可能基于某些原因，立法权的合作形式仅在国务院部门之间被允许，地方立法合作并没有获得法律认可。而且遗憾的是，2015年立法法的修改并没有在这一问题上有重大的突破，地方立法权合作并没有获得立法法的支持。当然，目前地方立法权合作行使不被认可并不意味着永远没有被认可的可能，学者们可以结合城市群发展的实践尤其是其对地方立法权合作行使的真实需求，来论证和建议修改立法法有关规定以允许地方立法权合作行使的必要性与可行性，同时也可以在现行立法体制框架内寻求可行的合作模式，例如示范法模式。 理由三：立法权的运行由原来的纵向和单向转为平行、合作与互动，反映了立法权主要功能的转变：由统治转为治理。立法权的运行将以如何更好地解决社会问题为其功能导向，这也顺应了当今发达国家在公共治理领域新的发展趋势。城市群的发展反映了公共权力分散化、组织界限的模糊化的趋势，传统的等级制政府模式或权力运行模式将愈加难以满足这一复杂而快速变更的时代需求，必须寻求一种新的治理模式。美国学者指出：“当多元流动的人群日益反对用简单统一的方式处理复杂问题的时候，一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特制模式。……靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的官僚制度，尤其不适应处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。”[12]于是，合作治理或网络化治理模式便应运而生了。这种新的治理模式以解决问题为导向，其核心是强调不同主体之间的合作以及各类社会主体的广泛参与。立法只是作为一项可以利用的治理机制，它的基本功能是为问题的解决或任务的完成提供合适的规则。城市群发展对于立法功能的期待主要不是统治而是治理，也即如何更好地发挥立法输出规则、调整社会关系及形成良好秩序的功能。这与合作治理模式的基本价值取向及对立法的功能定位是一致的。不仅如此，从规则的供给来看，合作模式被认为能够带来质量更优的规则，“依据是在具有丰富知识的当事人之间进行面对面的审议活动有可能产生未曾预料的或全新的解决方案，否则这些当事人绝不会共享信息或功能设计解决方案。……赋予利害关系人直接参与规则制定过程的机会，就会赋予他们一定程度的规则‘主人翁地位’，而且会提高他们对成功实施规则的贡献。”[13]虽然城市群的初期发展对于立法体制的影响有限，即使呈现出某些合作治理的特征与需求，也会遇到现行立法体制及传统体制思维所设置的各种障碍，但只要城市群的发展进程不被打断，各种障碍最终都会随着发展的推进而以不同的方式被消解。 无论是基于哪一种理由，城市群的发展对立法权运行方式所带来的影响都将是革命性的。综合以上分析，笔者认为，城市群发展中完整的立法权合作行使包括三层含义：一是组成城市群基本单元的同级城市之间的立法合作，这是立法权合作行使的基本含义；二是各类社会主体包括社会团体和一般公众与国家立法机关的合作，这种合作在新公共管理学者那里又被称为协作(collaboration)，它极大地丰富了立法权合作行使的内涵；三是不同行政级别的立法机关，甚至包括中央和地方立法机关之间的立法合作，这种合作要求在共同维护宪法权威的前提下，原来处于上下级别的立法机关之间就城市群发展的某些事项在平等协商基础上从事相应的立法活动，下级立法不再单纯地作为上级立法严格的追随者。显然，这对于传统的立法体制及其所处的国家权力结构而言，是一个非常具有挑战性的话题。 三、立法的界限及其与软法的互动 法律不是无所不能的，因为由国家立法机关创制的法律仅仅是众多社会规范中的一种，它无法替代所有其他社会规范的功能。这也就意味着立法应当是有界限的。城市群的发展将再次从多个方面展示立法功能的有限性。从另一个方面看，城市群的发展将有利于推动一个健康的多元规范体系的形成。这其中应当给予特别关注并提升其地位的一种规范形式是软法。笔者认为，对立法界限的强调和软法规范的关注，将促使立法者与社会公众重新审视立法的功能及其运行问题，因为立法的界限也是立法权运行的界限，它表明立法体制只能在特定范围内发挥作用，经由国家立法体制创设出来的规则只不过是多元规则体系中的一种，为了维系或更好地发挥立法体制及由其所创设的规则的功能，根据现实发展的需要来调整或改进立法体制是必要的，这将进一步推动立法体制趋向开放。 一方面，立法权无限扩张与城市群发展所肩负的转型使命是相悖的。城市群的发展出现在我国经济、社会转型背景下，它同时也承载着推动转型的时代使命。转型不是一句空话，需要在政治、经济、社会和文化等各个层面实现一种新旧转化或更替。在实现诸多转化与更替之前，承认权力边界的存在是一个必要的前提。对于放任立法权扩张而不加以限制的危险，哈耶克早就发出了警告：“立法这种发明赋予了人类以一种威力无比的工具——它是人类为了实现某种善所需要的工具，但是人类却还没有学会控制它，并确使它不产生大恶。……然而，那些关于谁应当拥有这种权力的讨论，却在很大程度上遮蔽了这样一个更为基本的问题，即这种权力应当扩展至多大的范围。只要我们还以为这种权力只有被坏人操纵时才会产生恶果，那么可以肯定地说，它仍是一种极度危险的权力。”[14]可见，立法权对社会发展的善恶影响，与这种权力由谁来行使并无必然的关联，而是取决于立法权的行使者将其扩展至多大范围的意图和行为。现行立法体制从属于我国传统政治体制，立法权集中行使并可以无限扩张是这种体制的基本特点，或许在大多数情况下立法权的运行在权力的具体行使者那里都有着合理或美妙的理由，但政治体制转型的一个基本方向是法治与宪政，后者恰恰要求包括立法权在内的各种国家公权力的运行要有界限并尽可能地保持克制。城市群发展中有许多公共事务或社会关系需要通过立法来调整，也有一些是市场和社会团体能够自行规制的而不需要立法的干预，立法权的运行正是在这种不断寻找适当定位和作用边界的过程中，推动着立法体制乃至整个政治体制的转型。 另一方面，城市群的发展要想取得更大的成效，离不开社会的广泛参与，这也在客观上要求为立法划定相应的界限。当人们将包括立法权在内的公共权力委托给国家机关时，这些权力实际上是由一群处于科层结构中的官僚所行使。在一些西方学者看来，官僚及其所在的政府机构有着自己独立的利益偏好和追求，并且在很多情况下，他们所追求的利益与授权民众的利益是存在一定紧张关系的。为限制官僚群体的不当利益追求，就需要通过加强社会参与来对代议制进行修正，也即从权力的源头上控制立法权的运行。不仅如此，“人们看到，曾被认为是效率和理性之化身的官僚制，越来越显现出僵化死板、办事拖拉、不关心人们在特定情况下所面临的问题、效率低下的特色。政府依靠高度集权的官僚制，其承诺超过自己所能做的。人们面临的生活条件，与行使政府权力的人所创造的期望极不相同。”[15]由于城市群发展中许多问题都是跨区域的，而传统官僚制的作用被局限在特定的行政区划范围内，如果不尝试对立法权的行使方式加以创新并保持一种开放的状态，以便在吸收更多的社会参与基础上来解决相应的问题，那么传统官僚制的弊端在城市群发展过程中将会被继续放大，建立在传统官僚制基础上的立法体制也有被抛离的危险。 在立法或国家法律边界之外，其他形式的规范是不可缺少的，软法便是其中一类重要的规范形式。软法这一概念最早使用于国际法领域，其兴起“与传统国际法立法模式无法有效适应变动的国际社会有关。”[16]近年来，软法理论与现象得到了许多国内学者的关注和研究，虽然对于软法的内涵和外延学者们并未形成一致的观点，但软法一般都被放置在公共治理的视域内。如罗豪才批评了国家一控制法范式，并修正了“法”的概念，他指出：“伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重主体间性的公共治理模式的崛起，这种传统的法范式陷入了严重危机之中，一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家一控制范式正在成为过去时。”[17]学者翟小波更是明确地指出：“治理模式的主体是复杂、多元和速变的社会子系统。在此，作为管制模式之基础的单中心的、刚硬和固定的、统一和普遍的、压制型的国家法，无疑不合时宜。治理模式更倾向于适用无中心和离散的、持续反思和适应性强的‘软法’。”[18] 笔者赞同上述两位学者关于软法与公共治理关系的定位，认为软法是社会共同体成员在协商一致基础上创制的，以实现共同体目的的一种非国家法规范。城市群的发展应该逐渐实现由统治—控制的管制模式向合作—协商的治理模式的转变。在这一转变过程中，人们将基于不同的利益需求或爱好组成各类自治型的社会团体，并通过这些社会团体承担起相应的社会治理功能。软法在某种意义上可以视为公民社会自治的产物，它是在平等参与和协商一致基础上创制的，其基本使命是支撑和拓展社会自治的空间。因此，软法的属性和功能与城市群发展的内在规律和外部特征是相符的。而软法的大量出现及功能的发挥，反过来将对立法权的运行产生重要的影响。尤其是随着软法规范的不断成熟，国家立法将从更多的社会领域中退出，由软法取而代之。但是，国家立法与软法并非相互对立和隔绝的关系，互动与合作才是处理二者关系时的正确选择，其根本原因在于，国家与社会之间或者国家公权力与社会公权力之间本身就应该是一种互动与合作的关系，两者在不断地互动与博弈过程中逐渐明晰各自的界限或主要功能，在许多情况下还需要两者的互补与合作。 城市群发展中，软法的引入及其与立法的互动将从根本上实现立法体制的转型或更新，因为它会促使立法体制保持一种向社会开放的姿态，积极地去回应城市群发展的立法需求。而保持一种开放姿态的要求和结果是，立法权的运行包含了合作的方式，立法的界限也在与软法的互动中渐趋明晰。更为重要的是，立法不再以统治和管制为其主要的功能，而是以解决问题为目标导向，真正迈向一种回应型法。根据诺内特和塞尔兹尼克的论述：“回应型法所预想的社会是一种使政治行动者面对其问题、确立其重点和作出必要承诺的社会。因为回应型法决非正义领域各种奇迹的创造者。它的成就取决于政治共同体的意愿和资源。它的独特贡献是要促进公共目的的实现并将一种自我矫正的精神铸入政府管理过程。”[19]笔者认为，城市群应该成为这样一种“预想的社会”，无论是政治活动者、国家权力机关，还是社会团体或一般公众，都应该重新定位相互间的关系，并更加清醒地认识到相互间所存在的那种不可忽视的共生与依赖关系。 公共管理学者早已指出：“协作的需要源于参与者的相互依赖，因为每个参与者拥有完成一项任务的不同类型和不同层次的技术和资源。相互依赖包括这些组织之间的频率和密度的增加，这反过来促使在某种程度上联合进行决策、集体执行行动。参与者之间(纵向的和横向的)的相互依赖性越强，协调与协作的需要就越大。”[20]显然，城市群的发展使得各社会主体之间的相互依赖性更加强烈，而立法权的运行及立法体制只不过是体现这种依赖性的场合之一。城市群的发展对立法体制的影响及由此所应带来的改变，无非是为了更好地处理这种依赖性，真正实现一种合作共赢的局面。 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2015年9月17日数字出版，全球发行 收稿日期：2015-05-04