实施主体功能区战略：中部地区科学崛起的新引擎，本文主要内容关键词为：主体论文,战略论文,功能论文,引擎论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F061.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－518X（2011）01－0193－05
在我国区域经济空间格局中，覆盖山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六个相邻省份的中部地区地处内陆腹地，起着承东启西、连接南北、吸引四面、辐射八方的重要战略作用。自2006年《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》颁布以来，中部地区发展步伐明显加快，在全国区域格局中的地位不断提升。2010年10月18日召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。《建议》站在历史的新高度，从战略全局出发，着重强调要以科学发展观为指导，加快转变经济发展方式；明确指出要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展新格局。这为中部地区未来的发展指明了前进的目标与路径。区域发展总体战略和主体功能区战略相辅相成，在新的历史起点上，中部地区在深入贯彻实施区域发展总体战略的基础上，要切实把实施主体功能区战略作为科学崛起的着力点，大力推进中部地区经济新一轮的发展。
一、中部地区实施主体功能区战略的重大意义
主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，在统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的基础上，按照优化结构、区域分工、保护自然、有限开发、集约开发、协调开发的原则将国土空间划分为具有某种特定主体功能定位的地域空间单元，主要可分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发这四类。实施主体功能区战略是深入贯彻落实科学发展观，是在新形势下区域协调发展理念的进一步深化，对大力促进地区崛起具有重大的战略意义。
（一）有利于构筑区域分工格局，促进中部地区协调发展
各地区要素禀赋的差异和发展阶段不同以及生态环境对于经济活动的承载力不同，决定了不同地区各自的比较优势，同时也决定了各个地区发展路径的不同。过去，中部各省都竞相把以煤炭、电力为主的能源工业和以钢铁、铅、铜等黑色与有色金属冶炼为主的原材料工业等作为支柱产业，导致了区域间产业结构的雷同，重复建设现象非常突出。比如，在39个产业中，共有14个产业被中部各省列为支柱产业，其中，烟草、石化、电力、食品、钢铁为五省共有，有色金属、煤炭采选、汽车为三省共有[1]。另外，在中部地区工业化和城镇化推进过程中，有些地区根本不考虑省、市、县、区的具体情况，大规模、高强度的工业化和城镇化建设遍地开花，千层一面，特色不鲜明，导致相互恶性竞争。实践证明，不是所有的地区都适宜搞资源型产业，必须立足于自身优势，科学规划、合理布局；不是所有的地区都适宜进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，必须因地制宜，分类发展。实施主体功能区战略将引导中部地区形成建立在自身的资源禀赋基础之上的产业结构，构筑合理的区域分工格局，优势互补，促进中部地区协调发展，科学崛起。
（二）有利于构建生态安全屏障，推动中部地区可持续发展
迄今为止，中部地区仍未走出粗放型经济发展方式。即对生产要素投入量的扩张依赖重，对提高全要素生产率依赖轻，人力资本和科技创新内生驱动不足[2]。虽然这种发展方式在初期也能在一定程度上促进中部地区崛起，但同时却带来了环境污染重、资源消耗大、废气废水排放高等生态“诅咒”。比如，从工业废气和废水排放这项指标的比较来看[3]，大多数省份是农业省的中部地区这两项指标除稍好于东北老工业基地之外，均大大高于东部和西部地区。此外，中部地区有些省份在一些环境承载力不强、生态比较脆弱的地区，进行了不合理的开发；在一些环境承载力较强的地区，进行了过度开发，经济活动过度密集，大大超出了当地环境的承载力，严重破坏了生态系统的平衡，不利于中部地区经济发展的可持续性。由于主体功能区规划的总体考虑是为了构建协调、和谐、可持续的家园，且明确规定了国土空间的限制开发区域和禁止开发区域，因此，中部地区实施主体功能区战略将有助于环境保护，修复自然生态，形成低碳的生产方式和绿色的消费模式，稳固、强化人与自然和谐相处的自然基础，构建安全的生态屏障，促进中部地区可持续发展。
（三）有利于推进发展成果共享，实现中部地区包容性发展
包容性发展的基本含义是给社会成员提供普惠的发展机会，公平合理地分享经济发展成果，它强调要让发展的成果惠及各个地区和各类人群，从而实现经济发展、改善民生、社会和谐的统筹兼顾和相互推动。近年来，中央接连出台和颁布了相关促进中部地区崛起的文件和政策，使得中部地区长期处于政策边缘、处于政策洼地的局面得到了根本的改观，中部地区经济发展的速度突飞猛进，取得了巨大的成就。2009年，中部地区国内生产总值7万亿元，占全国的比重由2005年的18.8％上升到19.4％，人均地区生产总值达到了2万元，比2005年翻了一番。但在经济发展取得显著成效的同时，中部地区的城乡差距、贫富差距却在不断扩大，公共服务分配不均现象也相当突出，这些社会问题与包容性发展的理念是相悖的。实施主体功能区战略，中部地区可以根据不同区域的资源、环境承载力进行科学布局，确定人口分布，在强调经济快速发展的同时，注重通过财政转移支付等多种途径缩小区域差距，逐步实现不同区域的人民都享有均等化的基本公共服务，让人们共享发展成果，有利于实现中部地区包容性发展。
二、中部地区实施主体功能区战略的基本方向
根据国家主体功能区规划的要求，中部各省也要结合本地区的实际情况，确定优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这是实施主体功能区战略的前提和基本方向。
（一）优先开发区域
优先开发区域主要是指一些经济比较发达、人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区。目前，这些区域主要是中部地区业已形成的六大城市圈（城市群、经济带、经济区）中的地级市（直管县、区）。如，武汉城市圈的武汉市和黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁等5个地级市和仙桃、天门、潜江3个直管县；河南中原城市群的郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源等9个地级市；湖南长株潭城市群的长沙、株洲、湘潭3市；安徽皖江城市带的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、巢湖、宣城等9个地级市；鄱阳湖生态经济区内的南昌、景德镇、鹰潭、九江4个地级市；山西太原城市圈中的太原、阳泉、忻州、吕梁、晋中5市。城市圈（城市群、经济带、经济区）中的这些龙头城市、核心城市的实力、竞争力与活力直接影响到整个省区综合实力、竞争力和活力的提升，成为带动整个区域经济社会发展的领航者和排头兵。因此，这些区域的功能定位主要是探索科学发展模式的实验区，深化改革的先行区，扩大开放的重要窗口，人口和经济重要密集区；其发展方向是把提高经济发展质量和效益放在首位，保持经济持续稳定发展，提升参与国内外分工与竞争的层次，率先优化创业环境、营造创新氛围，提高自主创新能力，率先实现经济结构战略性优化升级，率先加快转变经济发展方式，实现从生产要素投入驱动、规模效应扩大驱动向科学技术进步、人力资源开发双轮驱动转变，率先完善社会主义市场经济体制。
（二）重点开发区域
重点开发区域主要是指具有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚人口和经济条件较好的城市化地区。重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。当前，在全国各地区主体功能区规划编制过程中，各省对优先开发和重点开发区域这两个概念的认识存在一定的分歧，对重点开发区域范围的边界难以确定。基于此，我们认为，除优先开发、限制开发、禁止开发这三大区域之外的其他所有具备了聚集相当经济规模和人口的区域都应纳入重点开发区域范围之内。不过，需要强调的是，要对这些重点开发的区域区分近期、中期和远期的开发时序，对目前尚不需要开发的区域，作为预留的发展区域予以必要的保护。目前，中部地区各省近期重点开发的区域主要是被明确纳入六大城市圈（城市群、经济带、经济区）规划中的非地级市（直管县、区）。比如，鄱阳湖生态经济区中的南昌县、新建县、九江县、瑞昌市、樟树市、丰城市等；山西太原城市圈中的介休市、孝义市、汾阳县、柳林县、中阳县、原平市等。中期重点开发的区域主要是城市圈（城市群、经济带、经济区）外围的其他地级市（区）、县级市；远期重点开发的区域主要是外围的县级城镇群。重点开发区域，特别是近期重点开发区域的功能定位是重要的经济和人口集聚区，成为支撑和促进经济持续发展的重要增长极；承接优先开发区域的产业转移区；限制开发和禁止开发区域的人口转移区；成为农业转移人口向城镇转移、落户的主要接受区。发展方向是在优化经济发展结构，提高经济发展质量和效益，节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，加快推进工业化和城镇化的步伐。
（三）限制开发区域
限制开发区域主要是指影响全局农产品和生态安全的重点生态功能区。该区域内的生态系统比较脆弱、生态重要性程度高、自然灾害危险大，大规模集聚经济和人口的条件不够好，且关系到农产品供给安全，关系到较大范围生态安全的区域，因此，对这些区域限制开发，这既是从全局上遏制生态环境恶化趋势的迫切需要，也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计。限制开发区域主要是限制这些区域大规模、高强度的工业化、城镇化的开发活动，而并不限制其资源环境可承载的产业发展，更不是限制社会发展。中部地区的限制开发区域主要包括中部地区粮食主产区、棉花优势产区、油菜优势产区、特色农产品优势产区，三峡库区、黄土高原区、武陵山区、丹江口库区及上游地区等重点水土保持区，晋西及晋西北、豫西、桐柏山区、大别山区、皖南山区、伏牛山区、赣南山区、井冈山区、太行山区和湘西等流域综合治理区，以及韶山、井冈山、大别山、太行山、洞庭湖、鄱阳湖等旅游资源丰富的景区[4]。限制开发区域的功能定位是重要的生态屏障区、水源涵养区、生态旅游示范区以及人与自然和谐相处的示范区，是保障国家农产品安全的重要基地，保障国家生态安全的重要区域。发展方向是：农业地区要以发展现代农业为首要任务，切实保护耕地，着力提高农业综合生产能力；生态地区要以生态修复和环境保护为首要任务，增强水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等的能力；要在保护和发挥农业、生态功能的前提下，适度发展矿产资源开采、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业；要严格控制开发强度，在现有基础上集约建设城镇，重点增强城镇的公共服务功能，引导农村人口和生态地区超载人口逐步有序转移；要严格保护自然植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地和湿地等行为。
（四）禁止开发区域
禁止开发区域主要是各级各类依法设立的自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。比如，中部地区自然保护区有湖北的神农架、青龙山自然保护区，湖南的东洞庭湖、张家界大鲵、乌云界自然保护区，河南的鸡公山、小秦岭自然保护区，江西的鄱阳湖候鸟、桃红岭梅花鹿自然保护区，山西的芦芽山、五鹿山自然保护区，安徽的扬子鳄、淡水豚自然保护区等；文化自然遗产有湖北的武当山古建筑群、湖南的武陵源名胜区、河南的洛阳龙门石窟、江西的庐山名胜区、山西的平遥古城、安徽的黄山和西递宏村古村落等；森林公园有湖北的九峰、鹿门寺国家森林公园，湖南的张家界、神农谷国家森林公园，河南的嵩山、花果山国家森林公园，江西的梅岭、庐山山南国家森林公园，山西的五台山、太岳山国家森林公园，安徽的九华山、琅琊山国家森林公园等。这些禁止开发的区域的功能定位是成为保护自然文化遗产的重要区域，包括有代表性的自然生态系统保护区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊价值的文化和自然遗迹所在地；发展方向是要依据现行法律法规的规定和相关规划实施强制性保护，保持原真性、完整性，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序向外转移。
值得一提的是，优先、重点、限制和禁止区域主要是对开发方式而言的，不是指开发内容。限制开发区域或禁止开发区域并不是限制或禁止这些区域的发展。中部地区实施主体功能区战略，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥好其他功能。优化开发和重点开发区域，作为中部主要的工业化和城镇化空间，主要是集聚经济和人口，但同时也要保护好基本农田、森林、水源，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为中部重要的农业空间和主要的生态空间，主要是提供农产品和生态产品，保障农产品的供给安全和生态系统稳定，但同时也要发展与当地资源环境相适宜的产业。
三、中部地区实施主体功能区战略的政策建议
实施主体功能区战略，关键是要对发展定位、主体功能各异的地区，实施分类管理的区域政策[5]，建立科学的绩效评价体系，健全不同主体功能区域良性互动的机制。
（一）实施分类管理的区域政策
参照全国主体功能区规划中的区域政策，结合自身的情况，形成一套与中部地区主体功能区建设相一致的政策体系。比如，通过增加用于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付规模，增设更为综合的生态建设与修复转移支付和生态移民专项转移支付等；建立以基本公共服务均等化为目标，适应中部主体功能区要求的财政政策；实行按功能区安排和按领域安排相结合的政府投资政策；通过对不同主体功能区的产业投资项目执行不同的占地、耗能、耗水、排放标准和差别税率等，实行分类管理的产业政策；通过严格控制优先开发区域、适度控制重点开发区域工业建设用地的增加，严格管制限制开发和禁止开发区域的土地用途等，实行差别化的土地利用政策；通过优先开发区域对有稳定就业和住所的流动人口逐步实现本地化，重点开发区域更多地吸纳外来转移人口，限制开发区域、禁止开发区域的人口向优化开发区域、重点开发区域逐步自愿平稳有序转移等，制定与不同主体功能区定位相一致的人口政策；通过优化开发区域要实施更加严格的产业准入环境标准、污染排放物排放和环保标准，重点开发区域要逐步提高产业准入环境标准，努力做到增产减污，限制开发区域要实现所有污染物都达标排放，禁止开发区域要实现零排放等，实行与主体功能定位和环境容量相吻合的环境管理政策。
（二）建立科学的绩效评价体系
建立和完善全面落实科学发展观，符合推进形成主体功能区要求的分类评价、分类考核的绩效评价体系是中部地区实施主体功能区战略的关键。对优化开发区域，要重点评价优化经济结构和转变发展方式的状况，强化对发展现代服务业、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资规模等的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及吸纳人口规模和外来人口公共服务覆盖面等；对限制开发区域，要实行生态保护和农业发展优先的绩效评价，主要评价水质、水土流失治理、森林覆盖率等生态环境状况，农业综合生产能力和公共服务水平等，不再考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等；对禁止开发区域，要实行自然文化遗产保护优先的绩效评价，主要评价自然文化遗产保护的情况和公共服务水平。
（三）健全区域良性互动的机制
除依靠科学布局、政策支持，主体功能区战略的有效实施还有赖于区际良性互动机制的健全。一是健全市场机制。要清除行政壁垒，打破地区封锁与行政性垄断，突破行政区域的囿限，充分发挥市场机制引导要素流动的作用，促进优先开发区域的资本、技术和产业向重点开发区域顺势转移；引导限制开发区和禁止开发区域的人口向优先开发和重点开发区域的自然转移。二是建立健全互惠互利的合作机制，促进不同区域之间、省与省之间、省际不同主体功能区之间的经济协作和人才、技术交流等。要积极参与像9＋2泛珠三角协作（9指广东和广西、四川、贵州、湖南、江西、福建、海南；2指香港、澳门两个特别行政区）这样横跨东、中、西三大地带和港澳的广义性区域联盟。要加强中部省际区域合作和互动，抱团促进中部6省共同科学崛起。更多的是要加强区域内不同主体功能区等的合作，通过合理分工、长短互补、要素聚合、集成优势，从而实现联动发展，互利共赢。三是建立互助机制。要加强东部经济发达地区在人才培训、社会事业与公共服务领域的各类公益性项目方面对中部欠发达地区的对口帮扶，促进区域经济良性互动；加强中部经济相对发达地区对欠发达地区的对口帮扶，促进中部区域内部发展更加协调；加强中部优先开发区域、重点开发区域对限制开发区域和禁止开发区域的帮助和扶持，实现共同发展。
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