现代市场经济与政府职能耦合，本文主要内容关键词为：政府职能论文,现代市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济运行过程中，如何科学规范地划分与界定中央与地方两级政府职能范围，进而寻求与确立中央政府与地方政府协调动作的耦合模式，是摆在我们面前亟待解决的重大课题。本文拟就这一问题，立足于现代市场经济发展的历史与现实，从理论分析与实证研究相结合的视角，对市场经济条件下中央政府与地方政府的职能界定及其耦合方式作一系统探讨。
一、现代市场经济条件下政府角色的定位
在现代市场经济运行环境中，要想对中央政府与地方政府的职能权限进行明确界定，首先必须对政府在市场经济系统中的角色进行合理的历史定位。
从市场经济的历史嬗变及逻辑发展来看，迄今为止它主要经历了两种不同的运行模式，即传统的古典市场经济与发达的现代市场经济。在传统的古典市场经济条件下，主要是“看不见的手”即市场机制来配置社会资源，政府的角色只能充当“守夜者”，即所谓“管得最少的政府是最好的政府”。之所以如此，根源就在于传统的古典市场经济本身排斥政府对社会经济生活的干预和介入，政府的任何宏观调控意图与微观干预努力均无法与古典市场经济有机融合在一起，由此也就决定了古典市场经济相对狭小的活动空间与难以克服的内在缺陷，同时也隐含了向现代市场经济转化的客观必然。因此，伴随着产业技术革命的不断爆发与社会生产力的飞速进步，传统的古典市场经济不可避免地被发达的现代市场经济所取代。与此相适应，政府在市场经济运行中的角色也发生了质的变化。世界市场经济发达国家的实践充分说明，现代市场经济是一种市场机制与政府干预有机统一的运行模式，现代市场经济的高效运行离不开政府有效的调节，因而决定了此时社会所推崇的是：“管得最合适的政府才是最好的政府”。那么，在市场经济条件下，政府的历史角色及其相应职能具体表现在哪些方面呢？
现代市场经济运行与发展的历史与现实充分表明，在当代发达的市场经济条件下，政府的角色及其职能可概括为两个方面：一是充当市场运行的调节与干预主体；二是充当社会经济协调发展的有力推动者。政府的职能则主要是借助于自身的主动选择行为去消除客观存在的市场缺陷（如：经济增长的波动、资源配置的效率障碍、收入分配的不公以及外部不经济的泛生等），并运用自身所能掌握的一系列宏观调控杠杆来降低或弱化市场自发运行所产生的负面效应。在这里，政府是作为一只“看得见的手”，本质上是对另一只“看不见的手”起着一种功能弥补与后果矫正的作用。就后者而言，在现代市场经济条件下特别是对发展中国家而言，政府仅仅充当市场调节干预主体还远远不够，它还必须承担起社会经济协调发展的有力推动者与宏观导向主体的重任。与此相适应，政府的主要职能是为社会提供充足的“公共物品”、有效地培育不发达的市场体系、主动引导与促进产业结构的优化，并借助于规范有效的制度创新，为社会经济的协调运行创造必要的动力。
由此可见，现代市场经济与古典市场经济的根本区别就在于政府角色的差异：在现代市场经济条件下，政府在社会资源配置过程中的功能与作用日趋强化，现代市场经济的规范运行越来越离不开政府的干预与调节。但是，这种干预与调节并不是无条件的，它至少必须具备以下两个前提：（1 ）这里的政府是指高质量的由具有现代科学文化素质的人组成的精干高效的权威政府，当然这种权威政府是领导和推进现代市场经济发展的政府。（2 ）现代市场经济需要的是全方位的优质服务与适时适度的干预调节，而不是盲目的随机性的干预与调节，这也是保证现代市场经济生机与活力的关键所在。
二、现代市场经济条件下中央政府与地方政府职能的界定
由上述分析可知，政府在现代市场经济条件下充当着不可或缺的重要角色，现代市场经济的规范运行需要政府及时有效的干预与协调。明确了现代市场经济条件下的政府角色，下一步就要明确界定中央政府和地方政府在现代市场经济运行过程中的相互关系，进而为政府角色的有效实现建立良好的基础。
从理论上讲，中央政府与地方政府的职能划分应以它们各自范围内对各种社会经济事务的把握程度为基准。一般而言，中央政府应拥有宏观方面的决策权与管理权，而地方政府则拥有相对独立的自主权。但是，在不同国家的不同历史时期，由于市场经济发育程度不同以及所面临的社会历史环境的差异，中央与地方两级政府的职能划分及结合方式又会呈现出显著的制度特征。有鉴于此，为了更好地划分与界定中央政府与地方政府的合理职能，首先要明确一般的划分标准与规范的界定原则。概言之，现代市场经济条件下政府职能的划分与界定至少应坚持如下原则：一是以生产力发展水平为中心，因为中央政府与地方政府的职能划分本质上是上层建筑运行结构的一种自我调适，因此其职能权限分散与集中的程度及结合模式必须适应社会生产力与经济基础发展的内在要求，切不可脱离生产力与经济基础发展的内在要求，切不可脱离生产力发展状况而进行主观设计与随机构建。二是以推动现代市场经济有效运行为宗旨，这就是要求中央政府与地方政府的分权与集权，始终要以不侵蚀市场内在规律为前提，并在此基础上为现代市场经济运行效率的优化提供全方位的宏观制度保障与微观服务协调。三是政企分开原则。因为政企职责分开是现代企业制度的根本要求与基本内涵，因而在市场经济条件下，政府作为宏观经济运行的调控主体，不论采取何种职能模式，必须彻底解决政企不分、企业是政府附属物的问题，消除企业与政府之间各种不合理的行政隶属关系，归还企业应有的经营自主权，使企业成为真正的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的合格的市场运行主体。四是稳定性与灵活性相统一的原则。对不同国家而言，中央政府与地方政府的职能界定应遵循共同的规律，一旦确定应保持相对的稳定性。与此同时，应根据不同国家的不同情况，适应现代市场经济发展程度的不同，对原有的中央与地方两级政府的职能界定格局进行必要而适当的调整，以体现多样化与灵活性的特点，从而为政府职能与市场机制的有机耦合创造必要的契机。五是协调补充原则。中央政府与地方政府的职能划分与界定应有利于二者作用的相互补充，有利于二者关系的协调，而不能形成中央政府与地方政府职能的对立与排斥，这也是现代市场经济运行与行政体制变革规律的内在要求。
依据上述基本原则，结合我国制度创新实际，中央政府与地方政府的职能范围大致可界定如下：
对于中央政府而言，在现代市场经济运行条件下，其主要职能表现在以下六个方面：（1 ）制定国民经济的宏观整体规划与长远发展目标，并以此为中心实施相应的系统配套政策，推动宏观经济的稳定增长与产业结构的优化调整，实现社会经济的协调运作。（2 ）运用多种经济杠杆，协调社会总供给与总需求，保持社会总供求的相对动态平稳，为市场经济运行创造一个良好的发展环境。（3 ）调节社会收入分配关系，建立效率与公平有机统一的收入分配与调节制度，完善社会保障体系，促进全体社会居民生活福利水平的稳步提高。（4 ）消除资源配置的效率障碍，保护市场公平竞争，提供公共物品，健全市场体系与市场规则，防范“诸侯经济”的泛生。（5）管理国有资产， 防范国有资产的各种流失，优化国有资产运营效率，实现国有资产的保值与增值。 （6）制定全国统一的法律法规，协调工农、城乡、地区等各种社会经济关系，为现代市场经济的运行提供必要的制度保障。
对于地方政府而言，在现代市场经济条件下，其主要职能表现为：（1）依据中央政府的总体规划与长远发展目标， 科学地制定与实施本地区社会经济发展的战略目标及实施步骤，在此基础上建立与健全促进区域经济发展的、与中央宏观目标相协调的地方性政策法规。（2 ）利用地方财政与区域性收入分配政策，引导与调节本地区的市场供求状况，协调本地区的各种社会经济关系，推动区域经济增长。（3 ）借助于地方性基础设施建设和各种形式的资金投入，保证地方性国有资产的保值与增值，并为社会提供相应的公共物品。（4 ）培育与发展地方性市场体系，推动区域市场与全国统一开放市场的有机融合，为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境。（5 ）在中央宏观产业政策许可的框架内，及时有效地调节本地区的产业结构，最大限度地利用本地区的资源优势，建立与健全适合本地区的各具特色的经济运行格局。
三、现代市场经济条件下中央政府与地方政府职能的耦合
依据市场经济的内在要求，从理论与原则上对现代市场经济条件下中央政府与地方政府的职能进行系统明确界定，并不是一件困难之事。但在现实经济生活中，我们会发现，中央政府与地方政府的职能往往处于一种不规范的变动态势。因此，为了更好地发挥中央与地方两级政府的应有功能与积极作用，必须采取全方位的制度创新与配套改革来实现二者职能的有机耦合，从而为现代市场经济的有效运行与资源配置效率的优化提高创造必要的前提。借鉴现代市场经济发达国家的经验，立足于我国政府职能转换的现实，我们认为，实现中央政府与地方政府双方职能的有机耦合的对策选择主要有以下几个方面：
第一，必须强化中央政府应有的权威，发挥中央政府在现代市场经济运行中的主导作用。这就要求我们在社会主义市场经济运行中，应该认真对待与处理好中央政府与地方政府的主次关系。一般而言，中央政府处于主体地位，起主导作用，而地方政府则处于辅助地位，起协调和配合作用。之所以如此，一方面是由中央政府所处的宏观社会背景决定的；另一方面是由于如果没有一个权威的中央政府，现代市场经济的统一性就会被破坏，“诸侯经济”与地方保护主义就会广泛滋生，国家产业结构的调整就会偏离正常轨道，资源配置的宏观效率就会受到极大损害。为此，我们不仅要在思想认识上高度重视中央政府的权威性与主导性，而且更为重要的是借助于严格的法律程序与明确的制度规范，对中央政府的应有职能与权威给予科学认定。但有一点必须明确，我们强调中央政府的权威性与主导地位并不意味着传统集权型政府模式的复归和重建，因为二者之间存在着显著差异：（1）从二者作用的范围来看， 权威政府注重的是制度的创新、秩序的健全、宏观经济的稳定与产业结构的优化；而集权政府则不仅要关注上述宏观问题，而且还介入要素的微观组合与投入产出的具体运作等。（2）从政府运用的手段来看， 权威政府主要借助于法律手段、经济政策以及具有指导性质的宏观计划，而集权政府则主要运用行政命令与指令性计划。（3 ）从权威的形成机制来看，权威政府主要是通过健全的法制、有效的宏观调控、全方位的协调服务以及高质量充足的公共物品来树立自己的威信；而集权政府则主要是通过严密的指令性计划和金字塔式的行政组织系统来保证自己的权威。
第二，保障与尊重地方政府合理的自主权益，充分调动地方政府的主动性与创造性。在传统的高度集权的体制条件下，中央政府管得过宽、统得过死，地方政府应有的职能与权力受到严重侵蚀，从而极大地阻碍了地方经济的正常发展。正是鉴于此，以“放权让利”为中心内涵的市场取向改革，有效地扩大了地方政府的职能范围，从而充分调动了地方政府发挥区域经济优势的积极性。而现代市场经济的发展也要求如此。一般而言，地方政府作为利益主体具有双重身分，一方面是中央政府在地方的利益代表者，另一方面又是地方区域利益的代表者。而在大多数情况下，地方政府更倾向于充当地方区域利益的忠实代表，从而不可避免地产生地方保护主义。在此社会历史背景之下，对中央政府而言，合理而明智的选择只能是适时适度地保护地方利益并给予必要的自主决策权，以便为地方政府职能的有效实现创造基本动力；相反，如果片面追求权力集中而忽视与侵蚀地方政府应有的权益，则会进一步加剧非法的地方保护主义。与此同时，我们还必须严格区分地方保护主义与合理的地方利益保护的界限，切不可把地方区域利益的合法保护笼统地归之为地方保护主义而不加区别地一味反对，而应该根据实际情况采取客观的态度来对待，以便为区域经济增长创造良好的发展基础。
第三，正确处理集权与分权的相互关系，促进中央与地方两级政府的协调运行。中央政府与地方政府的权力分割，实质上是统治阶级内部的一种经济政策利益关系。大量的现实充分表明，在现代市场经济条件下，权力过于集中与权力过于分散都无助于中央政府与地方政府职能的有机耦合。权力过于集中的弊端与缺陷在传统社会主义经济运行中已暴露无遗。同样，在市场经济条件下权力过于分散也不利于经济与社会的协调发展，这一点在发展中国家尤为明显。之所以如此，根源在于：（1）权力过于分散不利于国内统一市场的形成， 势必加剧地区封锁与贸易保护，进而导致市场结构的人为分割。（2 ）权力过于分散不利于宏观调控体系的建立与健全，势必弱化中央政府的宏观调控能力，加剧地方保护主义与诸侯经济倾向，进而引发区域经济发展的不平衡与利益关系的冲突。（3）权力过于分散， 会严重制约宏观产业政策对产业结构变动的导向功能，从而不利于产业结构的升级换代与生产力的合理布局，进而削弱产业和产品的国际竞争力。由此观之，分权与集权的关系不仅影响到中央与地方两级政府的职能界定，而且决定着社会经济的发展与运行，因此必须高度重视这一问题。一般来讲，应根据不同国家在不同时期面临的不同国情来确定集权与分权的程度与模式，特别是要根据现代市场经济的发育程度、生产力发展水平、历史文化传统以及经济运行格局等因素来寻求与选择分权与集权的有机结合点，以便为中央政府与地方政府关系的规范化创造条件。
第四，健全协调运行机制，实现中央与地方的权力制衡。市场经济发达国家的实践表明，健全完善的权力制衡机制，是实现中央与地方政府职能有机耦合的重要前提。一般而言，现代市场经济条件下的权力制衡机制主要包括：（1 ）交流与反馈机制——即借助于信息手段使中央政府与地方政府在决策意图与职能努力两个方面有机统一起来，做到上通下达、步调一致。（2 ）自发调适机制——即加强中央政府与地方政府之间的政策调适，借助于各自主动的行为选择实现政府职能的统一性，形成中央政府与地方政府干预目标与手段的良性循环。（3 ）约束监督机制——借助于法律、组织、社会、舆论、利益等全方位的手段，对中央政府与地方政府各自的职能权力进行及时有效的监督与严格规范的约束，防范权力的过度集中和过度分散，促进权利与义务的融合。 （4）动态平衡机制——根据市场经济的发展水平与经济体制变革的内在要求，及时有效地调整与优化中央政府与地方政府的职能范围与权限结构，实现中央政府权威性与地方政府灵活性的有机统一。通过上述四种机制的发育与完善，推动中央政府与地方政府职能行为的规范化与制度化，促进中央与地方权力分割与运行格局的合理，从而为现代市场经济条件下政府角色的历史性转换创造最基本的前提条件。
第五，完善相关的法律法规，实现中央与地方关系法制化。现代市场经济本质上是一种法制经济，法律法规是现代市场经济运行的基本保障手段之一。从我国社会经济发展的历史轨迹来看，改革开放之前及以后，中央政府与地方政府的权力分割之所以一直未能摆脱“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环，一个主要的原因就在于中央与地方政府的职能界定与权力划分不是依靠严格的法律与系统制度来规范，而过多地依赖于随机性的政策规定与盲目性的行政命令。有鉴于此，我国必须借助有效的法制手段来实现中央与地方两级政府职能界定的合理化与权力行为的规范化。为此，可考虑在现有的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的基础上，尽快制定一部《中央与地方关系法》，运用法律程序与法律手段，明确划分与严格界定中央与地方的职能权限，使中央与地方的关系法制化。同时，明确规定中央与地方职能变更与权力调整的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，防止和消除权力分割的盲目性与随意性。