簡帛與秦漢地方行政制度史研究，本文主要内容关键词为：史研究论文,行政论文,制度论文,地方论文,簡帛與秦漢论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
秦漢地方行政制度研究過去主要是依據文獻材料，通過對這些材料進行分類、歸纳與分析，進而總結出一般規律，其中以嚴耕望《中國地方行政制度史·秦漢地方行政制度》一書最具代表性。本書構建了秦漢地方行政制度研究的基本框架，在前人基礎上把秦漢地方行政制度研究大大向前推進。但歷史研究的規律性總結應當建立在詳细材料的基礎之上，由於當時材料所限，不僅秦漢地方行政制度中的許多問題仍然未能解決，其規律總結也有很多局限性。20世紀，特別是70年代以後發現的簡帛材料中，關於地方行政制度的內容尤爲豐富，特別是郡、縣、鄉、里公文書的發現，爲推進地方行政制度研究提供了新資料、新思路，解決了很多以往認識模糊的問題，取得很多新進展，引起了越來越多人的關注。以簡帛爲中心，結合文獻材料開展地方行政制度研究已經是海內外秦漢史研究的熱點。拙文試圖將20世紀以來簡帛材料在推進秦漢地方行政制度研究上的具體成就與存在的問題，做一個學術史的總結，既爲後學提供一個索引，也期望推動學界在這個問題上的探討更加深入。由於篇幅有限，拙文衹能是一個鳥瞰式的總結，難免挂一漏萬，也難免有認識錯誤的地方，敬請批評指正！
一、機構與職官設置
簡帛爲秦漢州郡縣鄉里等地方行政機構設置和職官設置研究提供了新材料。
（一）州。關於州刺史治所設立時間，傳統文獻有不同說法，無有定論。① 《居延漢簡釋文合校》（以下簡稱《合校》）482.19載：“
刺史治所，迫斷冬獄。”② 勞幹、嚴耕望認爲此條材料與《漢書·朱博傳》互證，可以確證“西漢刺史已有治所”。③ 這個看法至今仍可成立。目前可以補充的是王莽時期州刺史（州牧）也有治所，《敦煌懸泉漢簡釋粹》（以下簡稱《釋粹》）118云：“詣使者雍州牧治所。”④ 此檄應屬王莽時期，是州牧治所設於東漢之前的又一證明。《宋書》說刺史後漢“所治始有定處”的說法不能成立。但如嚴耕望所云，《合校》材料不早於昭帝時，故武帝時代刺史是否有治所，目前资料仍然闕如，有待簡帛材料的新發現。
刺史初設，以郡屬吏爲從事。文獻記載，元帝時始有正式屬吏，有治中、別駕、諸部從事等。⑤ 從事史見於簡帛，《居延新簡》（以下簡稱《新簡》）EPT54：1－37中有“從事史賀音”⑥，主文書。《尹灣漢墓簡牘》中有多處記載“從事史”及其升遷狀況。⑦ 《敦煌懸泉漢簡釋粹》九五《元康四年雞出入簿》中有“以食刺史，從事吏”，“從事吏”即“從事史”。但刺史的其他屬吏，仍然罕見於簡帛。
（二）郡。簡帛關於郡级機構及職官設置資料補充尤多。
1.秦漢郡的新發現舆袖證。里耶秦簡對於秦代歷史地理的研究有著重大價值，如簡J1⑨1－12有“（某某）戍洞庭郡不智（知）何縣署”的多處記録，這些記録首次證明秦代存在洞庭郡。J1(16)5正面有“蒼梧”，也證明原以爲漢武帝元鼎六年纔開設的蒼梧郡在秦代已經有了。我們知道，關於秦代的郡數，有《漢書·地理志》的三十六郡說，《史記》裴駰《集解》的三十六郡說（認爲這是秦始皇二十六年的郡數，後所置未算），《晋書·地理志》的四十郡說（《漢志》三十六郡再加閩中、南海、桂林、象郡），王國維的四十八郡說，譚其驤的四十六郡說等，但均未見洞庭郡之名。里耶秦簡彌補了這一空白。里耶秦簡中大量關於遷陵的文書，證明漢代的遷陵縣秦代已經設置，屬於洞庭郡，其縣址就在里耶。⑧
洞庭郡及遷陵縣設置的新發現，使我們認識到秦代地方行政機構的設置，已經深入到南方偏遠地區。說明秦統一後地方行政機構的設置比我們原先估計的要廣泛而细密的多。
新近發現的岳麓秦簡中，關於秦郡問題尤爲引人注目。陳松長初步研究後指出，其特點主要有五個方面：一是與《史記·秦本記》中所記載的秦三十六郡郡名相同的；二是與里耶秦簡上所載的郡名可以互證的；三是與近現代學者所考的秦四十八郡名稱可以互證的；四是史書記載上是從漢代纔設置的郡名；五是個別從不見於典籍記載的郡名。⑨ 隨著岳麓秦簡和里耶秦簡的公布，秦郡問題將會再次成爲熱點。
簡帛與文獻互證，還可以對若干郡縣邑侯國名進行重新校對，考察其演變。如全椒，在《漢書·地理志》及《續漢書·郡國志》中屬於九江郡，但在尹灣漢墓簡牘中，全椒屬於廣陵郡。《漢書·地理志》中的“丹揚郡”在尹灣簡牘中寫作“丹楊郡”，“潁川郡”寫作“穎川郡”，“钜鹿郡”寫作“巨□郡”，“蘭祺”寫作“蘭旗”等等。這些雖然絕大多數可與《漢書·地理志》對應，但也有與《地理志》有歧義者，有些縣或縣級以下的地名，則爲《地理志》所無。⑩
2.邊郡典內郡的比較研究。《漢書·百官公卿表》和《續漢書·百官志》均提到秦漢郡級機構的設置有邊郡和內郡的差別(11)，這種差別不僅表現在機構與職官設置上，還表現在察舉、法律制度等問題上。(12) 關於邊郡研究的突破，是從敦煌、居延漢簡的發現開始的。勞幹《從漢簡所見之邊郡制度》，陳夢家《漢簡所見居延邊塞與防禦組織》、《漢簡所見太守、都尉二府屬吏》，永田英正《從簡牘看漢代邊郡的統治制度》，吉村昌之《漢代邊郡的田官組織》等(13)，均爲代表作。此後，隨著更多邊郡和內郡簡牘材料的不斷發現，特別是尹灣漢簡的發現，使邊郡與內郡制度的比較成爲可能，研究也隨之向更深入具體的方面轉化。
3.郡的職官設置及秩次。簡帛爲解決郡吏員設置、郡守名稱及秩次等諸多研究中存在的問題提供了新的資料。
（1）太守的名稱問題。據《漢書·百官公卿表》，景帝中二年改郡守爲郡太守。但太守之名稱並不是源於景帝，太守名稱可見於《史記·趙世家》、《戰國策·趙策一》，但還不能確證是否有誤，或是以漢制的逆推。《睡虎地秦墓竹簡·封診式》載：“以縣次傳詣成都，成都上恒書太守處”(14)，里耶秦簡J1(16)5正面和J1(16)6正面均有“當坐者言名史泰守府嘉”(15)，此“泰守府”學界認爲是“太守府”(16)，我也同意此說。這說明太守之稱戰國至秦已有之，景帝是繼承而非創新。但簡帛證明，景帝之前仍以稱守爲主，稱太守還是少見。
（2）郡府長吏及其秩次。據《漢書·百官公卿表》，秦漢郡府除太守外還有丞，邊郡爲長史。但《史記·秦始皇本紀》衹云“郡置守、尉、監”，不及郡丞，文獻中亦未見到秦郡丞之實例。故秦郡是否有丞不能確證。里耶秦簡(16)3有：“尉曹書二封，丞印。一封詣零陽。一封詣昆陽邑”(17) 之文，這二封署丞印發往縣邑的文書，學者認爲屬郡文書，果如是，可補秦郡丞記載之缺。(18) 郡丞，秦制，漢承之，文獻多見。前揭勞幹文曾說：“故今在簡牘僅見有長史，不見有太守丞”，那是根據當時邊郡材料得出的結論。後來發現的無論邊郡或內郡簡帛，郡丞多見。如張家山漢簡《奏讜書》高祖七年條中有“南郡守强、守丞吉”，尹灣漢墓簡牘中有東海郡太守丞一人，秩六百石，《新簡》EPT52：99中有：“張掖太守良，長史威，丞宏。”都尉，原稱尉，景帝中二年改。目前已發現的簡帛證明，秦郡尉確稱尉而非都尉，如里耶秦簡有“洞庭尉”、“叚（假）尉”，景帝中二年前的張家山漢簡有“郡尉”。(19) 居延漢簡及其它漢代簡帛則稱都尉。原則上內郡一都尉，邊郡有二或二個以上的都尉。都尉有丞，廣泛見於居延漢簡和尹灣漢簡等。這些都與文獻記載的相關制度相合，但又更加具體。
新出簡帛豐富了我們對郡府長吏人數設置的認識。《二年律令·秩律》中有“郡發弩、司空、輕車，秩各八百石，有丞者三百石。·卒長五百石”，“郡候，騎千人……秩各六百石，有丞者二百石。”郡發弩、郡司空、郡輕車、郡候、郡騎千人及其丞，卒長，以及他們的秩次，還有郡司馬、騎司馬、備盗賊、塞尉、城尉等，彌補了文獻不足，使我們認識到“漢初朝廷任命之郡長吏，其官職與員額較之傳統所知者，多出甚多”，這對我們研究秦漢長吏的演變很有價值。(20)
關於太守和都尉的秩次《百官表》和《百官志》有明確記載，即太守二千石，都尉比二千石。這是通則，具體情況各异，如《漢書·宣帝紀》如淳曰：“太守雖號二千石，有千石、八百石居者。”還有的太守秩次爲比二千石、中二千石。都尉的秩次是比二千石，但元帝建昭三年“令三輔都尉、大郡都尉秩皆二千石”。簡帛也反映了這種複雜情況。如尹灣簡牘中，太守和都尉的秩次都與通則不相符合，都尉的秩次爲真二千石，太守的秩次可能是比二千石或真二千石。(21)尤其是張家山漢簡《二年律令·秩律》中，郡守、尉的秩次是二千石，與御史大夫、九卿的秩次相同。十分珍貴，爲文獻所未見，爲我們研究漢代太守都尉的秩次增添了新的資料。將這些材料與尹灣簡、居延簡和文獻資料結合，可以分析其演變的若干特點。
（3）郡屬吏及分曹。簡帛爲研究郡太守、都尉府屬吏提供了新材料。其一，從多角度印證了文獻材料中關於郡屬吏的記載。這方面的研究成果很多，無須一一舉例。(22) 其二，發現了文獻没有記載的郡屬吏。如尹灣簡牘郡太守府和都尉府中均設有“用算佐”，不見以往任何記載。還有一些屬吏不見於《表》、《志》，如郡司馬。(23) 陳夢家依據居延漢簡，並結合碑刻、文獻等材料，對漢代太守、都尉二府的屬吏進行了疏理和排比，認爲二府屬吏仿照中央機構都存在“閣下”與“諸曹”兩大系統，閣下屬吏包括掾、史、屬、守屬、卒史、令史、嗇夫、佐等27種；諸曹包括功曹、五官掾、都吏、督郵掾、主簿、記室等18種。同時，他還對屬吏的秩次、分類等做了詳细考證。(24) 陳夢家所列舉的閣下、諸曹諸屬吏之名有許多不見於文獻記載，僅見於居延漢簡的零散記録，可見出土簡帛彌補了傳世文獻對郡府屬吏記載的缺漏，對於研究秦漢郡府屬吏制度具有重要意義。陳直通過對居延漢簡進行排比考證，對邊郡太守、都尉的屬吏也有詳细考證。(25) 其三，爲郡府機構設置增添了新的資料。據《續漢書·百官志》，郡守尉府“皆置諸曹掾史”，“諸曹”是爲當時行政組織機構之泛稱。《三國志·蜀志·杜瓊傳》云：“古者名官職不言曹，始自漢以來名官盡言曹，吏曰屬曹，卒曰侍曹。”嚴耕望云：“是漢代官司分職多以曹爲名也。”(26) 簡帛使曹問題的研究有所推進，可知漢代的分曹實起源於秦。(27) 《史記·蕭相國世家》云蕭何：“爲沛主吏掾”，索隱云：“主吏，功曹也。”《高祖本紀》集解引孟康曰：“主吏，功曹也。”但傳統文獻中並未見秦代的功曹及曹。雲夢睡虎地秦簡《語書》中云：“發書，移書曹，曹莫受，以告府，府令曹畫之。其畫最多者，當居曹奏令、丞。”(28) 里耶秦簡（9）982：“正：卅四年十月以盡四月吏曹以事笥。”(29) 儘管對曹的含義理解還有不同，但簡帛首次揭示秦代郡縣行政機構中已經設曹。嚴耕望在《秦漢地方行政制度》一書《郡府組織》和《縣廷組織》中，廣泛收羅文獻及部分金石、簡帛資料，對漢代郡縣組織中的曹進行了细緻的疏理。陳夢家《漢簡所見太守、都尉二府屬吏》一文對簡牘中所記邊郡府曹進行了詳细考證，這些考證都與簡帛的新發現有關。
（三）縣。簡帛豐富了縣吏員設置的資料。
1.縣令長的稱呼。秦漢郡之下的行政機構有縣、道、邑及相當於縣的侯國，其長官稱長吏。《表》《志》皆云國家根據縣戶口之多少設令或長，但簡帛提供了新的認識。至少在秦代，令長的稱呼有多種。雲夢睡虎地秦簡中有“大嗇夫”、“縣嗇夫”，學界普遍認爲這些都是指縣令長。(30) 里耶秦簡中，“守”還可能作爲縣令的別稱。(31) 這些都是我們以往僅根據文獻所不知道的情況。
2.縣長吏的設置及秩次。尹灣簡牘印證縣令長設置的基本原則是按照戶口多少，其秩次级差關係也與文獻記載完全相同。(32) 簡帛也反映縣長吏的設置並不是像《表》、《志》那樣整齊劃一。如尹灣簡牘反映東海郡並不是每個縣都設有縣尉，其38個縣邑侯國中有13個就没有設尉。《百官志》中關於“尉，大縣二人，小縣一人”的記載，並不是絕對的。從東海郡的實際看，所謂“大縣”和“小縣”是指地域的大小，而不是縣令長的秩次高低。没有設尉的縣邑侯國，尉的職能由尉史、游徼、亭長等擔任。《百官志》云縣丞、尉，每縣一人，實際上無論丞、尉都有不止一人的狀況，甚至有兩人、三人、四人。簡帛也部分證實了這種狀況。如里耶秦簡記載陽陵縣“守丞”，僅在秦始皇三十三年四月上旬就出現了三個，這極可能說明陽陵縣設有三丞。屬於縣長吏範疇的還有獄丞，秩二百石。獄丞在文獻中罕見，而在簡帛中卻多次出現，《合校》18·4有“獄丞從事”，140·4A有“陽翟邑獄守丞”，140·1B有“陽翟獄丞”(33)，可補文獻不足。
3.縣屬吏。簡帛爲縣屬吏及分曹問題研究提供了新的資料。簡帛不僅以大量資料印證了文獻中關於縣屬吏的相關記載，而且發現了新的屬吏名稱。如尹灣簡牘中的“牢監”應爲縣廷屬吏，但不見於以往任何記載。雲夢秦簡中有“邦司空”、“縣司空”(34)，《商君書·境內》中有“國司空”，可以確證統一前後秦在中央和縣均設有司空系統的職官。里耶簡中有“陽陵司空”，屬縣司空，爲縣司空的設置提供了具體例證。簡帛爲研究縣屬吏的等级關係也提供了綫索。如尹灣漢墓簡牘中的屬吏排列有一定規律，丞尉以下分別爲：官有秩、鄉有秩、令史、獄史、官嗇夫、游徼、牢監、尉史、官佐、鄉佐、亭長、郵佐。這個順序是按照秩次排列的，即百石——斗食——佐史亭長。但同一秩次中，似乎是按照屬吏所在部門的政治地位排列的。(35) 將張家山簡與尹灣簡牘相比較，還可以看出縣屬吏在漢代不同時期設置的若干變化過程，推進了以往的研究。(36)
衆所周知，根據文獻記載，秦漢二百石以上爲長吏，之下有百石、斗食、佐史之秩，即所謂少吏。嚴耕望認爲縣屬吏屬於少吏的範疇(37)，秩次應當在百石以下。《百官志》云：“漢初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，則爲百石屬。其後皆自辟除，故通爲百石云。”此段文字有諸多不明之處，但大概說漢初掾史屬吏可分“上言之”和“不言”兩種，“不言”者纔屬於百石。但“上言之”的秩次情況不明朗。《百官志》本注曾以四百石、三百石、二百石的公府掾史屬來比附“元士三命”，即所謂“命士”，那麼漢初的掾史是否秩次也是如此呢？張家山漢簡爲我們提供了新的綫索。張家山漢簡《二年律令·秩律》中有二百五十石到百廿石之間的稗官、司空、田部、鄉部、衛官、校長、髳長、發弩、倉、庫、少內等，其中有些應爲縣屬吏。這些屬吏根據其縣令長秩級的差异而明顯秩級不同。因而學者推测他們可能是由中央任命或他們的任用要報中央備案，而不完全是自辟。(38) 這些觀點值得重視，也可補文獻之不足。
（四）鄉里。簡帛對秦漢鄉里地方行政機構的研究資料補充尤爲突出，歸纳起來主要有如下幾個方面：
1.發現了大批未見記載的鄉里。何雙全在上個世紀八十年代根據7批簡牘資料撰寫了《〈漢簡·鄉里志〉及其研究》一文(39)，對簡牘中發現的鄉里名稱進行疏理，並按照《地理志》、《郡國志》的順序補入諸郡、諸縣，由於邊郡戍卒多來自內地，故其所補鄉里範圍十分廣泛。隨著簡帛的新發現與公布，從邊郡到內郡新的鄉里名稱發現將會越來越多，我們對秦漢各郡縣鄉里的設置也會有更多的瞭解。值得一提的是，通過尹灣漢墓簡牘，我們對漢代每個縣所轄鄉的平均數目有了認識(40)，這一認識非常有意義。而里耶秦簡補充了許多秦代鄉里的新資料，隨著里耶秦簡的公布，秦代鄉里問題研究有望更多突破。
2.發現或證實了鄉里吏員的名稱。秦代是否有鄉嗇夫文獻没有記載，以往學者有各種推測，如安作璋、熊鐵基認爲：“《管子》中的人嗇夫或民嗇夫，從其所述的內容看，當即統治人民、管理百姓的地方主管官吏，鄉官嗇夫當即屬此類。”(41) 趙秀玲認爲：“戰國時已出現鄉嗇夫之職……‘人嗇夫’即相當於後世的鄉嗇夫。”(42) 裘錫圭說：“‘嗇夫’作爲官名，首先應該應用於鄉嗇夫一類下级基層治民官吏。地位較高的治民官吏或其他官吏也稱爲嗇夫的現象，衹有在鄉嗇夫一類名稱使用了相當長的一段時期以後，纔有可能出現。所以在秦律的時代，鄉嗇夫這一官名肯定已經存在。”(43) 楊劍虹認爲雲夢秦簡中的“鄉”和“邑”、“田”皆可通用，因此“邑嗇夫”、“田嗇夫”也都是鄉嗇夫。(44) 而雲夢秦簡整理小組認爲“田嗇夫”是“地方管理農事的小官”。(45) 崛毅斷言：“秦代的鄉官中不存在嗇夫。”(46) 新出里耶秦簡證明，不晚於秦始皇二十八年，秦已經設置了鄉嗇夫一職。里耶秦簡J1⑨984背面：“鄉嗇夫以律令從事。”(47) 里耶秦簡是“鄉嗇夫”一詞最早見於記載的材料。鄉嗇夫還可以簡稱爲“鄉夫”，如里耶秦簡T1⑧157：“卅二年正月戊寅朔甲午啓陵鄉夫敢言之”云云。(48) 鄉嗇夫又稱“鄉部嗇夫”，爲漢所繼承，見於漢初（不晚於呂後二年）基層政權中。《二年律令·戶律》中有“恒以八月令鄉部嗇夫”，“鄉部嗇夫身聽其令”之語。“鄉嗇夫”一詞的出現不僅證明《百官表》所言不誤，也證明崛毅秦代無鄉嗇夫的觀點是不正確的。新發現的鄉里吏員名稱還有以往未曾見過的。如里耶秦簡中的“鄉主”、“鄉守”，究竟是鄉官的正式名稱還是簡稱，學界看法還不一致(49)，但無疑爲鄉里吏員的名稱問題提供了新的研究資料。簡帛還發現了中央職官系統在鄉的吏員設置，如鄉司空就屬此類。在雲夢睡虎地秦簡中有“邦司空”、“縣司空”(50)，“邦司空”應當就是《商君書·境內》中的“國司空”。里耶秦簡J1(16)5背面載：
二月丙辰，遷陵丞歐敢告尉，告鄉司空、倉主，前書已下，重聽書從事尉。尉別都鄉司空，（司空）傳倉；都鄉別啟陵、貳春，皆弗留
，它如律令。
里耶秦簡J1(16)6背面載：
三月庚戍，遷陵守丞敦狐敢告尉，告贰春鄉司空、倉主，聽書從事。尉別書都鄉司空，（司空）傳倉，都鄉別啟陵、贰春，皆勿留，它如律令。(51)
這兩條材料證明秦代的司空，從中央到縣、鄉皆有設置。“鄉司空”以往未見。根據里耶秦簡J1(16)5背面、J1(16)6背面，鄉中還有被稱之爲“倉主”的吏員，“倉主”也應當衹是鄉主管倉者的泛稱，而並不是一個具體官名。倉主是縣在鄉中設的“離官”，它與鄉官的關係仍然值得繼續探討。(52) 鄉設田官，里耶秦簡J1⑨981正面載：“卅年九月丙辰朔己巳，田官守敬敢言之”云云。《湘西里耶秦代簡牘選釋》一文認爲：“田官守，鄉嗇夫的佐吏。”我們認爲田官守應是田官系統在鄉設置的吏員，與鄉嗇夫不同系統，不應是鄉嗇夫的佐吏。秦代縣中設田嗇夫，鄉設田官，“守”即尚未除真的守官。(53) 田官系統的設置，是當時國家對土地受授管理的需要。
學者研究揭示，根據《秦律十八種·金布律》和《龍崗秦簡》，縣廷和鄉部小吏還可以稱爲“稗官”。(54)
里佐和田典是我們新發現的里中吏員。《湘西里耶秦代簡牘選釋》(16)2載：
“涇下”，《選釋》作者認爲是里名，“涇下佐”即涇下里佐。根據上下文推斷，“佐涅”，似應爲平邑鄉佐。里佐不見於以往記載，如果“涇下”能够被確定爲平邑鄉下屬的里，則此次發現彌補了文獻的空白。(55)里佐應當就是里典（正）的助手，設於里中。如果“佐涅”能够確定爲平邑鄉的佐，則秦設鄉佐也因里耶秦簡的發現而得到證明。(56) 里中新發現的吏員還應當包括田典，我在《從簡牘看秦代鄉里的吏員設置與行政功能》一文中已經指出，雲夢秦簡《廄苑律》中有“田典”，整理小組疑爲“里典”之誤(57)，如按此說則秦代没有田典。裘錫圭認爲此說恐非是，並認爲田典大概是田嗇夫的下屬。(58) 張家山漢簡的公布進一步證明里正（典）與田典是兩個不同系統的官職，如《二年律令·錢律》云：“盗鑄錢及佐者，棄市。同居不告，贖耐。正典、田典、伍人不告，罰金四兩。”“正典”，整理小組釋爲“里典”。又《戶律》云：“數在所正、典弗告，與同罪。”可見秦代應當設有田典，簡文不誤。根據張家山簡，田典設於漢初，這也使裘錫圭關於“田典這種人在漢代大概已經不存在了”(59) 的觀點得以修正。田典的秩次尚不清楚，根據張家山漢簡《秩律》“田、鄉部二百石”的記載，田典的秩次應當更低，與里正、里典一個層次，是田官系統的一個組成部分。田典是設於里中的田官系統最低層次的吏員。
3.揭開了鄉亭里之間的關係。秦漢時代鄉亭里的關係，是學術界長期争論的一個熱點。自《漢書·百官公卿表》與《續漢書·百官志》以來，歷代史家基本接受了“十里一亭……十亭一鄉”的說法。顧炎武在《日知録》中曾提出“十里一鄉”的說法，但並未對鄉亭里的關係做出辨析。近人王毓銓較早地注意到亭與鄉里的差別，他認爲亭不主行政事務，鄉不轄亭，亭不轄里，亭與鄉里不同性質、不同系統。(60) 王毓銓的意見並未得到學術界完全一致的赞同，如蔡美彪認爲，亭既是統轄里的一級政權，它的第一個任務當然也就是管理所轄各里的事務，因此亭與鄉里之間存在鄉轄亭，亭轄里的關係。(61) 傅舉有認爲，鄉轄里與亭轄里並不矛盾，秦漢國家爲了管理的需要，或設鄉，或設亭，鄉與亭爲同级政府。而亭的功能更爲複雜，除掌管民事外，還擔負著許多其他的任務。(62) 熊鐵基認爲，“十亭一鄉”是“十里一鄉”之誤，但“十亭一鄉”並無錯誤。亭可分爲城市之亭與鄉亭，都是一級地方行政機構，與鄉同級，其下均轄里。祇不過鄉亭因其郵傳、警察等作用日益突出，沖淡了地方行政機構的性質；而城市亭始終是統轄里的一級行政機構。(63) 周振鶴則從“部”的概念來詮釋鄉亭里的關係，認爲“十里一亭”是指一個亭部統轄十里。(64)
僅從上面列舉的觀點就可看出，秦漢鄉亭里關係在學術界意見分歧頗大，僅據文獻資料還難以做出決斷。而尹灣漢墓簡牘的出現爲我們解決這個問題提供了實例。尹灣漢簡《集簿》記載：
縣邑侯國卅八縣十八侯國十八邑二其廿四有堠？都官二
鄉百七十□百六里二千五百卅四正二千五百卅二人
亭六百八十八卒二千九百七十二人郵卅四人四百八如前
尹灣漢簡是西漢後期東海郡的檔案，而《集簿》則是東海郡呈送朝廷的上計文書，反映了西漢後期東海郡較爲真實的歷史狀況。《集簿》將鄉里與亭郵分欄統計，縣邑侯國—鄉里—亭郵的排列順序，本身就說明鄉里與亭分屬於不同系統。東海郡的總亭數與鄉里數的比例，也不能滿足“十里（行政里）一亭”，“十亭一鄉”的條件。可見亭的設置與行政組織没有關係。簡帛爲我們徹底解開鄉亭里關係之謎提供丁關鍵材料。
4.三老孝悌力田的設置情況有了個案解剖資料。尹灣簡牘爲我們研究漢代三老孝悌力田的設置情況提供了個案資料。其1號木牘云：“縣三老卅八人，鄉三老百七十人”，正與東海郡縣鄉總數（38個縣邑侯國，170個鄉）相合，自漢高祖二年開始普遍設置的每縣鄉一位的三老制度至西漢晚期没有變化。郡三老設於兩漢之際，東海郡因此也無郡三老。三老根據行政單位的建制設立，而孝悌力田的設置則有一個變化過程。高後元年“初置孝弟力田”，“二千石者一人”(65)，大約是根據郡國行政建制，每郡國一人設立的，文帝時“而以戶口率置三老孝弟力田常員”。(66) 但以尹灣木牘來證文帝詔，三老不是以戶口設立的，以戶口設立的衹是孝悌力田。根據尹灣簡牘，我們可以大概推算出漢代孝悌力田設置的平均人口數。1號木牘將縣鄉三老、孝悌力田與吏員分開統計，2號木牘在排列各類吏員時也未將三老、孝悌力田列入，可以確證三老孝悌力田不是國家行政編制上的吏員。(67)
5.鄉吏秩次的新發现。鄉戶五千，郡署有秩，其鄉小者，縣置嗇夫；有秩，秩百石。這是我們以往對鄉吏秩次和類型情況的認識。前揭張家山漢簡《二年律令·秩律》中，關於鄉吏的類型出現了百廿石的“毋乘車之鄉部”，而鄉吏的秩次也有明顯級差，從二百石至百六十石、百廿石不等，爲我們研究秦漢鄉吏的演變補充了重要資料。如果我們將《秩律》中的校長、亭廚等可以劃爲亭吏的話，那麽漢初的亭吏秩次，也可能在百石之上。這些都爲我們研究秦漢官僚組織的等級劃分、演變提供了新材料、新視角。
6.什伍組織。《續漢書·百官志》云：“里有里魁，民有什伍。善惡以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主什家，伍主五家，以相檢察。民有善事惡事，以告監官。”伍組織在文獻中也有相關記載，但簡帛的發現使我們對伍獲得了更多的認識。簡帛從多方面證實秦漢最基層伍的存在。(68) 秦漢法律中，也經常有關於伍組織的規定，如雲夢睡虎地秦簡《傅律》、《法律答問》中有伍老、伍人在里中需要承擔若干的法律責任。(69) 又《金布律》：“賈市居列者及官府之吏，毋敢擇行錢、布；擇行錢、布者，列伍長弗告，吏循之不謹，皆有罪。”《二年律令·捕律》載：“吏將徒，追求盗賊，必伍之，盗賊以短兵殺傷其將及伍人，而弗能捕得，皆戍邊二歲。三十日中能得其半以上，盡除其罪；得不能半，得者獨除；●死事者，置後如律。”《津關令》：“令將吏爲吏卒出入者名籍，伍人閱具，上籍副縣廷。事己，得道出入所。出人盈五日不反（返），伍人弗言將吏，將吏弗劾，皆以越塞令論之。”但秦漢律同樣賦予有爵者、從事於官府的伍人及有功伍人的權利與優待。《法律答問》云：“吏從事於官府，當坐伍人不當？不當。”“大夫寡，當伍及人不當？不當。”捕盗賊“●死事者，置後如律。”簡帛更加詳细地記載了伍組織設置的原則及職能，如《二年律令·戶律》規定：“自五大夫以下，比地爲伍，以辨□爲信，居處相察，出入相司。有爲盗賊及亡者，輒謁吏、典。”《置後律》：“嘗有罪耐以上，不得爲人爵後。諸當（拜）爵後者，令典若正、伍里人毋下五人任占。”這些都是文獻記載中所無。秦漢國家對伍組織的嚴密控制，以及伍人需要承擔多種國家基層行政職能的事實，從一個角度反映秦漢基層社會並不是以自治爲主體的。
與文獻記載一樣，簡帛中關於什的材料也很缺乏，惟雲夢睡虎地秦簡《秦律雜抄》：“什伍智（知）弗告，貲一甲；禀伍二甲。”其原因尚待進一步探討，也待簡帛的進一步發現。
（五）郡國特種官。郡國特種官，如鹽官、鐵官等，在西漢直屬大司農，“中興皆屬郡縣”。(70) 雖然在西漢不屬於地方行政系統，但是根據簡帛資料可以發現，西漢在地方行政系統的吏員統計時，郡國特種官是計算在內的。如尹灣簡牘2號木牘中，記載有下邳、朐二鐵官和伊盧鹽官、北蒲、鬱州鹽官別治，對其吏員設置詳细狀況也有完整記載。我曾經認爲：“2號木牘將鹽鐵官與其他吏員分開，可能因其別爲一系統，即直屬中央有關。但據5號木牘、1號木牘及3、4號木牘，鹽鐵官吏員的管理、考績由郡擔任，其編制也在郡吏員總數之中。”(71) 因此，郡國特種官也可以視爲地方行政的一個部分，東漢已經完全如此了。
二、吏員升遷、任用與管理
簡帛爲秦漢地方行政制度中的吏員升遷、任用與管理研究提供了新的資料，在許多方面既印證了我們過去已有的認識，也糾正了某些過去認識上的偏差甚至錯誤，使我們對秦漢地方吏員升遷、任用與管理的具體狀況、動態變化研究上升了一個臺階，極大地提高了秦漢地方行政制度的研究水平。
（一）吏員升遷。關於地方吏員升遷，傳統文獻中也有不少記載，但材料比較零散，在升遷方式上主要限於察舉制，其它升遷方式記載不多。以致於我們誤以爲察舉制是漢代唯一的任用升遷方式，考察以往關涉地方吏員仕進升遷研究的幾部代表作，其觀點基本上都如此。(72) 由於缺乏其他方面的材料，尤其是地方行政機構吏員升遷的個案實例，使吏員升遷任用的研究缺乏可比性。近幾十年來，相對集中的地域性吏員升遷、任用的簡帛材料發現，爲研究提供了新視角，使我們獲得了不同以往的新認識。
衆所周知，從戰國至西漢初期，在官爵合一的體制下，官吏的主要來源及其升遷途徑是根據軍功爵制，因此“公卿皆軍吏”(73)，“吏多軍功”(74)。所謂“吏多軍功”，不僅指將相公卿階層出自軍功，也包括地方吏員階層。張家山漢簡《奏讞書》中反映漢初的基層吏員，如求盗、校長、獄史等亦擁有高爵(75)，證明軍功階層也是地方行政吏員的來源。但大規模軍事活動結束後，官爵合一的狀況逐漸分離，吏員選拔與升遷方式必須被新的制度所替代。西漢武帝後，察舉成爲官吏來源及升遷的新途徑。自居延漢簡發現以來，學界已經注意到“功”和“勞”在邊郡吏員升遷中的地位和作用，察舉並不突出。大庭脩等學者已有揭示。(76) 這一問題到尹灣漢簡發現後，又從內郡的角度證明，在地方吏員升遷中，“功”和“勞”確實占據著主要地位。尹灣漢簡《東海郡下轄長吏名籍》記載了西漢後期東海郡109個長吏的升遷狀況，其中有70人是因“功”而升遷。(77) 這一現象說明，因功次升遷廣泛存在於漢代官僚隊伍中，並且是漢代官僚晋升的一條最重要途徑。不但如此，《名籍》還詳細記載了縣令長、縣丞尉的具體升遷途徑，尤其是“軍吏十歲補”，這是以往秦漢仕進制度中所不曾注意到的一種升遷方式。(78) 可見，漢代存在多層次的地方吏員升遷途徑，僅用察舉制是不能完全概括的。目前，已有學者根據文獻和簡帛材料對兩漢縣令長升遷的一般途徑進行了細緻探討(79)，也有學者以某個地區的吏員升遷爲案例來探討吏員的升遷，(80) 將來還應當有更多層面的、針對不同行政級別的地方吏員升遷探討，以豐富我們對秦漢官僚制度的認識。當然，這裏面仍然有很多需要厘清楚的問題，如小吏“積功勞”的升遥與察舉升遷是什麽樣的關係？“勞”與“功”是什麽關係？(81) 都還需要進一步辨析。但可以肯定，由百石以下升遷至二百石以上的途徑除了察舉外，還有更重要的“積功勞”途徑，後者甚至地位更加重要。
（二）吏員任用。戰國以降，官吏任用是一項非常重要的制度，簡帛爲秦漢地方吏員任用研究提供了若干新的材料。(82)
1.身份規定。法律禁止某些人擔任官吏。第一，“廢官”。《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》：“任法（廢）官者爲吏，貲二甲。”即如果保舉已被撤職永不叙用的人爲吏，要罰二甲。說明秦代有“廢官”身份的人不能再進入官僚隊伍。第二，罪犯。《內史雜》規定：“令赦史毋從事官府。”“下吏能書者，毋敢從史之事”，“侯（候）、司寇及群下吏毋敢爲官府佐、史及禁苑憲盗”。“赦史”，整理小組釋爲：“犯過罪而經赦免的史不能再在官府供職。”“下吏”、“侯（候）、司寇”都屬於刑徒，可見秦代明確規定罪犯不准在官府任職，即便佐、史這樣的小吏。
2.年龄與爵位規定。《內史雜》規定：“除佐必當壯以上，毋除士五（伍）新傅。”“壯”，指三十歲，“士伍”爲無爵的成年男子。根據此律，秦代佐這樣的小吏，也要由三十歲以上有爵位的男子擔任。
3.道德素質規定。雲夢秦簡《語書》中提到合格的官吏應當是“良吏”，“事無不能也。”《爲吏之道》載：“凡爲吏之道，必精絮（潔）正直，慎謹堅固，審悉毋（無）私，微密纖察，安静毋苛，審當賞罰。嚴剛毋暴，廉而毋刖。”新公布的岳麓秦簡《爲吏治官及黔首》，也强調官吏需要恭敬、禮讓、忠信，灌輸立身行事的準則。(83) 這些都是對官吏道德素質的要求。當然這些不限於地方吏員，其思想內涵究竟屬於什麽學派也還值得進一步探討。但秦對地方吏員的道德素質和人品要求肯定是具體存在的，值得注意的是道德素質要求中，還包括廉政的要求。這些也大都爲漢代所繼承。
4.學歷、學識和能力要求。簡帛反映秦漢國家對地方吏員任職的學歷、學識和能力諸方面的規定。根據雲夢秦簡，秦代擔任“史”這一職務的人，需要經過官方“學室”的專門培養。漢簡中雖没有見到這樣的材料，但根據《漢書·藝文志》“太史試學童，能諷書九千字以上，乃得爲史。又以六體試之，課最者以爲尚書御史史書令史”的規定，我們認爲這種方法也適用於漢代。秦代通過“以吏爲師”而“明法律令”，可知“明法律令”是對地方吏員基本素質的要求之一。居延漢簡中常見“能書會計治官民頗知律令”語，包括了能够書寫，具有計算知識和行政能力，熟悉律令（分文、武）。此雖爲針對低級軍吏的要求，但也應包括了地方吏員在內。居延漢簡還有“軟弱不任”、“貧急軟弱不任職請斥免可補”，以及各種考績“中程”、“不中程”、“不如律”之語，也是對吏員能力的具體要求。
5.籍貫規定。文獻中關於地方吏員的任職籍貫迴避規定有記載。嚴耕望歸納爲刺史不用本州人；郡守、國相等不用本郡人；縣令長丞尉不但不用本縣人，且不用本郡人等三條原則。(84) 簡帛又有新的推進，如州郡縣屬吏例用本地人制度，一般認爲是從漢武帝時期發展起來的，秦代是否如此還不清楚，但根據《睡虎地秦墓竹簡·置吏律》：“嗇夫之送見它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”，“不得除其故官佐、吏”，自然要在新任之地除吏，其中可能就包含秦吏也要用本地人的含義。(85) 文獻諸多籍貫迴避的記載得到簡帛的進一步印證，如尹灣漢墓簡牘記載的東海郡吏員任用中，就嚴格遵循著吏員籍貫迴避原則，126名長吏中，没有一人的籍貫爲東海郡，縣級長吏不用本郡人的原則體現得非常嚴格。但長吏以鄰近郡國人爲多。鹽鐵官長、丞及侯國家丞也遵循這一原則。尹灣簡牘以個案化的實例不僅再次印證了文獻記載和以往研究的準確陸，還進一步反映不同籍貫的官吏，其所任官職的品級各有不同，有的帶有某種規律性。(86)
6.各種任用方式。秦漢國家關於官吏的任用已經形成自身的一套制度，如除、調、補、遷、真、守、假、平、領、視、録、兼、行、督等，都是常用名詞。簡帛記録了諸多豐富而具體的地方官吏任用方式，使我們對秦漢官吏的任用規則有了更加深入具體的瞭解。
（1）“守”、“真”。如秦漢官吏初任時有一年的試職制度，試用期間爲“守”，滿歲稱“真”。張家山漢簡《二年律令·具律》：“縣道官守丞毋得斷獄及（讞）。相國，御史及二千石官所置守，叚（假）吏，若丞缺，令一尉爲守丞，皆得斷獄。”里耶秦簡J1⑧133背面：“八月癸巳遷陵守丞□告司空主聽書從事”，J1⑨4正面：“陽陵守丞欣敢言之”(87)，以上之“守”，即試用。(88) 簡帛爲我們提供了“守”官更爲具體的職責規定。《具律》載：“其守丞及令、長若真丞存者所獨斷治論有不當者，令真令、長，丞不存及病者皆共坐之”，此處之“真丞”及“真令、長”，皆爲滿歲實除而非守官。
（2）“假”、“行”、“兼”、“視”。“假”，攝事之意，代行其官職。“行”是由本官攝行它官之事，有低級攝行高一級官吏職務，也有高級攝行低一級官吏職務的，也有同級、文武互攝。(89) “兼”是以本官兼任它官，與“行”有相似之處，但兼官的範圍似乎比較廣，從文獻看，一人可以兼任多個官職。“視”作治理、管理解，文獻多見，但也是一種任用制度，與兼官相似。(90) 這些在簡帛所反映的地方行政制度中都有例證。如張家山漢簡《奏讞書》：“南郡卒史蓋廬、摯田、叚（假）卒史瞗復攸
等獄簿”，“假卒史”，即代行卒史之職。尹灣漢墓簡牘中有“假亭長”，似爲假官最低一級。《釋粹》七○：“敦煌長史淵以私印行太守事”，是低級官吏“行”高一級官吏之事。《釋粹》七四：“神爵四年正月丙寅朔壬辰，敦煌太守快、庫丞何兼行丞事”，一五六：“永光五年五月甲辰朔己巳，將田車師己校尉長樂兼行戊校尉事”，這裏“兼行”並用，表示“兼”與“行”二者有時區別並不嚴格。張家山漢簡《二年律令·具律》：“事當治論者，其令、長、丞或行鄉官視它事”，此處之“視”，即可能爲一種兼官，是一種任用方式。
（3）除、調、遷、補、授。除、調、遷、補、授均爲秦漢官僚任用方式的名稱，在簡帛資料中都有反映：
除，即任命、任用官吏。雲夢睡虎地秦簡《置吏律》：“縣、都官、十二郡免除吏及佐、群官屬，以十二月朔日免除，盡三月而止之。”里耶秦簡T1⑧157正面：“卅二年正月戊寅朔甲午，啟陵鄉夫敢言之：成里典、啟陵郵人缺，除士五（伍）成里匄、成（成）爲典，匄爲郵人。”以上之“除”，皆爲任用之意。“除”是初任官職時使用的專用詞還是包括了從本官升任它官者？我們試以尹灣漢墓簡牘中的16位除任之例分析如下：
下邳令六安國陽泉李忠故長沙內史丞以捕群盗尤异除
下邳左尉沛郡相□□故土候□□□請詔除
戚丞陳留郡寧陵丁隆故廷史以請詔除
戚左尉魯國魯史父慶故假亭長以捕格不道者除
開陽右尉琅邪郡櫃王蒙故游徼以捕群盗尤异除
利成左尉六安國六殷順故嗇夫以捕斬群盗尤异除
利成右尉南陽郡堵陽邑張崇故亭長以捕格山陽亡徒尤异除
□□左尉南陽郡湼陽邑幾級故亭長以捕格山陽賊尤异除
平曲丞琅邪櫃胡毋欽故亭長以捕格？群盗尤异除
司吾長沛郡蕭劉奉上故孝者以宗室子舉方正除
臨沂長魯國魯丁武故相守史以舉方正除
合鄉長左馮翊臨晋駱嚴故郎中騎以韶除
山鄉相魯國魯旦恭故亭長以捕格不道者除
山鄉丞魯國魯橋敬故亭長以捕格不道者除
東安相河南郡密故郎申騎以請詔除
□鄉相陳留郡陳留李臨故侍郎以請詔除(91)
根據這16例的情況看，有的是從百石以下的屬吏或無任何吏職者升遷至二百石以上者(92)，如假亭長、亭長、游徼、嗇夫、孝者等，可以視爲初任官職者。但也有一些人本身已有一定的官職，如內史丞、廷史、郎中騎、侍郎，已爲國家任命的正式官。這兩部分人均用“除”，說明“除”的任用包括了官和吏兩部分人，而不是專門針對初任官職者。從上述例子看，這些地方低級屬吏的除官，需要經過一定的名目，大部分是因“捕格不道者”、“捕斬群盗”等對維護地方治安有貢獻者。
補，官吏有缺爲補。雲夢秦簡《置吏律》：“其有死亡及故有央（缺）者，爲補之，毋須時。”秦代官僚任命有時間限制，從十二月到三月。但如果官有缺，可以不受此時間限制而隨時補充，這當然是合理的制度。補有時也可能是新的任命，故也可作“除補”。如《新簡》EPT2：11：“修行……□□□年十八，今除補甲溝終古燧燧長代張薄。”EPT4：109：“□□居延不侵候長除補。”當然也有單獨用“補”的。如EPT11：12A：“/長張嘉補令史。”EPT27：8：“故吏間田金城里五士周育，年亖十二，可補高沙燧長，代張意。”補的形式有多種，較多的是以本官、舊吏補它官，尹灣漢墓簡牘四：“建鄉相山陽郡□□管？費，故將軍史，以十歲補”，“鐵官丞臨淮郡淮陵龔武，故校尉史，以軍吏十歲補”，“山鄉侯家丞定陶國朱佣，故郎中，以國人罷補”。補也可與遷連用，作“遷補”，《合校》40·21：“移居延第五燧長輔遷補居延令史，即日遣之官”，142·34：“候史徐輔遷補城倉令史，即日遣之官移城倉”，遷補似爲較低一級官吏往更高一級升遷的用語。
遷。某官有缺，可以遷補，如上引。但“遷”也可單獨使用，如《新簡》31·18：“遷缺”。尹灣漢墓簡牘中有大量關於遷的實例，如：
……故博陽令以秀材遷
□□□山陽郡東缗司馬敞故□□有秩以功次遷
海 西右尉臨淮郡射陽武彭祖故海鹽丞以廉遷
朐邑右尉楚國彭城□殷故相書佐以廉遷
厚丘長臨淮郡取慮邑宋康故丞相屬以廉遷
從尹灣簡牘的實例看，遷是由較低一級向更高一級的任用，被遷的名目主要有“秀材”、“功”或“功次”、“廉”三種形式，被遷者既有屬吏，如書佐等少吏，也有官，如令、丞等長吏。有地方相互之間的遷，也有中央向地方的遷。統計尹灣簡牘完整的113例任用實例，“遷”占94例，足見在地方吏員的任用中，“遷”的方式占有絕對多數。這對於我們研究地方行政制度具有重要參考價值。
授。授，授予。在官吏任用方式上指職位的授予。《史記·樂毅列傳》樂毅《報燕惠王書》云：“故察能而授官者，成功之君也。”在文獻上授可涵蓋各種權力的授予，《史記·李斯列傳》：“（趙）高自知天弗與，群臣弗許，乃召始皇弟，授之璽。”《史記·淮陰侯列傳》：“且陛下所謂天授，非人力也。”同傳：“漢王授我上將軍印。”《酈生陸賈列傳》：“（項羽）爲人刻印，刓而不能授。”同傳：“遣臣授（趙佗）君王印。”《漢書·朱博傳》：“宜建三公官，定卿大夫之任，分職授政，以考功。”《後漢書·劉虞公孫瓚陶謙列傳》：“乃以所佩勃海太守印綬授瓚從弟范，遣之郡。”秦漢文獻關於“量材而授官”，“量能以授官”，“授試以職”等記載很多，可證授是一種權力賦予，並且有一定的具體形式，如璽、印、授的給予。文獻記録的授主要是高級官吏。簡帛反映，授也是地方行政制度中低級官吏的一種任用方式。《合校》118·5：“不宜其官，以令授爲橐他石南亭長”。《合校》3·15：“五年正月中授爲甲渠城北隧長，至甘露元年六月中授爲殄北塞外渠井隧長，成去甲渠。”《新簡》EPT65：430：“/陽里公乘訾千秋年卅五，伉健可授爲臨之隧。”如果所授的官職具有補的性質，則與補連用，稱“授補”。《新簡》EPT65:335：“臨故殄北第八隧長，建平四年六月壬辰授補甲渠候官第十四。”當是十四隧長有缺，以殄北隧長補之。授，自上而下，對被授者有能力道德要求，授的對象可以有官職也可以無官職，但很難看出被授者職位變動的性質。
7.吏員編制。“編制”是現代名詞，指組織機構的設置及其人員數量的定額和職務的分配等。吏員指官吏的人數，吏員人數的定額限制也存在於秦漢行政管理制度中。《漢書·刑法志》：“其爲置廷平，秩六百石，員四人。”《蕭望之傳》如淳曰：“《漢儀注》御史大夫史員四十五人，皆六百石，其十五人給事殿中，其餘三十人留守治百事，皆冠法冠。”《成帝紀》：“罷中書宦官，初置尚書員五人。”《後漢書·循吏列傳》：“帝親自巡行，詔濱河郡國置河堤員吏”，“員”、“員吏”即規定的吏名與人數，是漢代的法律用語。《漢書·尹翁歸傳》師古曰：“員，數也。計其人及日數爲功程。”上述“員”皆是該機構核定的人數，是“常員”、“正員”，也稱“員吏”。還有增員、減員、損員、備員、無員等各種情況。《後漢書·順帝紀》：“丙辰，以太學新成，試明經下第者補弟子，增甲、乙科員各十人。”《漢書·元帝紀》：“以民疾疫，令太官損膳，減樂府員。”《史記·三王世家》：“虧膳貶樂，損郎員。”《史記·儒林列傳》：“文學掌故補郡屬，備員。”《漢書·百官公卿表》：“大夫掌論議，有太中大夫、中大夫、諫大夫，皆無員，多至數十人。”這些可以確證秦漢存在著吏員編制制度。簡帛又提供了地方行政制度中吏員編制的具體個案，並發現了“赢員”制度。根據尹灣漢墓簡牘，漢代地方吏員的設置需要有各種名目，如“功”、“廉”、“尤异”、“秀材”、“舉方正”、“孝”、“請詔”、“以軍吏十歲補”等。即使如掾史，也要有相關設置名目，如“以故事”、“請治所”等，不能隨意增置。如果没有這種名目設置的吏員則被視爲“贏員”(93)，即超編人員。但“赢員”與“備員”性質不同。里耶秦簡中關於里典和郵人的設置也需縣中批准的公文，說明秦代的吏員設置也是有名額限制的。(94)
（三）吏員考績和其他管理。簡牘從多方面反映了秦漢地方吏員管理的内容，如關於地方吏員的考績，過去我們從文獻資料中衹知道比較寬泛的內容，具體狀況不得而知。簡帛中細密的考核實例，使我們對當時地方吏員的考績制度有了較爲全面的瞭解。
1.上計考績及考譟。關於上計，《續漢書·百官志五》補注引胡廣曰：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢穀入出，盗賊多少，上其集簿。”上計制度是中央對地方，地方對地方的一項重要考核管理制度，也爲地方各級長吏所重視，文獻中多有記載。簡帛材料中也有上計的內容，豐富了我們的認識。首先，發現了鄉級上計資料。湖北荆州紀南松柏漢墓的墓主人是江陵西鄉有秩嗇夫周偃，墓中發現的《二年西鄉戶口簿》，記載了漢武帝時期西鄉的戶口狀況，戶口多少正是上計要求的一部分。(95) 漢代戶籍正本藏鄉，但要上報縣廷。儘管此文書還不能完全滿足上計文書的各項要求，但無疑構成郡縣上計的基本材料，可以視爲鄉爲縣提供上計文書资料的一部分。其次，秦漢上計是由縣邑上計郡國，再由郡國上計中央的二級上計制。目前，這兩種形式的實例都有發現。如安徽天長紀莊漢墓木牘中的《戶口簿》、《算簿》，我們判斷其爲縣向郡上計文書的副本。(96) 尹灣木牘中有“上邑計”的記載(97)，也應理解是邑向郡的上計。《合校》47·6A：“命者縣別課與計偕謹移應書一編敢言之”，則可能是縣對其下屬機構的上計考核。(98) 再次，發現了郡向中央上計的文書。尹灣漢墓木牘中的《集簿》，“可能是東海郡上計所用集簿的底稿或副本”。(99) 這些上計文書實例，對我們揭開上計文書的内容、形式，以及文書的真實性、“欺瞞性”等問題提供了珍貴的第一手資料。
關於上計的簡帛資料在雲夢睡虎地秦簡中也有發現，如《倉律》載：“縣上食者籍及它費大（太）倉，與計偕。都官以計時讎食者籍。”同律：“稻後禾孰（熟），計稻後年……到十月牒書數，上內［史］。”《金布律》：“已禀衣，有餘褐十以上，輸大內，與計偕。”我們將這些出土资料與文獻資料進行比較，可以看到秦漢上計制度演變的特點。
上計考績主要是對各級地方長吏的考課。簡帛中還有大量對地方各層級、各部門官吏的考核實例，如雲夢睡虎地秦簡中的《牛羊課》、《廄苑律》就是非常具體的考核，考核標準分爲殿、最，並有不同的獎勵和懲罰措施。(100) 從居延漢簡中我們可以看到漢代關於官吏功勞考課已有非常具體的量化標準了。
2.官吏的各種權利、義務與紀律管理。(101) 簡帛還提供了地方吏員管理的其他種種內容。簡帛中有豐富的官吏秩次等級劃分和俸禄標準記録，是官吏政治與經濟權利的反映。不同秩次等級的官吏，其政治地位有差异，如六百石以上在秦代被稱爲“顯大夫”。(102) 漢代也同樣有此制度。(103) 雲夢睡虎地秦簡及張家山漢簡《二年律令·秩律》中，記載了衆多地方各級吏員的秩次，如我們從秦簡中可以瞭解秦代有秩吏、斗食律的範圍和內涵。(104) 而有些是我們以往所未知的，如從一百二十石至一百六十石、二百石的鄉級吏員秩次。以此爲綫索，我們可以分析從秦至漢地方吏員秩次的變化規律。享有俸禄是官吏的權利，陳夢家曾著《漢簡所見奉例》(105)，充分運用文獻與簡牘資料研究漢代邊郡及兩漢俸禄問题，揭示了漢代俸禄研究中很多新的內容，也印證了文獻記載中的若干俸禄原則，如“半錢半穀”的規定。(106)
簡帛反映了包括地方吏員在內的各級官員的出行待遇，非常具體生動，是研究官僚史的重要資料。如雲夢秦簡《傳食律》中以爵位爲標準的出行飯食法律規定，是秦代重爵制的反映。(107) 張家山漢簡《二年律令》的《傳食律》中，爵位標準已經比换爲官制標準，從二千石至二百石以下，是官秩重於爵秩的反映。《傳食律》的內容還見於敦煌懸泉漢簡，具體到每天的用雞數量。官吏出行中還有用車的標準，《續漢書·輿服志》中有詳細規定，簡帛中也有反映。雲夢秦簡《金布律》中有都官與離官長官及屬吏的生活待遇規定，如分配有專門做飯者，也有使用車輛標準的規定，地方行政系統也應參照執行。
文獻記載秦漢官吏擁有許多法律特權，出土簡帛也有所反映。雲夢秦簡《秦律雜抄》：“吏從事於官府，當坐伍人不當？不當。”即從事於官府的吏享有免於起訴的權力。漢代也可能繼承了這個制度。《合校》239·46：“鞫毄書到，定名縣爵里年。”之所以定爵，應當是爵有減免刑罰的特權。這裏雖未標明針對何級官吏，但必包括地方官吏在內。有爵者享有法律特權，是商鞅變法以來的制度，同樣的犯罪，爵位高低不同，處罰標準也不一樣。(108)
文獻記載秦漢政府對各級官吏的休假請假有嚴格的制度管理，簡帛有很多印證與補充。如休假是秦漢官吏的一項權利，有常休假，如“五日一休沐”，有因事的“告歸”、“病假”，有節日假等。簡帛中日常休假也稱“歸休”，《二年律令·傳食律》載：“諸吏乘車以上及宦皇帝者，歸休若罷官而有傳者，縣舍食人、馬如令。”據此，我們可以看到關於“歸休”官吏更爲具體的待遇，即可以享受傳食。《史記·高祖本紀》《集解》引李斐曰：“休謁之名也，吉曰告，凶曰寧。”孟康曰：“古者名吏休假曰告”。但實際上休假和告、寧、病假還應該有具體區別。不能把“休謁”、“休假”與告寧病假混爲一談。告和寧這兩種方式簡帛中都有記録。尹灣漢墓木牘五正中，東海郡對該年郡中告寧的吏員總數進行了統計，試舉數例如下：
即丘長范常十一月四日告
都陽丞王賞正月廿日告
郯令華喬十月廿一日母死寧
襄賁左尉陳褒十一月廿日兄死寧
利成丞倪勳八月十九日父死寧
曲陽尉夏筐十月廿五日伯父死寧
□□丞□□□□月廿八日伯兄？死寧
上述告寧實例，推進了告寧制度的研究。例如我們通過上述材料可知，郡需要統計每年的告寧人數並上報。告的詳細原因没有記録，但寧的原因及對象都有具體記録，從中可知取寧的對象範圍不僅是父母，還包括兄弟伯父、伯兄等。(109)但告寧爲何有這種區別尚不清楚。病假是另一種請假方式，尹灣木牘五正中將“告病”單列出來，如“郚鄉侯相李臨八月晦告病”。居延漢簡中還有告病文書的具體實例，《合校》283·7：“甘露二年十一月丙戌朔己丑和候史奉親敢言之，即日病頭痛。”《合校》26·22還有：“甲渠侯官病書”，說明病假與告寧文書是不同的。這都是簡帛提供給我們的新認識。
三、以文書爲中心的行政運作方式
東漢王充說：“漢所以能制九州者，文書之力也。以文書御天下。”(110) 文書是秦漢中央和地方政府行政運作的重要工具。以往關於地方行政運作的研究是静態的、孤立的、描述性的，上個世紀以來，各類地方政府的行政文書在出土簡帛中占有很大比例，極大地彌補了文獻不足，使我們對地方行政運作體制有了比較多的瞭解，這個體制可以概括爲以文書爲中心的運作。通過文書開展秦漢地方行政制度研究，已是目前秦漢史研究的前沿領域之一。
（一）各級地方行政機構文書的發現。已發現的簡帛中，地方行政機構的文書從鄉里到州郡，類型衆多。這些文書是當時的檔案資料或實際使用的文書，未經後世修改和加工，具有非常高的學術研究價值。
1.里文書問題。里是最低一級行政機構，里有無文書，以往不清楚，也没有人關注。從目前的材料來看，里中應當保存有各類賦役文書。江陵鳳凰山漢簡屬於鄉里行政機構的文書，其《鄭里廪簿》是里與鄉之間賦稅交納的文書記録。這個鄭里的算錢，並不是鄭里各戶自行交纳到鄉的，而是由里正統一收集交納於鄉。按照常理，里正收集里中的算錢後也應有文書記録，並在里中留有正本或副本，構成里文書的一部分。故里在交納賦稅後保存相關文書是可能的。(111) 簡帛反映里與下級伍、里民之間，里民、里魁（正、典）與鄉縣之間都應有行政上的事務往來，簡帛上的“告”、“謁”、“自言”都是這種聯繫的手段，但可能不是以文書的形式，而是作動詞使用。(112) 簡言之，里有賦役文書，但里與上下級之間的聯繫尚未發現有文書。
2.鄉亭文書。簡帛中的鄉文書主要有三種類型：一是鄉保存的各種管理簿集。如上述江陵鳳凰山漢簡。又如張家山漢簡《二年律令·戶律》所說的戶籍、年細籍、田比地籍、田命籍、田租籍等，其正本藏在鄉，副本藏在縣廷。根據文獻記載，土地的肥堉也有文書，《後漢書·循吏列傳》云秦彭爲山陽太守，“興起稻田數千頃，每於農月，親度頃畝，分別肥塉，差爲三品，各立文簿，藏之鄉縣。”後“詔書以其所立條式，班令三府，並下州郡”，則在東漢建初以後，各鄉藏有關於土地“肥塉”三品的檔案文書成爲制度。以上這些都屬於管理類文書。二是鄉行政文書。鄉可能没有下行文書，但有平行和上行文書，目前發現的主要是法律文書、身份證明類文書和置吏類文書。如《合校》15·19、495·12，及里耶秦簡T1⑧157正面、J1(16)9正面(113)，都屬於鄉的上行和平行文書，後面我們論述時還要引用，此不再列。(114) 三是上計文書。上計文書儘管也有管理文書和行政文書的性質，但是在秦漢文書分類中還有其自身特點。簡帛給我們提供了鄉上計文書的全新材料。如前述荆州紀南鎮松柏村松柏一號漢墓中發現《二年西鄉戶口簿》，與里耶戶籍簡相比可判斷，它不應當是各戶戶籍本身，而與天長紀莊木牘户口簿類似，其性質應當是西鄉戶口的統計文書，具有鄉上計縣文書的性質。亭文書也有發現，懸泉簡中有不少應屬亭與上級往來的文書，《釋粹》八二：“元康元年九月癸酉朔辛卯，亭長憲□□□□敢言之，廷□□□……白，薄（簿）一編，敢言之。”《釋粹》一○一：“鴻嘉四年十月丁亥，臨泉亭長裦敢言之：謹案，亭官牛一，黑，犗，齒八歲夬（決）鼻，車一兩（輛）……”懸泉簡中還有大量郵驛機構的文書，是我們研究亭的行政運作的珍貴材料。
3.縣文書。簡帛中的縣級文書種類很多。一是上計類文書。如安徽天長紀莊漢墓中的《戶口簿》，分別記載了東陽縣戶與口的總計數字和所屬6個鄉戶與口的分計數字，《算簿》記載了東陽縣八、九兩個月“算”和“複算”的總數以及八月6個鄉的分算數，漢代“計斷九月”，紀莊一號木牘背面記載的算事也斷於九月，也許不是巧合。我們推斷其屬於東陽縣上計於郡的上計文書。(115) 二是管理類文書。業已發現的簡帛材料證明，鄉的各類文書，其副本要藏於縣，顯然是管理的需要。西漢沅陵侯國（相當於縣）出土的《黄簿》，內容包括行政設置、吏員人數、戶口人民、田畝賦稅、大型牲畜、經濟林木的數量，兵甲船隻以及各項的增減和增減的原因，還有道路交通、亭聚、往來長安的路綫和水陸里程等(116)，應當屬於收藏於縣的管理類文書。懸泉置屬於敦煌郡效穀縣，上個世紀九十年代在此發現的懸泉漢簡，也保存了不少縣級文書，內容很廣泛。(117) 湘西里耶秦簡是秦代洞庭郡遷陵縣的官府檔案，記載了遷陵縣行政管理的諸多方面內容。三是法律類文書。如睡虎地秦簡中的各種爰書。文獻記載縣有發布文書的權力，如“記”、“科”、“制”、“條章”等，也應屬於具有法律效應的管理文書。(118) 但這些還較少有簡帛資料的印證。
4.郡文書。郡文書的發現在二十世紀七十年代以前限於西北地區，如敦煌漢簡、酒泉漢簡、武威漢簡、張掖漢簡，除武威簡外，主要屬於自漢武帝起在河西走廊的屯戍文書。(119) 其中尤以張掖郡居延、肩水兩都尉府的行政文書爲主，稱之爲居延漢簡。七十年代後在這些地區又發現了大批文書，稱之爲居延新簡。從這些文書中，我們可以看到漢代邊郡的機構與吏員設置，烽燧制度，行政管理等諸多內容。但是，七十年代以後，郡文書發現的地域更加廣泛，内容也更爲豐富。如尹灣漢墓簡牘，其性質就屬於西漢東海郡的行政文書，爲研究漢代的上計制度、行政建置、吏員設置、官吏遷除、國家鹽鐵生產、國家兵器的製造與貯存以及戶口、墾田等等，提供了在很多方面較史籍所載具體得多的第一手資料。(120) 文獻中所見記、檄、教、敕等郡文書形式，在簡帛中也有印證。(121) 湘西里耶秦簡中關於洞庭郡的文書材料，是秦代郡級文書的藍本。這使我們對秦漢郡的行政研究從邊郡擴展到内郡，從一般屯戍文書擴展到更多方面。
5.州文書。目前州文書主要發現於西北簡中。如甘谷漢簡第22簡記載了涼州刺史陟所下郡國的文書。(122) 《新簡》EPF22:67，EPT54:5，皆爲刺史爲轉發中央文書所下之公文。州也有下發公文的權力，文獻中有記載，簡帛中也有印證。《新簡》EPT56:77A中有“……府移丞相御史刺史條”，此“刺史條”，即包括州所下之文書。
從文書的行文關係來看，州郡縣有上行、平行和下行文書，鄉有上行文書和平行文書。里中除各級下發的文書和里中保存的管理文書外，應當没有上行、下行和平行文書。
（二）文書所反映的行政運作與職能。雲夢秦簡《內史雜》云：“有事請殹（也），必以書，毋口請，毋（羈）請”，這種行政運作的基本規則貫徹於整個行政管理中。業已發現的各類各級行政文書，爲我們研究地方政府的行政運作與職能提供了生動而具體的材料。
1.鄉里的行政運作與職能。簡帛資料反映秦漢國家對社會的控制，是通過鄉里行政系統而深入基層的，我在上面的“機構與職官設置”一部分中，已經揭示出這些設置的完整性。在這個體系下，可以說秦漢的基層民衆絕大多數被納入了國家的行政管理系統中，脫離國家控制的社會組織與人群是非常少的。因此，國家的各項政策法令要通過鄉里組織來實施，而編戶齊民的各類事務也需要通過鄉里組織與國家發生聯繫，自治的特色並不明顯。
向編戶齊民傳達執行各級政府的文書政令，是鄉里行政運作的形式與內容之一，涉及一般民衆事務的公文要傳達到每一個人，如《漢書·賈山傳》云：“臣聞山東吏布詔令，民雖老羸癃疾，扶杖而往聽之。”《漢書·黄霸傳》：“時上垂意於治，數下恩澤詔書，吏不奉宣，太守霸爲選擇良吏，分部宣布詔令，令民咸知上意。”簡帛中“明白大扁書鄉市里門亭顯見處”，“令民盡知之”(123) 等語，更具體的印證了《賈山傅》、《黄霸傳》的說法，補充了文獻所缺。但這個傳達過程的最後一個環節，應當是由鄉里來協助完成的。鄉要執行上級下達的各項任務，《新簡》EPF22:1：“建武三年十二月癸丑朔乙卯，都鄉嗇夫宮以廷所移甲渠候書召＝恩詣鄉，先以證財物……”是都鄉嗇夫宮執行縣廷轉來甲渠侯文書所提要求的實例。甲渠侯不能直接向都鄉下達文書而需由縣轉達，縣的行政地位也由此可見一斑。
鄉里行政運作不僅是傳達文書政令以執行上級任務，簡帛反映鄉里還通過文書系統或其他形式來實施諸多行政管理，簡帛中也有記載。我們試舉例數端：
其一，戸籍與人口管理。戶籍管理直接牽涉到國家的赋稅徭役，統治階級極爲重視。秦漢戶籍雖有多種發現，但還難確定其具體形式，不過鄉管理戶籍已爲定論。張家山漢簡《二年律令·戶律》云：
恒以八月令鄉部嗇夫、吏、令史相襍案户籍，副臧（藏）其廷。有移徙者，輒移戶及年籍爵細徙所，並封。留弗移，移不並封，及實不徙數盈十日，皆罰金四兩；數在所正、弗告，與同罪。鄉部嗇夫、吏主及案戶者弗得，罰金各一兩。
“副臧（藏）其廷”即副本藏在縣廷，正本在鄉。在這條漢初的材料裹，强調了以鄉部嗇夫、吏主者、令史、案戶者等在戶籍管理上的權力和責任，這個責任在里耶秦簡中得到了具體印證。里耶秦簡J1(16)9正面記載：
廿六年五月辛巳朔庚子，啓陵鄉□敢言之：都鄉守嘉言渚里□劾等十七戶徙都鄉，皆不移年籍。今曰移言·今問之劾等徙□，書告都鄉，曰：啓陵鄉未有……（牒），毋以智（知）劾等初產至今年數□□□□謁令都鄉具問劾等年數，敢言之。遷陵守丞敦狐告都鄉主以律令從事。(124)
這份文書中都鄉要求啓陵鄉提供從啓陵鄉遷移到都鄉的17戶人的年籍，正是《戶律》中“有徙移者，輒移戶及年籍爵細徙所”法律規定的反映，是鄉級政府的職責。鄉里居民外出也需要從鄉政府獲得相關身份證明，屬於人口流動管理的一個方面，如《合校》15·19,505·37A，均爲鄉嗇夫給縣所開出的鄉民身份證明。前述江陵西鄉《戶口簿》，也是鄉戶口管理的一個具體例證。
其二，賦稅徵收與土地管理。秦漢國家鄉里行政組織設置的重要原因之一是賦稅徵收的需要(125)，這一點得到簡帛的印證。如江陵鳳凰山漢簡是包括鄉佐在內的鄉里官吏徵收賦稅的原始憑證(126)，也印證了《百官志》鄉佐“主民收賦稅”之語不誤。《合校》45·1A及526·1A中都有里正、里父老徵收賦錢的記録。與徵收賦稅相關的土地管理、經濟管理，也是鄉里行政運作的一個重要方面。這一點在張家山漢簡《二年律令》中有諸多反映，我在《從簡帛看秦漢鄉里基層組織的經濟職能》一文中有詳細歸納，茲不贅述。
其三，處理鄉里各類具體事務。與傳世文獻不同，簡帛反映鄉里行政機構處理鄉里的事務生動而具體。如意外死亡的法律調查，傳染病的防治，盗竊案件，私有財產的保護，遺產繼承，土地買賣，經濟糾紛，灾害防治，立戶，治安維護，自然環境保護等等，鄉里機構都要出面處理。(127) 當然，如前所述，由於地域範圍比較小，在處理這些問題時未必以文書往來的形式，而往往以鄉里民衆的“自言”或“告”、“謁”。如《封診式》“盗自告”條“某里公士甲自告曰”、“來自告”，“争牛”條“告曰”云云，“奪首”條“甲告曰”，“□□某爰書”條“各告曰”，“告臣”條某里士伍甲“告曰”等諸條中的“告”，都應作動詞解，而非文書形態的告。(128) 衹是經過“以文書代替其口辭也”的爰書後，纔以文書的形態保存下來。《封診式》中有兩條材料反映了里典與鄉或縣之間的“告”：
厲（癘）爰書：某里典甲詣里人士五（伍）丙，告曰：“疑厲（癘），來詣。”
經死 爰書：某里典甲曰：“里人士五（伍）丙經死其室，不智（知）故，來告。”
這兩個里中分別發現了疑爲“癘”的里人和“經死”的里人，從材料分析來看，里典以“告”的形式把這種情況向上反映，采取的是口頭彙報而不是文書形式。(129) 又《二年律令·戶律》云：“自五大夫以下，比地爲伍，以辨□爲信，居處相察，出入相司。有爲盗賊及亡者，輒謁吏、典。”漢代的“謁”或作名詞，爲名帖，或爲動詞，作“請見(130)，但不是公文文書的名稱。《戶律》所云“謁吏、典”，固然未必是伍長拿著名帖去見里典，而是要求伍中一旦發生“盗賊及亡”事件時他們要儘快去見里典，彙報情況。這個“謁”應視爲口頭彙報而不是文書彙報。簡牘中有很多“自言”實例：
《新簡》EPT56:261：“初元二年三月辛酉朔乙亥孤山里女子石夫自言夫德病。”
《新簡》EPW:35：“里女子張毋方自言迺十一。”
《合校》160·14：“移觻得萬歲里鄭貞自言夫望之病不幸死，子男赦。”
《合校》37:50：“/年二月庚寅朔丁未，居延平里曹式自言乃地節元。”
《敦煌馬圈灣漠簡》79DMT9:28：“元康元年七月壬寅朔甲辰，關嗇夫廣德，佐熹敢言之，敦煌壽陵里趙負趣，自言夫訴爲千秋燧長，往遺衣用，以令出關，敢言之。”
這些“自言”都是里民因各種事務，自己徑直以口頭的形式向鄉里行政機構陳述自己的請求而非文書。“自言”應當就是雲夢秦簡《內史雜》中的“毋（羈）請”原則，即不能請人代爲口言。雲夢秦簡反映，里民還可能直接越過鄉而向縣口頭陳述，如《封診式》中諸多法律文書記録的都是里民向縣廷直接申訴的。漢代也承襲了這個制度，《合校》140·1A載：
□□□年六月丁巳朔庚申，陽翟邑獄守丞就兼行丞事，移函里男子李立第臨自言取傳之居延，過所縣邑侯國勿苛留，如律令。候自發。
函裹的這個男子就是去陽翟“自言”取得過關身份證明文書的，未見鄉的中轉。廣泛“自言”的存在，說明其在官文書的表述中有着特定的含義，而不是随意使用的。如同“告”和“謁”一樣，這種行政管理本身儘管没有雙方之間的文書往來，但由於管理的需要，仍然用文書記錄而被保留下來，是我們今天研究秦漢鄉里行政運作的重要材料。
2.縣的行政運作與職能。縣是秦漢國家基層行政運作中的一個重要環節。簡帛材料的發現推進了縣的行政運作與職能研究。
其一，經濟管理。戰國以來鄉里等基層行政組織的普遍設置，其重要目的之一是實現封建國家的經濟職能(131)，縣也是如此。已發現的縣級文書，很多與經濟管理職能有關，如戶籍及各類宅園田地租年籍等。
首先是戶籍問題。秦獻公十年，秦“爲戶籍相伍”，秦始皇十五年“初令男子書年”(132)，都與戶籍制度的建立有關。睡虎地秦簡《爲吏之道》後附有《魏戶律》，說明秦吏對戶籍的重視。但是，秦代戶籍的具體狀況過去我們並不知曉。里耶戶籍簡牘的發現，使我們首次能够瞭解到秦代戶籍的大概內容和形式。(133) 里耶秦簡係秦代遷陵縣檔案文書，這些戶籍當然也是藏在縣中的文書。漢初“恒以八月令鄉部嗇夫、吏、令史相雜案戶籍，副臧（贓）其廷”(134)，說明漢代繼承了秦的制度。其次，除戶籍外，還有其他各類與經濟相關的文書。龍崗秦簡中有“宅田籍”，《二年律令·戶律》載：“民宅園戶籍、年細籍、田比地籍、田命籍、田租籍，謹副上縣廷，皆以箧若匣匱盛，緘閉，以令若丞、官嗇夫印封，獨別爲府。”(135)這些籍書的性質判斷，學者多有研究(136)，這裏不再羅列。張家山簡雖然將上述文書列在《戶律》下，但戶籍與其他各類籍書是否可以完全合一而統稱爲戶籍，我仍然有懷疑，畢竟典型而標準的秦漢戶籍形式尚没有出現。民有分田宅、奴婢、財物的券書，也要上報縣。這些文書的作用，不完全是經濟管理，但經濟管理顯然是主要目的。所謂經濟管理，主要是國家對賦稅徭役徵發的管理，但也包括國有資產的管理，這在睡虎地秦簡秦律中有許多記載。
戶籍及各類宅園田地租年籍券書等正本藏鄉，副本藏縣廷或個人，縣正是通過此類文書對鄉實施監控與管理。而具體的賦稅徵收，土地宅園的授受、測量，人口年齡的登記等等，每年是由鄉里吏完成，但縣令史等屬吏要參與具體過程，即所謂“雜案”。這些文書形成後，要封閉起來，加蓋令或丞、官嗇夫的印章，在單獨的官府中收藏。這麽做，既是爲了防止篡改，也是每年要以此爲準來考核下級各類經濟指標的完成，爲每年的上計做资料準備。各類籍書的正本藏鄉，並不意味着鄉對這些文書擁有處理權。里耶秦簡中，都鄉爲了獲取啟陵鄉所遷移來的十七戶人的年籍所撰寫的文書，並不是鄉與鄉之間的文書往來，而是通過了遷陵丞的批轉，說明各鄉間的年籍移動需要通過縣，是在縣的監官下完成的。《戶律》還明確規定：“有移徙者，輒移戶及年籍爵細徙所，並封。留弗移，移不並封，及實不徙數盈十日，皆罰金四兩，數在所正、典弗告，與同罪。鄉部嗇夫、吏主及案戶者弗得，罰。”我們可以判斷，此律對鄉里吏、吏主者違反移徙律令的處罰，是由縣來執行的。湖北荆州高臺18號墓木牘內容，是對《戶律》和里耶簡的印證。(137) 西漢沅陵侯國（相當於縣）出土的《黄簿》內容中，有戶口人民、田畝賦稅、大型牲畜、經濟林木數量的記載(138)，也是縣通過文書的行政運作實施經濟管理的一個例證。經濟職能還包括對農業生產的指導，睡虎地秦簡《田律》中的《月令》片段和懸泉漢簡中的《四時月令詔條》，是縣吏指導農業生產的“綱領性文件和規定”。(138)
其二，政治與社會管理。簡帛提供了大量關於縣政治與社會管理的官文書，使我們對縣令長丞尉及屬吏的政治與社會職能有了更多的認識，豐富了文獻的記載。睡虎地秦簡與里耶秦簡集中反映了秦代縣吏在政治與社會職能方面的執行與運作情況。首先，政治素質與行政能力要求。睡虎地秦簡《語書》，是南郡守騰對所屬縣道主要官吏發布的文告，文中提出了“良吏”與“惡吏”的劃分標準，要求他們應服從上級，具備五善，並對“不忠”、“不直”、“不廉”的行爲提出批評。《語書》還提出“明法律令，事無不能殹（也）”的行政能力要求和若干細則。(139) 其次，執行法律與軍事管理。秦縣吏的法律執行主要體現在治獄與案件調查上。縣是一级審判機構。從睡虎地秦簡《封診式》爰書中可以看到，有大量縣吏參與治獄，體現了縣在治獄上的主導作用。《封診式》還對治獄者提出“能以書從迹其言，毋治（笞）諒（掠）而得人請（情）爲上；治（笞）諒（掠）爲下”，“凡訊獄，必先盡聽其言而書之，各展其辭，雖智（知）其訑，毋庸輒詰。其辭已盡書而毋（無）解，乃以詰者詰之”等治獄原則，爲文獻所不見。秦縣有軍事力量，縣令長也有相應的軍事考核與管理職能。(141) 里耶秦簡反映，秦代民間存在很多居貲贖債者，他們無論走到何處，所在縣都有追討的法律責任。(142) 第三，吏員管理。吏員管理主要包括置吏權。《秦律十八種·內史雜》中有“官嗇夫免，□□□□□□□其官亟置嗇夫。過二月弗置嗇夫，令、丞爲不從令”，以及“除佐必當壯以上，毋除士五（伍）新傅。苑嗇夫不存，縣爲置守，如廄律”等律文，《置吏律》中有“其有死亡及故有夬（缺）者，爲補之，毋須時”，“嗇夫之送見它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”、“官嗇夫節（即）不存，令君子毋（無）害者若令史守官，毋令官佐、史守”等律文，顯示縣在相關法律的指導下，對被免或“不存”的嗇夫，因死亡有缺的官吏，要及時設置並有時間規定；對官嗇夫、佐的設置，有相關任職條件。里耶秦簡T1⑧157正面、T1⑧157背面，還記載了遷陵丞對啓陵鄉要求設置里典和郵人文書的批復，是縣置吏權的生動例證。當然，簡帛也證明，縣衹能任命百石以下的屬吏，百石以上的衹能置守官，與文獻的記載一致。除置吏權外，縣對都官及所轄吏員有各種考核管理的權力，細密而具體，簡牘多見，限於篇幅，這裏不再展開。第四，社會管理。秦縣的行政運作不單純表現在政治經濟和軍事方面，也包括各種社會事務管理。睡虎地秦簡中有縣吏參與調查處理盗竊、不孝、婚姻家庭矛盾、財產糾紛、傳染病、火灾等問題的文書，也涉及環境保護，是縣具有廣泛社會職能的反映。(143)
這些政治與社會職能被漢代繼承，在漢簡中也有豐富的資料。這裏不再例舉。
其三，縣以文書行政。縣的文書類型我們在上面已有概括，縣的行政運作就是圍繞這些文書的上傳下達，貫徹執行。簡帛提供了縣以文書行政的一些基本原則：第一，“必以書”。已經發現的縣文書紛繁複雜，涉及很多方面。印證秦漢縣廷在處理各類事務時，以文書爲準的基本原則。雖以文書行政，但如何執行及執行力度如何，因長吏少吏的素質差异，各縣肯定不會完全一樣。第二，行書律。以文書行政必須有對文書傳遞的制度規定。睡虎地秦簡和張家山漢簡中有《行書律》，對文書傳遞有細密規定。其中涉及縣在文書傳遞上的規定。皆爲傳世文獻所不見。第三，文書行政方法與內容。各類縣文書中，有文書往來的處理原則，體現了縣以文書行政的規範性。從縣鄉之間，縣縣之間，郡縣之間的文書實例中，我們可以看到縣在政務處理上一些以往所不知道的規則，如縣與鄉、縣與縣、郡與縣之間政務往來文書的内容及如何處理這些文書。限於篇幅，不再例舉。
3.州郡的行政運作與職能。州郡文書的新發現，彌補了州郡行政運作研究上的很多不足。
首先，州郡在文書運轉中的地位。文獻記載了州郡在文書上傳下達中的一些情況(144)，但這些材料零碎不完整。簡帛反映，州郡是詔書和中央各部門文書下達的一個重要環節，特別是西漢後期以後，州擁有了轉發文書的權力，原直下郡國的文書要經過州中轉，是州由單純的監察機構向行政機構轉化的又一證明。我們還不能確認是否所有中央文書自西漢晚期後均要由州轉發，但州轉發文書的實例簡帛多見，如《新簡》EPT4:1：“九月乙亥，涼州刺史柳使下部郡太守、屬國農都尉，承書從事下當用者。明察吏有若能者勿用，嚴教官屬，謹以文理遇百姓，務稱明詔厚恩，如詔書/從事史賀音。”EPF22:67：“大司空罪別之州牧，各下所部如詔書。書到言。”《散見簡牘合集》43：“十月廿日丙子，涼州刺史超使告部漢陽從史忠等，移郡國太守都尉寫移書到，檢案奉行右言被書後五日如宗正府書律令。”(145) 皆爲州所轉發的各類文書。郡轉達上級文書的材料在簡帛中很豐富，不再引證。需要指出的是，郡除了轉達中央文書外，還有轉達其他郡文書的權力與責任，這是因爲一郡没有向它郡所屬機構直接下文的權力，衹能由它郡中轉。(146) 州郡不是單純的文書轉達，在轉達過程中，往往也要附上自己的看法和意見，對下級如何執行這些文書提出指導，對下級執行文書的情況實施監督。而下級收到這些文書後，例要回文。
州郡不僅下轉文書，也要上呈文書。刺史有歲終要向中央的奏事制度。《新簡》EPT51:418B：“［
九月刺史奏事簿録”，疑即刺史的上呈文書。郡上呈文書中最重要者係上計文書。《續漢書·百官五》記載了郡要“歲盡遣吏上計”，縣“秋冬集課，上計於所屬郡國”。注引胡廣曰：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢穀出入，盗賊多少，上其集簿。”這種二級上計制的核心是郡，郡在彙集了縣的上計文書後，形成郡的上計文書，上報中央一年中郡的各種統計資料。我們已知的尹灣簡牘中，題名爲《集簿》的文書，即西漢晚期東海郡的上計文書。這是我們首次看到郡上計文書的實例。除上計文書外，簡帛還提供了其他郡上呈文書類型，如奏讞文書、變事書、請書等。張家山漢簡《奏讞書》諸多案例反映，郡要將審理不了的縣道奏讞文書上報廷尉，也要將郡中疑獄直接報廷尉。(147) 張家山漢簡《二年律令·置吏律》中有後兩種文書的上呈規定。(148) 縣是地方行政事務處理的中心，而郡是地方文書的樞紐，這在出土文獻中有較清楚的反映。
其次，州郡以接受上行、頒發下行文書的形式指導地方行政。州郡雖有巡視地方的制度(149)，但行政事務的處理，仍是以文書往來爲特徵。這種文書往來的行政規則，是州郡要接受和處理來自下級的各類文書，頒發各種下行文書指導下級行政，這些文書多稱爲府書、記、教、敕等，具體而細密。《漢書·何武傳》有“出記問墾田頃畝，五穀美惡”之語，《後漢書·賈琮傳》有“即移書告示，各使安其資業”記載，皆是刺史有對所屬部中下發文書管理事務權力的證明。關於州獨立而非轉發的下發文書名稱在簡牘中也有發現，如《新簡》EPT50:182B：“［以來刺史書”，此“刺史書”，應當即刺史所下之文書。郡府的下行文書尤爲多見，如睡虎地秦簡《語書》係秦南郡守騰頒發給縣道嗇夫的教戒之書。里耶秦簡J1(16)5、6中有洞庭郡守發給郡卒史、尉、縣嗇夫關於如何徵發徭役傳送軍需的文書。《新簡》EPF22:188有府記關於處理塞尉借馬的事宜。《釋粹》二○、二一，係敦煌太守頒發給部都尉及縣追捕盗賊的文書。對於郡縣的各自管轄權限，我們目前還不能準確劃分，哪些文書必須上報郡，由郡來處理也還不是很清楚，但郡以公文形式管理郡中事務之具體狀況，簡中有清楚的反映，如《釋粹》一五二中，有太守府處理效穀縣因傳馬病死而上報的文書，《新簡》EPF22:80有城北燧長黨因病請假而需郡批准的文書，皆可反映郡政之繁雜。其中，有許多事務是我們以往所不知的。
通過上述簡要歸納，可見簡帛在推動秦漢地方行政制度研究上的重要意義，運用簡帛材料開展秦漢地方行政制度研究也將是未來秦漢史研究中的前沿性課題。但是我們也要看到其中存在的問題。首先，對簡帛材料的解讀還存在不同的認識，還有許多材料尚未公布，因此，目前閲於地方行政制度的一些認識還需要將來新材料的檢驗。其次，簡帛材料具有分散性、不完整性，仍然需要結合文獻材料進行綜合分析，單純依靠簡帛材料孤立分析難以得出正確、全面性的結論。這方面我們的研究者還存在缺陷。最後，目前運用簡帛材料所進行的秦漢地方行政制度研究，還應當與秦漢史中的一些重大問題相聯繫。通過地方行政制度研究，進而對秦漢社會形態、國家結構、階級關係等，在既往研究的基礎上向前推進，爲秦漢史研究獲得重大突破奠定基礎。
注釋：
①各種不同說法如下：《三國志·魏書·夏侯玄傳》：“故刺史乘傳車，其吏言從事，居無常治，吏不成臣。其後轉更爲官司耳。”《宋書·百官志下》：“前漢世，刺史乘傳周行郡國，無適所治。後漢世，所治始有定處。”《續漢書·百官志五》注引劉昭曰：“孝武之末，始置刺史，監糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮。”《漢舊儀》云：“初分十三州假刺史印綬，有常治所。”《漢書·朱博傳》：“使者行部還，詣治所。”
②謝桂華、李均明、朱國炤：《居延漢簡釋文合校》，文物出版社，1987年。
③參見嚴耕望：《中國地方行政制度史甲部—秦漢地方行政制度》第九章，第282頁，上海：上海古籍出版社，2007年。
④胡平生、張德芳：《敦煌懸泉漢簡釋粹》，上海：上海古籍出版社，2001年。
⑤應劭《漢官儀》云：“元帝時，丞相於定國條州大小，爲設吏員，治中、別駕、諸部從事，秩皆百石，同諸郡從事。”
⑥甘肅省文物考古研究所等：《居延新簡》，北京：文物出版社，1990年。
⑦連雲港市博物館等：《尹灣漢墓簡牘》，北京：中華書局，1997年。
⑧參見《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》，《文物》2003年第1期。周振鶴：《秦代洞庭蒼梧兩郡懸想》，《復旦學報》2005年第5期。8陳偉：《秦洞庭、蒼梧二郡芻論》，《歷史研究》2003年第5期。
⑨参見陳松長：《岳麓書院藏秦簡中的郡名考略》，《湖南大學學報》2009年第2期。
⑩參見趙平安：《尹灣漢簡地名的整理與研究》，載《尹灣漢墓簡牘綜論》，北京：科學出版社，1999年。
(11)《漢書·百官公卿表》：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞，邊郡又有長史，掌兵馬，秩皆六百石。景帝中二年更名太守。郡尉，秦官，掌佐守典武職甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。關都尉，秦官。農都尉、屬國都尉，皆武帝初置。”《續漢書·百官志》：“每郡置太守一人，二千石，丞一人。郡當邊戍者，丞爲長史。王國之相亦如之。每屬國置都尉一人，比二千石，丞一人。本注曰：凡郡國皆掌治民，進賢勸功，決訟檢奸。常以春行所主縣，勸民農桑，振救乏絕。秋冬遣無害吏案訊諸囚，平其罪法，論課殿最。歲盡遣吏上計。並舉孝廉，郡口二十萬舉一人。尉一人，典兵禁，備盗賊，景帝更名都尉。武帝又置三輔都尉各一人，譏出入。邊郡置農都尉，主屯田殖穀。又置屬國都尉，主蠻夷降者。中興建武六年，省諸郡都尉，並職太守，無都試之役。省關都尉，唯邊郡往往置都尉及属國都尉，稍有分縣，治民比郡。”
(12)參見《後漢書·和帝紀》永元十三年詔，《後漢書·光武帝紀》甲戌詔。
(13)分別参見《漢代政治論文集》（臺北：藝文印書館，1976年。此文寫於1937年），《漢簡缀述》（北京：中華書局，1980年），《簡牘研究譯叢）（北京：中國社會科學出版社，1987年），《簡帛研究譯叢》第一輯（湖南出版社1996年）。
(14)《睡虎地秦墓竹簡》，北京：文物出版社，1978年。
(15)《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(16)黄海烈：《里耶秦簡與秦代地方官制》，《北方論叢》2005年第6期。
(17)《湘西里耶秦代簡牘選釋》，《中國歷史文物》2003年第1期。
(18)參見前揭黄海烈文。
(19)參見《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。（張家山漢墓竹簡［二四七號墓］》（釋文修訂本）第48頁，北京：文物出版社，2006年。
(20)參見廖伯源：《漢初郡長吏考》，《國學學刊》2009年第1期。
(21)《尹灣漢墓簡牘》。另參見拙著：《秦漢官僚制度》第八章《西漢東海郡的個案研究》，北京：社會科學文獻出版社，2002年。
(22)如陳夢家：《漢簡所見居延邊塞與防禦組織》，《漢簡所見太守、都尉二府屬吏》及廖伯源：《簡牘與制度》（北京：文津出版社有限公司，1998年），藤枝晃：《漢簡職官表》）《簡牘研究譯叢》，北京：中國社會科學出版社，1987年），陳直：《居延漢簡研究》（天津：天津古籍出版社，1986年）等都是代表作。李迎春《20世紀以來秦漢郡縣屬吏研究綜述）（《石家莊學院學報》2009年第1期）一文對此有綜述。
(23)參見《漢簡所見居延邊塞與防禦組織》。
(24)陳夢家：《漢簡所見太守、都尉二府屬吏》。
(25)陳直：《居延簡所見官名通考》，收入《居延漢簡研究》。
(26)《中國地方行政制度史甲部—秦漢地方行政制度》，上海：上海古籍出版社2007年，第117頁。
(27)關於“曹”，前揭嚴耕望著云：“是曹均指機關舍宇而言甚明。蓋因各有舍宇謂之曹或官曹，故分職亦以曹爲稱耳。”又《漢書·食貨志下》：“楊可告緡遍天下，中家以上大氐皆遇告。杜周治之，獄少反者。乃分遣御史廷尉正監分曹往。”服虔曰：“分曹職案行也。”師古曰：“服說非也。曹，輩也，分輩而出爲使也。”這說明“曹”的解釋、理解還有不同。《睡虎地秦墓竹簡》注云：“曹，古時郡、縣下屬分科辦事的吏，稱爲曹。”（《睡虎地秦墓竹簡》第20頁）
(28)《睡虎地秦墓竹簡》第20頁。
(29)《湘西里耶秦代簡牘選釋》。
(30)参見裘錫圭：《嗇夫初探》，載《雲夢秦簡研究》，北京：中華書局，1981年。
(31)參見楊宗兵：《里耶秦簡釋義商榷》（《中國歷史文物》2005年2期），陳治國：《里耶秦簡之“守”和“守丞”釋義及其它》（《中國歷史文物》2006年3期）。
(32)參見拙著：《秦漢官僚制度》，第320～321頁。
(33)關於新材料與縣長吏設置研究的關係可參見鄒水杰：《兩漢縣行政研究》第一章第三節，长沙：湖南人民出版社，2008年。
(34)《睡虎地秦墓竹簡．秦律雜抄》云：“縣司空、司空佐史、士吏將者弗得，貲一甲；邦司空一盾。”
(35)參見拙著：《秦漢官僚制度》第八章《西漢東海郡的個案研究》。
(36)參見前揭鄒水杰：《兩漢縣令長研究》第一章第三節。
(37)《中國地方行政制度史甲部——秦漢地方行政制度》第五章《縣廷組織》。
(38)參見鄒水杰《兩漢縣令長研究》第一章第三節。廖伯源：《漢初縣吏之秩階及其任命》，《社會科學戰綫》2003年第3期。
(39)參見《秦漢簡牘論文集》，蘭州：甘肅人民出版社，1989年。
(40)參見拙著：《秦漢官僚制度》第八章《西漢東海郡的個案研究》。拙著認爲，“尹灣漢墓簡牘反映出，漢代每個縣所屬鄉數，及鄉有秩的設置是很不平均的……大大超過我們以往對漢代每縣鄉敷平均敷的估計。”
(41)《秦漢宫制史稿》下册，濟南：齊魯書社，1985年，第192頁。
(42)《中國鄉里制度》，北京：社會科學出版社，2002年，第6頁。
(43)中華書局編輯部編：《雲夢秦簡研究》，第229頁。
(44)《從簡牘看秦漢時期的鄉與里組織》，《陝西歷史博物館館刊》第三輯，西安：西北大學出版社，1996年。
(45)《睡虎地秦墓竹簡》第30頁。
(46)《秦漢法制史論考》，北京：法律出版社1988年，第122頁。
(47)《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(48)參見《湘西里耶秦代簡牘選釋》。《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(49)參見拙著《從簡牘看秦代鄉里的吏員設置與行政功能》，載《里耶秦簡研究文集》，北京：科學出版社，2009年。
(50)《秦律雜抄》云：“縣司空、司空佐史、士吏將者弗得，貲一甲；邦司空一盾。”
(51)《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(52)同注(49)。
(53)同上。
(54)參見前揭鄒水杰著，第82頁。
(55)這裏當然還有一種可能，即“佐”爲人名。需待里耶秦簡更多的材料公布來證明之。
(56)當然也有一種可能，“佐”是一個人名。
(57)《睡虎地秦墓竹簡》第32頁。
(58)中華書局編輯部編：《雲夢秦簡研究》，第250頁。
(59)同上，第251頁。
(60)王毓銓：《漢代“亭”與“鄉”、“里”不同性質、不同系統說》，《歷史研究》1954年第2期。
(61)蔡美彪：《漢代“亭”的性質及其行政系統》，《光明日報》1954年12月23日。
(62)傅畢有：《有關秦漢鄉亭制變的幾個問題》，《中國史研究》，1985年第3期。
(63)熊鐵基：《“十里一鄉”和“十里一亭”——秦漢鄉、亭、里關係的決斷》，《江漢論壇》1983年第11期。
(64)周振鶴：《從漢代“部”的概念釋縣鄉亭里制度》，《歷史研究》1995年第5期。
(65)《漢書·高後紀》。
(66)《漢書·文帝紀》。
(67)參見拙著：《秦漢官僚制度》第八章。
(68)《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》：“伍人相告，且以辟罪，不審，以所辟罪罪之。有（又）曰：‘不能定罪人，而告它人，爲告不審。’今甲曰伍人乙賊殺人，即執乙，問不殺人，甲言不審，當以告不審論，且以所辟？以所辟論當殴（也）。”《法律答問》以伍人作爲案例主人，當是秦代伍組織普遍存在的證據。《二年律令·戶律》中關於“自伍大夫以下，比地爲伍”的法律規定，也是漢初繼承這一制度之明證。
(69)參見安作璋、熊鐵基：《秦漢官制史稿》下册，第218頁。《雲夢龍崗秦簡）：“《苑律》論之伍人弗言□與同罪 ”，北京：科學出版社，1997年。
(70)《續漢書·百官志》。
(71)參見拙著：《秦漢官僚制度》第八章。
(72)如前揭嚴耕望的《中國地方行政制度史甲部——秦漢地方行政制度》，安作璋、熊鐵基的《秦漢官制史稿》，黄留珠的《秦漢仕進制度》（西安：西北大學出版社，1985年），關於這個方面所研究的視角和材料大體相同。
(73)《漢書·任敖傳》。
(74)《漢書·景帝紀》。
(75)參見拙著：《秦漢官僚制度》，第159頁。
(76)大庭脩：《秦漢法制史》，蔣非非：《漢代功次制度初探》，《中國史研究》1997年第1期。
(77)參見拙著：《秦漢官僚制度》，第335頁。
(78)參見拙著：《尹灣漢墓簡牘軍吏以“十歲補”補證》，《簡帛研究2004》，桂林：廣西師範大學出版社，2006年。
(79)參見鄒水杰：《兩漢縣行政研究》第三章。
(80)如廖伯源對西漢晚期東海郡吏員升遷的探討，參見前揭《簡牘與制度》。
(81)如胡平生認爲，積四年勞可以進爲一功。參見其著：《居延漢簡中的“功”與“勞”》，《文史》1995年第1期。
(82)安作璋、陳乃華曾著《秦漢官吏法研究》（臍南：齊魯書社，1993年），本文下列分析采用了該書第二章《官吏任用法》的分類法。關於任用的簡帛材料是由中央制定的統一制度，適用於中央。但這些材料大都發現於地方吏員之墓或行政機構遺址中，因此其適用於地方行政也是無疑的。但對簡帛没有涉及而衹有文獻記載的任用制度，我們這裏並不討論。
(83)《新出文獻资料的整理與研究》，《中國史研究》2009年第3期。
(84)參見《中國地方行政制度史》上編第十一章《籍貫限制》。
(85)參見拙著：《秦漢官僚制度》，第293頁。
(86)參見李解民：《〈東海郡下轄長吏名籍〉研究》；陳勇：《尹灣漢墓簡牘與西漢地方官吏任遷》，載《尹灣漢墓簡牘綜論》。
(87)參見：《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(88)《敦煌懸泉漢簡釋粹》十八：“守獄丞左、屬禹敢言之。”“守獄丞”亦爲試用之獄丞。
(89)參見安作璋、熊鐵基：《秦漢官制史稿》下册，第369～370頁。
(90)同上，第367頁。
(91)參見：《尹灣漢墓簡牘》，85～93頁。
(92)從一般意義上說，秦漢二百石以上爲國家任命的官，二百石以下爲自辟的屬吏。二者的任用方式不同。前者爲官，後者爲吏。
(93)參見《尹灣漢墓簡牘》，第100、102頁。
(94)參見《文物》2003年第1期。
(95)參見荆州博物館：《湖北荆州紀南松柏漢墓發掘簡報》，《文物》2008年第4期。
(96)卜憲群、蔡萬進：《天長紀莊木牘及其價值》，《光明日報》2007年6月25日。
(97)參見《尹灣漢墓簡牘》，第96、97頁。
(98)參見安作璋、陳乃華：《秦漢官吏法研究》，第187頁。
(99)《尹灣漢墓簡牘》，第2頁。
(100)參見《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種》。
(101)本問題參照安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》第三章的分類。
(102)參見《雲夢睡虎地秦簡·法律答問》。
(103)參見拙著《秦漢官僚制度》第五章第二節。
(104)參見安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》，第77、78頁。
(105)參見陳夢家：《漢簡綴述》，北京：中華書局，1980年。
(106)參見安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》第三章。
(107)關於秦漢官吏的飲食規定研究，可參見安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》第三章。
(108)參見參見安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》第三章。
(109)參見《尹灣漢墓簡牘》五正。《秦漢官吏法研究》認爲：“秦漢時期官吏如因父母喪，還可享有較長的假期，這種假期稱曰‘寧’”（100頁），但實際上取寧的範圍不限於父母，而是更廣，包括更多的相關親屬。
(110)《論衡·別通》。
(111)《合校》267·18：“出錢三百四，建平元年五月戊午，孤山里王則付西鄉左忠。”這則材料也是里向鄉納錢的記載。
(112)參見拙著：《從簡帛看秦漢鄉里的文書問題》，《文史哲》2007年第6期。
(113)參見《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(114)關於鄉里文書的問題參見拙著《從簡帛看秦漢鄉里的文書問题》，《文史哲》2007年第6期。
(115)參見卜憲群、蔡萬進：《天長紀莊木牘及其價值》。
(116)參見《沅陵虎溪山一號漢墓發掘簡報》。
(117)參見《敦煌懸泉漢簡釋粹》。
(118)參見拙著：《秦漢官僚制度》，第280頁。
(119)參見陳夢家：《漢簡考述》，載《漢簡綴述》。
(120)參見《尹灣漢墓簡牘》前言。
(121)《釋粹》一一一：“府記四”，《新簡》EPF22:201：“獲教敕”、“府卿蔡君起居檄至……”。
(122)參見《漢簡研究文集》，蘭州：甘肅人民出版社，1984年。
(123)參見《合校》：139·13,16·4等。
(124)參見《湖南龍山里耶戰國——秦代古城一號井發掘簡報》。
(125)參見拙文：《從簡帛看秦漢鄉里基層組織的經濟職能》，《史學月刊》2008年第3期。
(126)參見裘錫圭：《湖北江陵鳳凰山十號漢墓出土簡牘考釋》（《文物》1974年第7期）。又前揭臧文中認爲，鄉佐屬縣而不屬鄉，我們認爲這個觀點值得商榷。《續漢書·百官五》明確記載：“又有鄉佐，屬鄉”，應當是可信的。鳳凰山10號墓木牘並不能推翻這個觀點，因爲西鄉的佐雖然有3個，但並不在同一月出現，完全有换佐的可能。
(127)參見拙文：《從简帛看秦漢鄉里基層組織的經濟職能》一文中的材料。
(128)《後漢書·劉陶傳》云黄巾起義時“州郡忌諱，不欲聞之，但更相告語，莫肯公文。”此“告”亦口頭相告。
(129)根據《漢書·張湯傳》注：“爰，换也，以文書代替其口辭也。”這兩條爰書即是將里典的口辭轉换爲法律文書。
(130)參見劉洪石：《謁·刺考述》，載《尹灣漢墓簡牘綜論》，北京：科學出版社，1999年。
(131)參見拙著：《春秋戰國鄉里社會的變化與國家基層權力的建立》，《清華大學學報》，2007年第2期。
(132)《史記·秦始皇本紀》。
(133)參見：《里耶秦簡發掘報告》，長沙：岳麓書社，2006年。相關研究參見張榮强：《湖南里耶所出“秦代遷陵縣南陽里戶版”研究》，《北京師範大學學報》2008年第4期。
(134)張家山漢簡《二年律令·戸律》。
(135)關於“田命籍”，《二年律令與奏讞書》（上海：上海古籍出版社，2008年）一書釋爲“田合籍”。
(136)參見朱紅林：《張家山漢簡〈二年律龍〉研究》第四章第二節的相關綜述。哈爾濱：黑龍江人民出版社，2008年。
(137)木牘載：“七年十月丙子朔庚子，中鄉起敢言之：新安大女燕自言，與大奴甲、乙，大婢妨徙安都，謁告安都受［名］數，書到爲報，敢言之。十月庚子，江陵龍氏丞敬移安都丞。亭手。”（湖北荆州博物館：《荆州高臺漢墓》，北京：科學出版社，2000年。）此牘說明不同縣之間鄉文書的傳遞，也需要通過縣廷，不能直接傳遞。
(138)參見《沅陵虎溪山一號漢墓發掘簡報》。
(139)鄒水杰：《兩漢縣行政研究》第二章第二節。
(140)參見《睡虎地秦墓竹簡·語書》。
(141)鄒水杰：《兩漢縣行政研究》第二章第一節。
(142)參見李學勤：《初讀里耶秦簡》，《文物》2003年第1期。
(143)參見拙著：《春秋戰國鄉里社會的變化與國家基層權力的建立》。
(144)參見拙著：《秦漢官僚制度》第七章第一節。
(145)文物出版社，1990年。
(146)參見拙著：《秦漢官僚制度》第七章第一節。
(147)參見蔡萬進：《張家山漢簡〈奏讞書〉研究》第八章。桂林：廣西師範大學出版社，2006年。
(148)《置吏律》載：“縣道官有請而當爲律令者，各請屬所二千石官，二千石官上相國、御史，相國、御史案致，當請，請之，毋得徑請。徑請者者，罰金四兩。”“郡守二千石官、縣道官言邊變事急者，及吏遷徙、新爲官、屬尉、佐以上毋乘馬者，皆得爲駕傳。”案：此處“言邊事”的文書，必是上報中央的文書。
(149)刺史巡视地方處理政務也見於簡牘。《敦煌漢簡》1305：“亟知天寒，刺史且來，不敢解須臾，久居石上，舉露減水處，非所樂誠。”