城市政府工作目标管理刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,目标管理论文,政府工作论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
城市是社会经济、政治发展的产物。随着我国改革开放的进一步深入和城市化进程的加快，现代城市正以其强大的经济、科技实力，产生着强烈的辐射和吸引作用，影响和带动着地区经济的发展，城市的作用越来越重要。与此同时，城市政府在整个国家行政管理系统中的地位和作用也越来越重要。
市人民政府是由市人民代表大会选举产生的国家权力机关的执行机关，是设在城市的地方国家行政机关。城市政府要实现管理城市的政治、经济、文化、社会等方面的基本职能，完成规划、建设和管理城市的重要使命，必须研究有效的管理措施和管理办法。从宏观上讲，城市政府的职责是制定较长时期的经济、社会发展战略规划；从微观上讲，是要制订出阶段性的工作目标，以工作目标的实现来保证战略规划的实现。
目标管理，是城市政府在市场经济条件下改革管理体制和管理方法的关键。目标管理又称为成果管理或标的管理，它是美国著名管理学家彼得·杜拉克1954年在《管理的实践》一书中提出来的一种管理方法。所谓目标管理，就是上级与下级一起协商，把管理系统的总任务转化为组织的共同目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖励每个单位与个人贡献的标准，从而最大限度地调动所属单位、人员的积极性和创造性，为实现组织的总目标各负其责，各尽所能。城市政府作为我国行政管理系统的重要组成部分，其改革的总目标是要建立和完善同市场经济体制和新的政治体制相适应、符合现代化管理要求、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的科学管理体制，目标模式的选择是实现“小机关，大服务”。基于此，城市政府工作实行目标管理，就抓住了城市政府体制改革的关键和实质，为总体改革目标的实现铺平了道路。
城市政府工作实行目标管理，有利于以总目标导向各项具体工作，明确奋斗方向；有利于分清职、责、权，防止职能交叉与扯皮现象发生；有利于加强宏观控制，协调好各种关系；有利于激励群众，调动政府工作人员的积极性和创造性；有利于促使人们重视提高工作效益。我国自改革开放以来，目标管理方法已逐步在一些企业和政府机关推行，但由于长期以来造成的体制的积弊、落后的管理方式以及人们的僵化思想等，所以目标管理方法在大范围内并未得到切实推行，一些地方推行了效果也不理想，因此，有必要对该方法进一步深入探讨。
二
城市政府工作实施目标管理方法，必须有科学理论指导，才能使其沿着正确的方向迈进，使目标管理更有成效。
首先，必须以马克思主义的认识论作指导。马克思主义认识论告诉我们，人们要形成对某一事物的正确认识，必须经过“实践——认识——再实践——再认识”的多次反复。政府要制订出较优的工作目标，必须立足于实际，经过大量的调查研究，获得第一手感性材料，并对其进行加工处理，然后据此制订目标和进行目标选优。目标的制订过程，就是从感性认识上升到理性认识的过程。再从目标的实践过程来看，政府工作目标是否符合客观实际，必须回到实践中去进行检验，并不断反馈、修正和完善。这是再认识的过程。
其次，必须用系统理论来分析政府工作目标的结构和内容。系统原理告诉我们，任何事物都是由相互作用、相互依赖的若干部分组成的有机整体，并同一定的环境发生交互作用，处于一个有序的运动状态之中。根据这一原理，城市政府工作目标管理同样也是一个处于有序运动状态的系统。这个系统又可以分为一些子系统，站在不同的角度，可以作出不同的子系统划分：（1）从城市政府基本职能的角度， 可分为政治职能系统、经济职能系统、文化职能系统、社会职能系统；（2 ）从城市政府管理运行职能的角度，可分为计划系统、组织系统、指挥系统、协调系统、控制系统；（3）从城市政府机构类型的角度， 可分为领导机关系统、职能机关系统、辅助机关系统、咨询参谋机关系统、派出机关系统。同时，城市政府工作目标的内容，是在实现其职能的过程中表现出来的，因此，除了分析政府内部系统外，还要分析影响它的外部系统，即行政环境因素，这包括：（1）政治环境因素， 即国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等；（2 ）经济环境因素，即社会生产力和生产关系状况；（3）文化环境因素， 即意识形态、伦理道德、价值观念、社会心理、科学艺术等；（4 ）自然环境因素，即城市政府所处的地理位置和自然状况；（5）国际环境因素， 即城市政府与国外的经济、文化交流情况等。
第三，人才科学的应用是实现政府工作目标管理的重要因素。行政管理的目的是为了追求行政效率，人的作用的发挥是提高行政效率的关键因素。为了实现城市政府工作目标，必须提高政府工作人员的素质，增强他们的事业心、责任心和紧迫感，为城市的建设与发展努力工作，积极作出贡献。因此，政府选拔和任用工作人员时必须根据人才科学的原理和原则，按照任人唯贤、德才兼备，扬长避短、适才适用，考试考核、晋升唯功，智能互补、结构合理，不断更新、合理流动，依法管理、用人与治事一致的原则来选好人、用好人，使其发挥出最大的效能。
第四、信息是实现政府工作目标管理的重要工具。信息科学是研究信息的来源、收集、加工整理、传输存贮规律的科学。行政管理就是一个各种信息不断地加工处理和反馈循环的过程。城市政府工作目标的实现，有赖于对行政信息的开发与利用，因此，政府在制订和实施工作目标时，必须运用信息科学的理论和方法，搞好政府工作目标管理。
第五，行政法规是实现政府工作目标管理的法律保障。为保证城市政府工作目标管理活动有法可依，增强政府工作人员的法制观念，克服工作不负责任、失职、渎职等不良作风，一是要制定有关规章制度，按法规办事；二是要对目标管理实行立法，纳入行政法规的轨道。
第六，改革开放是实现政府工作目标管理的动力和条件。改革开放给社会主义制度带来了生机与活力，也为政府工作目标管理创造了良好的环境条件。
此外，政府工作目标管理还要借鉴经济学、社会学、决策学、政策科学等学科理论作为指导。
三
城市政府工作目标的制定，必须具有一定的依据，遵循一定的原则，才能保证目标管理活动沿着正确的方向发展，并具备实现目标的可能性。
（一）确立目标的依据
确定目标的过程是主客观条件的统一过程，即主观的需要以及主观条件与客观环境的有机结合。主要有以下三方面：（1）上级的要求。 包括上级的目标，上级下达的任务与指令性计划，这是城市政府确立目标的基本依据。只有以此为依据并结合本市的实际，把长远利益与眼前利益结合起来，把实现本市的目标与实现国家计划，满足上级的要求结合起来，才能制定出既符合整体利益，又符合本市情况的正确目标。（2）主观条件。确定城市政府工作目标，要考虑本市的人力、财力、 物力情况，政府工作人员素质情况，本市各级领导者的管理水平，上期目标完成情况等。通过对以上情况进行实事求是的分析，找出自己的优势和不足，使确定的目标既符合本市实际而又不失其先进性，并具有实现的可能性。（3）客观因素。确定目标时， 还应考虑影响城市政府工作的政治、经济、文化、社会和自然的因素。包括国内、国际的政治形势，国家经济基础和社会经济发展状况，科学技术水平，以及城市政府辖区内的地理状况、自然资源、气候等因素。这些因素是城市政府确定目标的约束条件和客观基础。
（二）制定目标的原则
目标确定得是否恰当，直接影响政府目标管理活动的效果，要使目标定得恰当，必须遵循以下原则：（1）关键性与全面性相结合。 所谓关键，是指城市政府工作中的核心和重点。在确定目标时，不能对政府所有的工作等量齐观，而要根据工作的轻、重、缓、急分别对待，突出重点，抓主要矛盾，集中政府的人力、财力、物力和领导者的主要精力，解决好重大问题，优先保证重点目标。所谓全面，是指城市政府的工作目标要能体现本组织的基本任务，反映本组织的全面工作，使政府所属各部门乃至每个工作人员都有明确的目标。这样，既照顾到点，又不忽视面，做到点、面结合，统筹兼顾。（2）灵活性与一致性相结合。 城市政府作为行政管理大系统中的一个子系统，其目标必须与总目标保持一致，以保证在实现自己的目标的同时，使总目标得到实现。同时，又要从组织的实际出发，使目标具有一定的弹性，有利于发挥自身的优势和长处，能适应客观环境的变化，提高管理绩效。（3 ）可行性与挑战性相结合。目标是激发和调动人们积极性的动力，基于此，目标制定的标准是“跳起来能够摘到桃子”。当然，这是比喻。所谓“跳起来”，就是指目标具有挑战性，必须经过努力才能达到——“摘到桃子”。如果目标唾手可得，就失去了激励作用。但如果目标定得过高，经过努力也无法达到，就会使人丧失信心，“能够摘到”就是指目标的可行性。把可行性与挑战性结合起来，就是要使目标的设置让组织或个人感到经过努力可以实现，从而使其工作积极性能够持续地、较高水平地发挥出来。（4）明确、具体、定量化。目标应该是看得见、 摸得着的具体的东西，使人们在实施过程中，努力有方向，检查有依据，考核有标准。目标内容尽量用确切的数量化语言描述，比如政府经费使用的节支数、收发工作的差错率、人员培训的合格率等。
四
城市政府工作目标管理，有了一定的科学理论作指导，并遵循一定的原则，再进一步明确其内容、步骤与方法，这样，就使工作目标落到了实处，并具有可操作性。
（一）城市政府工作目标管理的内容
城市政府管理的业务内容众多，主要的可归纳为以下11个方面，也就是说，城市政府须从这11个方面来确定其工作目标：（1 ）城市经济管理。城市是一个国家经济发展的命脉。目前，我国城市经济管理的目标是要实行政企分开，实现宏观调控和间接管理。改企分开的关键是实现企业的所有权与经营权分离，摆正企业与政府、企业与社会的关系。从宏观调控方面来说，城市政府的职责主要是创造良好的城市经济建设环境，提供城市经济发展条件，对城市经济发展进行引导、调节和监督。社会主义市场经济体制决定了城市政府的管理方式必须以间接管理为主，并通过转换国有企业的经营机制，综合运用各种经济扛杆等方式，加快城市经济的发展。（2）土地与住房管理。 城市是人口高度集中的地方，土地、住房与城市的经济发展、人民的安居乐业关系密切，解决好土地与住房问题至关重要。城市政府必须加强土地的规划与经营管理，合理开发利用土地资源；搞好住房的规划、建设、改造、修缮与经营管理。（3）基础设施管理。城市基础设施是城市的人工物质载体， 是城市得以正常运行和发展的保证，是一个城市现代化水平的物质标志，因此，它是政府工作目标指向的重要方面。城市基础设施管理，主要包括能源管理、水资源和给排水管理、交通设施管理、邮电通信管理、大众传播设施管理、防灾设施管理、社会福利设施管理等。（4 ）公共服务管理。公共服务即以各种方式为社会提供产品和劳务的服务。城市政府公共服务管理的主要内容是确定城市公共服务项目、规划服务网点的分布、检查服务态度与服务质量、对服务行业的从业人员进行职业道德教育等。（5）人口管理。处于现代化过程中的我国社会， 城市化进程加快，城市人口激增，人口管理已成为市政管理的重要内容。城市的人口管理，主要包括人口数量、人口素质、人口结构、劳动就业、流动人口等方面的管理。（6）民政管理。 民政管理是城市政府的一项重要工作，它对于社会的稳定与发展有着十分重要的意义。民政管理的内容包罗万象，主要有基层政权建设、优抚安置、救灾救济、社会保障、行政区划、社团登记、婚姻登记、殡葬管理以及其他社会事务。（7 ）社会治安管理。城市社会治安关系到整个城市建设、社会生产和人民生活能否正常、健康、顺利地进行，城市社会治安管理的内容，应包括确保公共安全和社会正常秩序、保护公民合法权益、防止和打击反社会分子的破坏和捣乱、消防工作等。（8）文化教育和精神文明建设的管理。 文化教育（包括科、教、文、体）与精神文明建设既是两个方面，而又关系密切，不可分割，它们对城市的文明与进步产生着全面而深刻的影响，是城市现代化的重要标志。在这方面，政府管理的具体内容主要包括对基础教育、专业教育、继续教育、电影电视、文艺、出版、文物、群众文化事业和设施、娱乐设施、体育事业的管理，以及建立社会秩序、树立社会新风尚、建立新型的人际关系等。（9）旅游管理。 作为现代社会“无烟工业”的旅游业，对于促进城市的繁荣、增加就业机会、提高城市的知名度、传播信息等，能起到很大的作用。旅游管理主要包括对旅游资源、旅游设施、旅游服务的管理。（10）环境、卫生、市容管理。随着经济的发展与城市人口的增多，城市范围不断扩大，市政设施不断增加，对城市的环境、卫生、市容的管理已成为城市政府工作的重要内容，主要包括环境保护、治理污染、城市绿化、公共卫生、防疫保健、医疗康复、搞好市容市貌等。（11）公共关系和涉外事务管理。城市政府建立起对内对外的各种公共关系，对于树立良好的政府形象，密切政府与市民的关系，顺利开展政府工作，都具有重要的意义。我国自改革开放以来，城市的涉外事务日益增多，建立涉外管理制度，健全涉外管理机构，培养高素质的涉外事务管理人员，已成为城市政府的重要工作内容之一。
（二）城市政府工作目标制定的步骤
城市政府工作目标的制定，其基本步骤应包括以下四步：第一步，全面了解情况，掌握城市内外信息。前面说过，信息是政府工作目标得以实现的重要资源。城市政府在确定工作目标时，应对国家的有关计划、政策法令、发展规划、上级政府的要求、下级政府的反映以及其他可供利用的因素等进行全面的了解，对本市的人力、财力、物力、技术水平、设备以及优势所在等进行分析，这是确定目标的基础。第二步，提出目标方案。在全面掌握情况的基础上，制订出若干个可行方案，每一个方案都应有自己的特点，避免方案之间的雷同，以供决策时进行对比、选择。比如，城市规划的方案，可以有利用人口、市场集中的优势，以发展城市中心地区为主体的方案；可以有以自然形成的商业区、工业区、文化教育区、居住区等作为基本框架来规划城市的方案；可以有建立具有乡村特点、低建筑密度、组团式的“田园城市”的规划方案；可以有以发展卫星城，建立新市区为主导的规划方案；也可以有以旧城改造为主体兼发展新区的方案等。第三步，评价目标方案。即对所提出的方案逐一进行可行性论证。可行性论证主要分析方案是否符合目标要求，限制条件有哪些，效益指标是否符合本市实际，显在问题如何解决，有无潜在问题等。方案的评价应有领导者、专家、群众参加，广泛征求意见，集思广益，使其更符合客观实际，具有科学性。第四步，方案选优，确定目标。在评估论证的基础上，在诸多方案中挑选出或组合成一个最优目标方案，作为城市政府最后的实施方案。
（三）城市政府工作目标实施的方法
城市政府工作目标实施的方法，就是将总体目标从上到下经过层层分解，转化成一项项的具体工作责任，落实到政府所属的每一个工作部门和每一个工作人员头上，通过每一项目标任务的完成，最后实现总目标。其具体方法主要有：（1）进行目标分解。 就是把市政府的总目标从方向、内容、时序三个方面分解成部门、单位和个人的目标，形成目标体系。目标分解的要求是：在方向上，分目标与总目标要保持一致，分目标之间要作到协调与平衡；在内容上，分目标与总目标应作到上下贯通，分目标之间要避免内容交叉；在时序上，应明确规定各项任务完成的先后顺序和完成的时限。（2）进行对策展开。 在目标分解的基础上，制订出实现目标的具体对策和措施，以保证目标的实现。对策展开的方法首先是进行调查研究，认真分析单位的现状，然后将具体情况与目标逐一对照，找出差距和存在的主要问题，针对主要问题查明原因，制定出切实可行的对策方案。（3）明确目标责任。 此项工作是在目标分解的基础上，通过互相协商，把各个分目标与具体执行人员的工作责任紧密结合起来，对单位和个人提出具体明确的工作责任范围、内容、数量、质量、时间、达到的程度，以及其他注意事项。目标责任应尽量做到指标化，以便于执行、检查和考核。同时，还应授予执行人员相应的支配人、财、物的权力，以及与目标责任相关的其他活动的权力。一般情况下，要尽量做到一个责任目标只属于一个主管或一个部门，对需要跨部门配合的目标，应明确谁牵头，谁配合。（4 ）编制目标展开图。目标展开图包括总目标展开图和分目标展开图。分目标展开图比较具体，即将以上的具体目标及工作责任绘制成图表，使人一目了然。目标展开图可以使全体工作人员明确认识到自己在目标体系中的地位与作用，做到心中有数，也便于上级掌握情况，随时检查，针对出现的问题加以解决，进行调整，保持分目标间的协调平衡。