新加坡人民行动党廉政理念的践行与启示，本文主要内容关键词为：新加坡论文,启示论文,理念论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1006－0138(2012)01－0116－05
“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”；“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[1]无论是英国阿克顿勋爵的深刻洞见，还是法国著名思想家孟德斯鸠的明确表述，无例外地揭示了权力与腐败之间的内在关联。事实上，自从有了国家和政权，腐败就像痼疾一样始终存在于人类社会的各个层面，并成为影响和决定朝代更替和国家兴衰的非常重要因素。新加坡人民行动党一直都把廉洁作为自己最为重要的执政理念，执政50多年来，成功地避免了在长期执政条件下由于集权和缺少监督而引发的权力滥用及腐败问题。1999年，李光耀在回答记者提出行动党最大成就是什么时指出：“最大的成就是掌握政权四十年，并保持其活力和诚实，而不是成为衰落和贪污的政党。”[2]在近年来“透明国际”发布的清廉指数排行榜上，新加坡一直位居前五，长期保持亚洲最廉洁国家的地位，在2010年公布的廉洁指数排行榜上，新加坡与丹麦、新西兰并列第一，成为全球最清廉的国家。新加坡人民行动党廉政建设取得骄人成绩的最根本原因，在于它始终坚持自己的廉政理念，并在实践中成功摸索出一套切实可行的反腐倡廉之道。
一、树立强烈的反贪意识，创造抵制贪腐的文化氛围
在独立之初，新加坡与东南亚其他国家一样，腐败猖獗，贪污、贿赂成为了官僚体制的常态和官僚收入的来源。当时的新加坡警察总监在1959年给李光耀的报告书中就指出：“在政府各部门中，贪污已蔚然成风。”在这样的背景下新加坡人民行动党认识到腐败问题的严重性和紧迫性，明确提出了“为了生存，必须廉政；为了发展，必须反贪”的口号，把反对贪腐提到立国生存的战略高度，始终保持着对廉洁重要性的清醒认识，并努力创造抵制贪腐的文化氛围。
在人民行动党前领导人、前总理李光耀看来，如果一个国家的政治家，是以人民的利益为其共同目标，就会有廉洁、正直的政治。“只有那些有能力、有献身精神而又正直的君子，才有资格为新加坡人民服务”。[3]他明确指出：“新加坡的生存靠政治稳定，靠高级官员的廉洁和效率。”[4]李光耀告诫执政党议员：“我们从来不贪非公之财。各位，请你们保持双手干净，要是我们允许你们把手伸入他人放钱的抽屉里去，那么，在政治上我们将彻底死亡。”[5]对于腐败的严重后果，李光耀认识得也非常清楚，“人心是有情的水，能载舟也能覆舟；人心是无形的碑，记载着为官者的千秋功罪”。[6]他在一次党内讲话中就告诫行动党的党员：为什么战后许多新独立国家的领导人一个个从他们宝座上跌下来，原因是国家独立了、民族解放了，可是，享受独立、解放成果的却是少数高高在上的当权者。他们享受比以前的殖民统治者有过之而无不及的荣华富贵；而使广大人民依然像从前那样贫困，于是，新的革命便爆发了。新兴民族独立国家的民主社会主义的执政者如果要取得成功，就必须在执政后保持廉洁，与人民同甘共苦，这是最难做到的，却又是最重要的。
为了造就良好的官场风气，新加坡人民行动党政府不仅对公务员进行为政清廉教育，也非常注意对全民进行道德和廉政教育，尤其注意从青少年抓起。在新加坡，各中学普遍设立廉政和反贪课程，使青少年认识到“贪污和贿赂如同黑社会和吸毒问题一样，都是严重的社会罪恶”。对社会不同行业和不同阶层，则有针对性地举行讲座、讨论会、展览和通过报纸、电视等形式进行肃贪倡廉教育，力求在全社会形成廉洁光荣、贪污可耻的氛围。李光耀指出：“我们要创造一种舆论，告诉人们什么是错的，应当受罚；什么是对的，应当发扬。”[7]在新加坡几代领导人的反复强调下，这一廉政治国理念早已深入人心，不仅成为公职人员的自觉行动，而且成为民众评价政府和公务员的基本标准。
二、领导人率先垂范，树立清正廉洁形象
肃清贪污的一个重要的先决条件是，政治领袖必须是一些绝对诚实和清廉的人，并且肯为国家彻底消除贪污而献身。李光耀作为出生在新加坡的华人，思想深处有深刻的东方文化传统的烙印，他深知领袖人物的人格魅力和楷模作用对政治的影响。他明确指出：“在发展中国家，一个杰出的政治领袖对国家的存亡有生死攸关的关系。”[8]“高层领导人如果能以身作则，树立榜样，贪污之风就可以铲除。”[9]在担任政党领袖之初，李光耀就明确告诉其家人及朋友不要利用其特权办一切事情，“当上总理，权力是有限的，那是人民的权力，我决不用来谋私。我要做一个正直的人、为公的人。”[10]他多次说，我是政府总理，我可以造就出许多个百万富翁、亿万富翁，但我自己绝不能成为富翁。“如果我要贪污，没有人可以阻止我贪污，但是其代价是整个制度的崩溃”。[11]李光耀生活朴素，不求奢华。他自己除了工资收入以外也的确没有其他收入来源。他任何时候都不为个人谋求私利，还定期向反贪局申报自己及家人的收入财产情况，并向社会公布，接受人民监督。新加坡后继领导人，包括第二任总理吴作栋、第三任总理李显龙、总统王鼎昌等，同李光耀一样严于律己。
由于高层领导成员树立了无可非议的榜样，他们就有力量制止别人的腐败行为，无所顾忌地推动国家廉政建设不断向深度开展。谈到新加坡，人们可以对某些事物不满意，但是很少有人议论政治领导人的贪腐行为，李光耀的政敌虽多次指责他，但谁也不敢指责他有贪污腐败行为。李光耀曾说：“我就是我，在职37年了我还能在这里，是因为我从来没有假公济私，享受到钱财的好处。”[12]由于新加坡领导人的率先垂范，在新加坡没有人敢超越法律，人们对廉政监督的意义和公正充满信心
三、建立严格制度，减少公职人员贪腐的机会
制度的作用是对教育者内在免疫功能受到外在的支撑和强化。为此，新加坡人民行动党制订了《公务员守则和纪律条例》(以下简称《条例》)、《公务员指导手册》等一些规范公务员行为的行政法规，以严谨的制度来约束权力，进而减少腐败的机会。这些制度主要包括以下方面：
一是严格的考录制度。新加坡的公务员涵盖主要包括政务官、事务官和国营企业单位的雇员。除了政务官是通过选举担任职务外，其余都是通过严格的公开考试，秉承公开考试、公平竞争和择优录取的原则而招聘的。国家在行政系统外设立独立的公务员管理机构，即公共服务委员会，专司公务员的考试、录用等职。公务员委员会直属于总统而独立于内阁，其委员必须是政府系统以外的有成就的人士，他们本身不是公务员，也不能是政治家或工会领导人，以此保证该委员会工作的公正性。除强调公开、公平、择优录用和一定的学历资格条件外，新加坡公务员考录制度还对应聘者品德、修养等个人背景情况审查非常严格。防患于未然，有效地防止那些染有不良嗜好和品行不端的人进入公务员队伍。
二是严格的财产申报制度。财产申报的意义在于有利于监督，因为行贿受贿不是一时之举，财产申报和监督的最有效之处在于它可以随时随地对非法所得进行检查。在新加坡，任何一个官员在被聘用之前，必须先申报本人和配偶的财产情况。在任职以后，如果财产有所变动，应主动填写变动财产申报清单，并写明变动原因。申报财产的程序非常严格，首先要出具财产清单，到法院设置的公证处接受审查并有指定的宣誓官签名；然后把公证处的正本交由工作人员所属机关的人事部保存，副本则直接保存于法院公证处。申报财产的范围很广，既包括个人的动产、不动产，又包括银行存款以及股票证券等。如是已婚人员，还必须将其配偶的财产予以申报。此外，个人申报财产后还必须由反贪调查局核实。其核实的内容主要包括：财产申报是否属实，有无故意漏报或故意将其财产转至他人名下。如发现公务员财产与其实际收入不相符，且又不能说明其缘由者，将以其不当获利的嫌疑而受到审查追究。
三是严格的品德考核制度。除了考录前的品德调查之外，被录用后的公务员还要接受政府经常性的品德考核，考核方法为个人品德记录。新加坡政府每年发给公务员一个笔记本，用于记录个人品德。这种笔记编有页码和年月日，要求每天必须随身携带记录个人的品德状况，并且随时记录自己的活动情况。在办公时间内记录亲友来访者的姓名及事由。每周一上午上班时，政府工作人员将其日记交主管官员检查，签名和发还。如发现有疑问，马上由主管部门交由贪污调查局审查。同时二者之间的关系属于连带责任。除此之外，反贪局有权利跟踪公务员，特别是新工作的公务员，暗地调查他们的活动情况。主要包括：有无嫖赌、出入酒吧、与非法团体来往等行为。这些制度的建立不仅保证了高素质的公务员能够源源不断地进入政府，而且对在职公务员是否奉公执法发挥了有效监督作用，同时预防了腐败的滋生。
四是严格的权力运行制度。规范权力运行就是让权力在阳光下运行。李光耀明确指出：“一切有关政府官员的权力的工作条例力求简单明了。这样一来，任何违反条例的行为都很容易引起怀疑或招来投诉”；必须“尽量减少政府官员的自行处理权，例如，批准发给执照或许可证的权力”；要“实行双重检查制度，确保一个官员的决定必须由另一个官员审查或监督。”[13]事实上，在新加坡，一个官员无法就重大问题做出决定，任何岗位都上下制约、互为监督；能够在网上办理的行政性许可一律在网上办理，减少中间环节；对某些关键岗位，公务员不在同一岗位任职过长，要定期轮换；每三年检查一次反贪污条例和措施，如发现漏洞，及时加以堵塞。
五是严格的监督制度。作为公务员，公职和私利必须截然分明。为防止公务员利用权力寻租，对公务员的活动进行了许多限制和防范：1.在举债方面，若官员借钱给别人不得收取利息，若向他人借钱不得以政府官员的名义做交易。《条例》明确规定，官员不能向下属借款，向亲友借款不得超过本人3个月工资，如果负债超过了3个月的薪金时，就有可能无力偿还，因而就有产生贪污之心的可能，而面临处分甚至被开除公职的处罚。2.不准许公务员接受任何人赠送的礼品。礼品包括现金、物品、股票、债券等。只可接受不具有价值的纪念品。如果遇到推脱不下的情况，收到礼品后向单位报告，上缴国库。如遇到本人有意保留，由向财政部门评估后，由本人付款购买。除个人私交，任何公务员不得接受下属人员赠送的礼品。退休后官员接受下属人员所赠礼品，则必须申报礼品的价值及名称等，收受礼品不得超过50美元。3.任何公务员不准以政府名义受邀参加私人或团体的宴请活动。如果有必要宴请，则必须将宴请的时间和地点报告自己所在部门。经过批准过后方可参加。《条例》同时规定了宴请的适度性，即支出不得超过举办宴请活动人工资的2％。如果常任秘书要参加外交应酬，需得到部长或副部长批准，并只有在部长或副部长出席情况下，常任秘书才允许参加。4.任何官员不准直接或间接地利用职权，或允许他人利用自己的名义，为自己的企业或民间团体牟利；不准直接或间接地利用官方信息或官方地位牟取私利；不准直接或间接地拥有在新加坡营业的任何公司的股份或证券，决不允许官员家属、子女借其名声、地位非法经商或营私；在未经批准的情况下，任何政府官员均不得做兼职工作，从事“第二职业”，以使官员公私分明，奉公廉洁。
四、从实际出发，建立“行得通”的薪金制度，降低贪腐冲动
针对一些东南亚国家政府官员们由于薪水太低而往往从事贪腐活动以维持生计的情况，以及过去新加坡国家公务员薪俸过低对反贪腐和廉政建设产生的负面影响，新加坡人民行动党领导人明智地意识到：低薪不足以养廉，与其让公职人员通过不法途径获取钱财，不如给予他们优厚的待遇。在人民行动党看来，政治既是让人献身的事业，也是养家糊口的职业，要防止腐败，让公务员可以维持社会中等生活水平是必要的，如果收入太低，可能出现两种情况：一种是他们会冒险攫取非法收入，法律难以制止这种大量的不法行为；另一种情况是，法律可以约束官员的行为，使他们不能得到非法的收入，这时其中有才能的人就会离职而去。因此，李光耀明确指出：“要部长们当清官，就得确保他们获得足够的报酬，不必贪污也能过得合乎其身份和地位。”“国家付出什么样的酬劳，就可能得到什么等级的服务水平。”[14]正是在这一思想的指导下，新加坡人民行动党政府根据市场的做法，建立了一个诚实、公开、可以辩护及行得通的公职人员薪金制度。
新加坡人民行动党政府在确定公务员薪水时，坚持从本国实际出发，充分考虑经济发展水平、社会各主要行业收入水平、公务员的地位和贡献，每年都对社会6名主要经济行业高级管理人员的收入情况进行调查，取其中间值作为高级公务员的收入，其他公务人员以此类推。单从薪金水平看，目前新加坡总理及部长们的薪酬在世界上同类人员中是最高的，总理的薪金为近400万新元，部长和高级常任秘书约200万新元，新加坡大多数公务员都能过上“中产阶级”的生活。人民行动党政府给予公职人员适当的工薪报酬，使之依靠正常收入而不必通过贪污腐败便能维持自己及家人基本或体面的生活，同时使公务员的工资都能随着国家经济的增长和企业相应人员薪水的提高而不断增长，使他们享有较高的福利待遇，也从而使公务员只靠工资就能生活得很好而没有必要去从事贪腐行为。目前虽然在理论上尚未找到确切的高薪与廉洁的必然联系，但在新加坡，其保持廉洁的因素中确有高薪的一席之地。
当然，我们也要看到，尽管新加坡高级领导人的收入是世界上最高的，但全国只有不超过40人的极少数高官才能拿到200万以上高薪，绝大多数并没有高薪，如大学毕业生从事管理执行类的公务员岗位，起薪约3000新元，这只相当于同类学历人员社会上中等偏上的工资水平。同时，公职人员的工资与企业家、律师、医生等社会精英相比，并不算高，只是相对的，而且除薪金外不再享有住房、用车等额外待遇。再者，人民行动党认为，治理国家的人应该是最优秀的群体，是精英。从政对这些人来讲，意味着要他们放弃200万、300万甚至500万的年薪。因此，要吸引精英人才到政府工作，仅让他们有成就感还不够，还应让他们在经济上也得到实惠。付给公务员较高的薪金，从表面上看增加了政府的开支，但高薪能吸引优秀的人才从事公共事务管理，为国家的发展和繁荣提供最根本的人才保障。而当年李光耀及人民行动党提出提高政府官员薪金的出发点，也主要是为了吸引最优秀的人才到政府任职，防止人才流失。
五、依法治贪，从严治官
新加坡实现和长期保持清廉的一个重要因素是依法治贪，李光耀早在1967年就指出，必须通过“法律的革新”才能有效地治理腐败。为此，新加坡制定了专门用于惩治贪贿犯罪的《预防贪污贿赂法》和《没收贪污贿赂利益法》。
《预防贪污贿赂法》自1960年颁布以来已进行了8次修改完善，是一部融实体规定、诉讼程序和部门组织法于一体的综合性法律。这个法律的宗旨是采取一切可能的措施去减少腐败的机会，并使得腐败发现起来更容易，然后用严厉、及时的惩罚来阻吓犯罪。因此，这个法律不仅对对贪污、贿赂行为作了广泛的界定和解释，还对腐败的各种形式作了明确的规定；在证据上，该法对官员腐败采取有罪推定，如果一个官员被发现生活阔气，消费明显超过收入，或拥有与收入不相称的财产，法院就可以此作为受贿的证据；同时，法律还给予反贪人员很大的调查取证权，规定被控方家属和证人有提供实情的义务，否则将受到严重处罚。1989年专门制定的《没收贪污贿赂利益法》对贪污贿赂所得利益的含义及估价、没收的条件及范围、没收令的发布及执行程序，以及对潜逃人贪污贿赂所得利益的没收等作了详细、明确的规定，具有很强的操作性。根据该法的规定，涉案的非法“报酬”和涉案人拥有的与其已知的收入来源不相称又“不能向法院作出合理的令人信服的解释”的任何财产或利益，均属于贪污贿赂所得利益，应一律予以没收。如果被告人拒不执行没收令，法院将在应判刑罚的基础上再增加判处适当的刑罚。
以上立法都特别考虑到两个因素：一是制止犯罪不在于法律是否严厉，而在于犯罪者受处罚的概率很大，从而对试图以身试法者起到了很大的震慑作用；二是对犯罪的具体规定非常明确，一旦发现腐败分子触犯规定就严厉处罚，而不考虑其他任何因素。正因为上述法律对腐败从构成条件到认定程序、从调查程序到实体处理、从刑事处罚到经济处分都作了全面、详细的规定，共同编织了一张严密的惩治腐败的法网，使腐败者无隙可乘。
新加坡治贪不仅有法可依而且执法严正，一旦公务员贪污罪名成立，不论其名声多大，地位多高，一概严惩不贷，决不姑息，不允许任何人享有法外特权。对那些身居高位、功勋卓著的人，也决不网开一面。李光耀在执政后内阁第一次会议上便向所有议员发出了警告。他说：“我不敢说今天的内阁政府在任期五年中，能不能带领新加坡人民取得辉煌的成绩，但我要求各位要做到廉洁、公正、民主，如果谁在这方面出任何问题，政府是不能宽恕他的。”“作为一名公务员就要保持廉洁和奉献。要想挣钱就经商去吧！谁不听劝告，就要受惩罚。”[15]他多次强调：“当一个公务员，就必须有奉献精神，谁败坏我们党，就要惩罚，否则党就要毁掉。”[16]李光耀多次公开指出，新领导人在遇到深交和老同事犯错误这种令人难堪和困难的处境时，必须坚持实事求是，不避重就轻敷衍了事；政治领导人要保持公正，就要勇于拒绝深交或老同事的非分要求，紧守不偏不倚大公无私的戒律。郑章远曾与李光耀一道争取独立、创建共和国，后官至国家发展与建设部部长，与李光耀有很深的私交，1986年被贪污调查局指控收取两笔各50万新元的贿赂，自知罪责难逃，最后畏罪自杀。李光耀在郑章远案处理之后说：要采取行动对付一个认识多年的密友和部长是很困难的事。但是，如果不采取行动，任他逍遥法外，那整个制度受到损害，新加坡过去30年建立起来的廉洁制度就会很快削弱而且毁于一旦。
为了保证法律能够得到严格执行，新加坡建立直属国家最高领导人的权威廉政机构贪污调查局。作为新加坡独立行使肃贪职能的专门机构，贪污调查局直属总理办公室，由总统任命，向总理负责，不受任何机关与个人的干涉，既是行政机构，又是执法机关，主要接受和调查公众对公共部门和非官方部门的投诉，调查公务员营私舞弊等行为，并检测公共部门的运作和程序，设法把官员贪污舞弊行为的机会减少到最低限度。
贪污调查局依法拥有绝对权威，享有警方所享有的一切权力，享有特别侦查权、无证搜查与强行搜查、对财产的查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人申报财产、无证逮捕以及限制转移财产等特殊权力，包括搜查疑犯和他们妻子、儿女、代理人的银行账户和存折的权力，如有必要，甚至可在未经法院许可和没有逮捕证的情况下拘捕犯罪嫌疑人。在调查取证方面，他们可以查阅涉嫌人员的银行账户，责令其交代拥有的资产，查对所申报登记的财产和实际财产状况是否相符。同时，他们还有权要求任何知情者提供情况，知情不报者则要受到惩罚。他们还可以安插情报员，使用一切现代化的手段进行侦查活动。对新委任或者即将晋升的官员，具有进行廉政审查的权力。调查局的反贪污调查，任何人不得拒绝。拒绝贪污调查局局长或有关官员通过某处出入或搜查的，拒绝在履行本法规定的职责时提出的合法请求的，拒绝提供或不提供其掌握的且经合理请求的信息的，构成阻碍调查罪。
在严刑峻法面前，贪污的成本非常高，法律严明，且伸手必被捉，损失惨重。有贪污念头的公务员也是理性经济人，当贪污得不偿失时，是无法通过成本收益分析的，必然会放弃贪污的念头。
“他山之石，可以攻玉”。新加坡人民行动党践行廉政理念带给我们的启示是：第一，践行廉政理念，就要进一步提高对反对腐败重要性的认识，意志坚定，持之以恒，创造廉政的文化氛围。第二，要发挥党政领导干部的表率作用，以清正聚人心，以廉洁赢信赖，为和谐社会建设提供支撑。第三，要建立全方位的权力制约机制，让权力在阳光下运行。第四，要建立独立而权威的监督机构，为反对贪腐提供制度保证。第五，要铁腕反腐，切实做到法律面前人人平等。