失业、下岗与再就业工程，本文主要内容关键词为：再就业论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的失业问题
当前我国出现严峻的失业问题，是一些因素作用的结果：
第一，发展的因素。我国仍是一个发展中国家，具有二元经济的特征，在经济由不发达状态向发达状态转变的过程中，必定要经历农业人口向城市人口转移的过程。这个过程，在我国改革开放前，由于各种原因，进展得很缓慢，造成了农业人口的大量潜在就业不充分，也就是隐性失业。改革开放以来，特别是实行农村家庭联产承包责任制以后，农民的生产积极性提高，加上人多耕地少，大量农村剩余劳动力从农业中释放出来，要求转到非农产业特别是城镇中的非农产业就业，大量劳动力由农村流向城市，造成了巨大的就业问题。由于发展而引起的就业问题，更因为我国人口基数大，人口政策发生过失误，而变得严重。
引发失业问题的发展因素还在于地区发展的不平衡。由农村流向城市寻求就业机会的劳动力，绝大部分来自中西部经济欠发达地区，那时就业的机会少，收入低，于是大批劳动力流向东部、南部沿海城市，在那里引起了新的就业问题。
第二，经济体制因素。在计划经济时期，似乎不存在失业问题，但那是一种假象。那是靠牺牲劳动生产率和实行低工资来增加就业的，以及靠不允许劳动力自由流动来维系的。其结果是不仅在农村而且在城市都形成大量的隐蔽性失业，在城市企业中有着众多的冗员。在由计划经济转向市场经济过程中，面临市场的竞争，企业必须把多余的职工释放出来，以提高劳动生产率，增加企业的效益。于是就会有大量的职工下岗、失业。这种失业是计划经济体制埋下的，一旦向市场经济体制转换，大量失业人口就突然冒出来了。农村中实行家庭联产承包责任制释放出大量剩余农业劳动力，也是经济体制转换中一定会发生的。
我国正在建立市场经济体制，市场竞争促进技术的进步和劳动生产率的提高，在竞争中一些企业因经营不佳而减产、停产甚至破产，也必定会引起失业。可以说，实行市场经济就不可避免地发生失业。而我国当前劳动力市场不发达，就业岗位不充分，就业信息不畅通，劳动力流动遇到种种壁垒，都使劳动力的供给与需求脱节，造成一方面有人无事做，一方面有事无人做。
第三，经济结构因素。在经济发展过程中一国的经济结构是经常变化的。计划经济时期形成了许多经济结构问题，例如，第二产业的比重突出地高，第三产业的比重突出地低；而在第二产业中资本密集的重工业的比重不恰当地高，轻工业特别是劳动密集的轻工业的比重不恰当地低；落后技术的比重突出地高，先进技术的比重突出地低；低质量产品的比重突出地高，高质量产品的比重突出地低，等等。这使得原来的经济结构不能适应国内外市场的需求。还有，军工企业比重过高，也不适应和平的国际环境。改变这种结构，必定会产生失业，并使有些职工的知识和技能失去了用途。
经济结构问题还表现为，在我国的经济发展中发生了大量失误的投资，造成过度竞争，一些行业（如纺织行业、家电行业）生产能力大量过剩，在被迫调整中，也必定会造成失业。
第四，经济周期的因素。在市场经济中，在经济的周期性变化的不同阶段，就业的状况是不同的。大量失业发生在经济下行的阶段。我国虽然还处在向市场经济转换的时期，但市场经济的周期变化已经出现。当需求的增长减缓，经济增长速度放慢时，就会增加新的就业困难，而且使一些原已就业的职工失业。
第五，政策因素。许多政策都会对就业产生影响，如技术政策、人口政策、货币政策、财政政策等等，都关系到就业。这里只谈所有制政策。非公有制经济的发展对增加就业会起重要作用。以前，有些地方对发展非公有制经济的意义和作用认识不足，不鼓励非公有制经济的发展，使得就业门路狭窄，发生了较多的失业。
上面种种因素对就业问题的影响是不同的。经济发展是长期的因素，经济体制是中期的因素，经济结构也是中期的因素，经济周期是短期的因素，政策则可以是长期、中期的因素，也可以是短期的因素，如人口政策是长期的因素，货币政策和财政政策是短期的因素。
当前我国失业问题突出，是上述各种因素综合作用的结果，可以设想，在一些长期、中期因素继续起作用的情况下，如果某些短期因素有些变化，失业问题也会有所缓解。例如，在财政政策和货币政策上作某些调整，使经济周期下行转向上行，经济增长速度由下降转向上升，对非公有制经济发展给予更多的政策支持，就业问题就会有所缓解。
由于影响我国就业状况的因素是多种多样的，要解决我国的失业问题必须从不同的方面采取不同的办法。
就经济发展因素来说，要缓和与逐步解决在二元结构的转换中所引发的失业问题，从根本上来说，只有持续地较快地发展国民经济和其他各项事业。为此，我们还必须继续实行计划生育，加强控制人口的增长。为了吸收从农业中释放出来的大量的剩余劳动力，不仅要发展城镇中的工业和其他产业，还需要继续发展非农产业，加快小城镇建设。同时，必须加快中西部地区的发展，让那里的剩余劳动力更多地留在中西部地区就业。
就经济体制因素来说，需要加快向市场经济体制的转换，促进统一的完善的市场的建立；必须加快建立失业保险制度、最低收入制度；发展和完善劳动力市场，沟通劳动力的供给和需求的信息，帮助失业者就业。
就经济结构因素来说，结构的变化是必定会发生的，而且在科学技术日新月异的当代，经济结构的变化、升级还会加快。但是，应该防止由于不承担投资风险的盲目投资和重复投资而产生的结构不当问题，以及由此发生的结构调整中带来的失业。在调整结构方面，需要促进第三产业更快地发展。结构变化引起的失业，往往要求对失业者进行就业的再培训，以便使他们能掌握新就业岗位所需要的知识和技能。此外，还要改变就业的观念（如城市居民不愿意做清洁工）。
就经济周期因素来说，在市场经济中出现经济的周期性波动是不可避免的，应该运用财政政策、货币政策以及其他手段对市场的运行进行调节，以减轻经济的周期性波动。
就政策因素来说，鉴于我国就业的压力很大，许多政策的制定和实施，都应当考虑是否有利于增加就业。
总之，在我国，失业问题是一个与多种因素有关系的复杂问题，需要作深入的研究分析，采取适当的对策。
“再就业工程”与城乡就业统筹
据有关部门提供的数据，1997年底全国登记失业职工567万人，下岗职工1150万人。随着经济结构的调整，国企改革进入攻坚阶段，估计在今后三几年内，下岗、失业职工还可能继续增加。能否妥善解决他们的分流、安置和再就业，事关重大。因此在一定时期内，贯彻城乡就业统筹，以城市为重点，是现实的合理的选择。
但政府同时又要面对1亿多的农村富余劳动力资源的就业开发，其中有数以千万计的农民已离土离乡进城务工。由于他们特别能吃苦和劳动力价格低廉，受到用人单位的欢迎。各地政府为确保重点，对使用外来农民工实行了必要的行政干预和限制。其中有的是合理合法的，并确有成效，有的则值得斟酌。
总体上看，无论是城市职工的下岗、失业，或是农民的非农转移的异地就业，都是由改革发展而引发的劳动力资源合理流动和优化配置的一个过程，而且不会是短暂现象。因此，必须全面通盘考虑城乡的就业问题。对农村亿万富余劳动力的就业问题，也不能因其潜在性、分散性而被长期搁置。为此，在实施“再就业工程”中，应尽可能做到既保重点又兼顾统筹。要注意以下几点：
1.“再就业工程”要贯彻城乡就业统筹的方针。为缓解城乡双重就业压力，必须两道难题联起来一道做。用城乡分割的办法，就城市抓城市，最终不利于城市再就业问题的解决。必须在尊重经济规律和群众意愿的前提下，采取切实有效措施，把农村富余劳动力更多地吸引到搞开发性农业，发掘农业内部的就业容量，发展乡镇企业和小城镇建设。要鼓励城乡联手，共同开发新的就业门路。就业服务机构也要面向城乡，双向发布劳动力市场的供求信息，引导城乡双向按需流动，使农村富余劳动力的非农转移与城市二、三产业的发展需要相衔接。职业培训机构同样要面向城乡，按市场需求培养城乡两用人才，以适应城乡就业需要。要加强劳动力输出地与输入地的协调配合，共同对进入大中城市的农民工进行有效的服务和管理。所有这些都是需要纳入“再就业工程”统筹安排和考虑的。
2.“再就业工程”的政策导向，要有利于建立统一开放、机会均等、竞争有序的劳动力市场。应鼓励一切有正常劳动能力的城乡劳动者，共同接受就业市场的公平竞争。充分发挥他们在寻求就业机会中的主动精神和主体作用。政府在倡导自谋职业和鼓励用人单位吸纳下岗、失业工人的同时，对城市中有特殊就业困难的群体，要重点实施就业保护和基本生活保障。在激烈的就业竞争中，要强化素质要求，坚持择优录用原则。这将会对城乡国民教育和国民素质，产生积极的影响。要淡化城乡户籍身份限制，避免发生对外来农村劳动者的就业歧视。
3.“再就业工程”应纳入法制轨道。未来的《促进就业法》，应覆盖城乡，使城市和农村富余劳动力的就业和再就业都获得法律的保护。《劳动法》第二十七条规定，用人单位依法裁减人员后“在六个月内录用人员的，应当优先录用被裁减人员”，这是《劳动法》对下岗、失业人员的一种就业保护。对农民工需要到期或提前解除合同的，也需按《劳动法》履行法定程序，并按规定给予经济补偿。不宜采用“清退农民工”的过时做法，以避免引起违法侵权争议。
4.“再就业工程”的资金筹措，要避免过多加重企业负担。各地对使用外来农民工普遍采取按人头收取数额不小的“再就业调节基金”的办法。据调查反映，不加区别地一律征收“再就业调节基金”的做法值得斟酌。对处于困境中的国有企业，尤其不宜再征收“再就业调节基金”，以免加重企业负担。也有的认为，只对使用农民工征收“再就业调节基金”，仍有城乡就业分割、对立的旧痕迹。不如加大执法监察力度，对企业违法用人行为处以重罚，其罚金可用于“再就业工程”。
5.“再就业工程”要提高统筹规划和宏观调控的科学性。从中央到地方各级政府，必须尽快建立有关城乡劳动力市场供求变化状况、城乡流动就业状况等统计指标体系，以便心中有数，作好决策。这样也便于以信息服务的形式，统一社会各方的认识和步调，引导城乡富余劳动力的流向、流量和择业取向。尽可能把劳动就业市场化所带来的盲目性控制在最低程度，使就业市场化的进程有利于全局的稳定。
6.“再就业工程”要研究劳动工资政策。要运用价格杠杆，适度均衡劳务价格，以影响劳动力的合理流动和劳动者的择业观念。工资收入通常是劳动者择业的主要目标。吸引农村富余劳动力跨区域流动就业的原因之一，就是由于城乡和地区间劳动力价格的差异。绝大多数农民工进城后又多集中于劳动力价格更为低廉的艰苦岗位。因而通过适度均衡城乡劳务价格，特别是提高艰苦的岗位的劳动收入指导线，对调节企业的用人行为，促进人们对艰苦岗位的可接受程度，都将产生积极的影响。
7.“再就业工程”的着力点要放在从城乡两头拓宽就业门路，增加就业岗位。随着产业结构的调整而带来的就业结构变化，以及适应“两个根本性转变”和人们生活由温饱型向小康型转变，社会生活将产生大量新的需求。其间会有很多现在还没想到、还没人干的就业岗位，有待我们去开发。只要我们解放思想，有正确的政策导向，人们就会发现和开创出更多新的就业领域，无须要过于强调通过“清退农民工”，为安置下岗职工腾出岗位。
总之，实施“再就业工程”，政府作了很大努力，并已取得一定成绩。为确保城市就业重点，必须加强宏观调控，但调控要尽量顾及长远的改革方向，尽量兼顾工农和城乡的就业权益。
加快发展小城镇是缓解就业矛盾的途径之一
中国民主促进会湖南省副主委 严尧卿
近几年来，随着经济体制改革的逐步深入，城镇职工下岗再就业的问题日趋严重，已经成为当前宏观经济中最突出的问题。
其实我国农村劳动力过剩的问题早在80年代就已凸现。由于推行联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，农业劳动生产率有了很大的提高，大批农村剩余劳动力涌向城市寻找出路。只是我国农民不存在什么“全民”、“集体”身份，也没有什么退休养老保险之类的社会保障体制（对极少数“五保户”的社会救济除外），所以农民似乎不存在什么就业失业问题。
而城镇的情况就不同，城市居民没有土地作为依托，是真正的“无产者”，一旦失业就失去了生存的基本条件，只能依赖社会救济。因此，城市失业大量增加，对失业者个人和整个社会都是一个十分严重的问题。据统计，至1997年11月，全国企业下岗职工已达1150万人，占国有集体企业职工总数的10%。这么多职工下岗待业是我国经济体制改革实行两个转变的必然结果。长期以来，计划经济下的大锅饭制度，使国有企业冗员充斥、效率低下，现在要改革机制，多年积淀下来的问题就暴露无遗了。在建立市场经济体制的今天，我国也正在进行经济结构的调整，所以城市的大量职工下岗待业就是难以避免的事了。
为了解决这个问题，政府和全社会想了很多办法，采取了很多措施。比如成立职业介绍机构，沟通劳动力的供需信息；发展第三产业，扩大就业门路；对下岗职工进行再就业培训，以适应社会的需要；妥善安排下岗待业人员的生活，维护社会的稳定。
尽管这些措施对解决城市的失业问题起到了积极的作用，但是只能解决“结构性失业”的问题，整个社会的失业问题并不能从根本上得到解决。事实上失业问题从劳动力的供需关系来看就是供过于求。而我国的基本国情是人口多、资源少、经济落后，无论是目前还是今后相当长的时期，都将存在城乡劳动力大量过剩的状况。
当然，要解决失业问题根本的一条就是发展经济，促进社会进步。从我国的实际情况来看，除了要大力发展那些自动化程度高、效率高、规模大的高新技术产业之外，也要注意保留和发展一些劳动密集型的行业和产业，以扩大对劳动力的需求。
目前城镇职工失业问题严重的另一原因就是大量农村剩余劳动力涌入城市，加剧了城镇劳动力市场的供需矛盾。所以近来很多地方政府纷纷颁布政策和法令，限制使用农民工的行业和工种，这样可以腾出一些工作岗位安排更多的下岗职工。这种作法是可以理解的，但是从市场经济要求建立统一的劳动力市场来看，从长远看，限制农民进城的措施未必有利和可行。
要缓解我国劳动力供过于求的矛盾，要有效地解决城镇的失业问题，只能走扩大全社会对劳动力的需求的路，根本途径之一就是加快小城镇发展。因为小城镇散布在广大农村中，它的发展必然会吸引农村劳动力转移和集中。同时小城镇中的二、三产业发展也必然要吸引一部分城市的技术和管理人才。加上小城镇数量多，能吸纳大量的劳动力，是农村剩余劳动力的主要吸纳场所，可以从根本上减轻城市就业的压力。
当然，城市化是经济发展的必然结果，它有自身的发展规律，小城镇的发展快慢也不是由人们主观意志决定的。但是，我们要认识这个规律，从主观上顺应客观规律。一方面促使国民经济快速稳步的发展，特别是加强农业的基础地位，加快农业产业化的进程；另一方面，要有意识地加快小城镇建设的步伐，在制订政策上要充分考虑到小城镇的发展问题。比如以前提倡和推介的农民到乡镇企业打工的“离土不离乡”（即农忙种田，农闲打工）的作法就值得商榷。现在应该尽可能地把乡镇企业集中以形成小城镇，使它发挥对周围农村的经济文化带动和辐射作用，充分发挥城镇本身的功能。为此我们应该从体制和制度上进行一系列的改革：例如户籍管理制度、劳动制度、社会保障制度、土地政策等等。最终要有利于打破劳动力资源的城乡隔离，使之形成统一的劳动力市场，破除长期存在着的城乡壁垒。只有这样，才有利于小城镇的发展和建设，也才有利于从根本上解决我国的失业问题。
关于再就业问题的几点思考
从现在起的三年左右，我国改革进入了“攻坚”阶段，要闯的“关”很多，而当务之急必须闯的第一难关，就是下岗职工的再就业。
我国在制度创新和产业结构调整的过程中。下岗职工人数从1993年的300万，逐渐积累到1997年的1150万。劳动岗位总量不足与劳动力资源非常丰富的矛盾十分突出，已成为经济发展、社会稳定和改革成败的关键。对此，这里提出以下建议。
第一，组织有序下岗。富余职工下岗是企业剩余劳动力向社会排放的过程。排放中既要注意保护职工利益，又要考虑社会的承受能力。因此，不同地区和行业应根据自身的具体情况，一方面要制定有关政策条例，规范企业下岗行为，以避免产生按人情亲疏为标准的不当下岗；另一方面，又要考虑社会吸纳剩余劳动力的容量，让富余职工有计划地下岗，分步骤地进入劳动力市场，以免过多下岗职工滞留于社会，构成不安定因素。因为下岗职工是一个特殊的失业群体，他们与原企业有体制造成的利益关系。“国企职工”身分体现着他们过去对社会的贡献，也意味着国家应对他们以往的劳动付出给予补偿。如果这些“国企职工”大量下岗后，一时又不能得到妥善的安排，他们就可能集体向政府要“说法”，导致就业矛盾从经济领域向政治领域延伸。鉴于目前有些地区安置下岗职工能力有限，下岗的力度不宜过大，需要科学地测算社会可能调剂和创造的劳动岗位，然后制定规划，分步骤进行。而且要强调减员与增效同时并举，一定要防止大量下岗后，社会就业压力增大了，企业效益却不明显，最终不能为开辟就业领域，提高社会保障实力作贡献。
第二，注意再就业工程的阶段性特征。因为下岗职工是个特殊的失业群体，在解决他们的就业时，需要市场调节和行政干预相结合。特别在下岗职工大量向社会排放的初期，的确需要通过政府出面，用税收减免、岗位调剂、清退农民工，甚至下达指标、落实责任等“立竿见影”的形式，缓和突出的就业矛盾。行政干预作为短时间的治标措施，以稳定民心，显示对“国企职工”的特殊照顾是必要的，但时间不宜过长。一段时间后必须淡化行政干预，把注意力集中到培育和完善劳动力市场上来。把市场择业、双向选择作为再就业的主渠道，以保证我国劳动制度改革的连续性。尤其要严格界定下岗与正常失业的区别，不能在群众中再次形成“政府包就业”的错觉。与市场经济相适应的就业模式只能是市场就业。再就业工程仍然要立足鼓励下岗职工面向市场。“下岗职工”只能作为一个历史的范畴存在于一个短时期，最终都要通过重新就业或纳入社会保障而分流，完成劳动力从计划安置向市场配置的转变。
第三，加大社会保障制度的改革和经济投入。从理论上讲，社会保障制度改革，应当先于其他改革或至少同步进行，但我国却是相对滞后，所以无力承担改革风险。从下岗劳动力结构看，有一部分年龄偏大、素质较低的人最终需要通过失业保障、社会救济、养老保险等保障形式解决其归宿。显然，几年之后，再就业压力会转变成社会保障的压力。时间紧迫，任务艰巨，现在就注意从制度创新、财政投入方面，完善社会保障事业是非常必要的。
第四，实施经济增长和就业增长同步发展战略。“八五”期间，我国出现了前所未有的高经济增长率（国内生产总值平均年增长率11.9%）和投资增长率，但是却出现了前所未有的低就业增长率(1.3%)，经济高增长没带动相应的就业高增长。错失良机，使我们今天不得不为就业矛盾付出更高代价。人口多，劳动力资源丰富的国情，要求我们在任何时候都要从就业和经济发展的关系着眼，寻求就业与经济协调发展的思路。今后在保证国家重大基础建设的前提下，一定要注意发展劳动密集型行业，扶持中小企业，建设小城镇，为充分就业创造条件。
第五，加快西部经济发展以带动就业增长。五六十年代，我国在西部和内地一些重工业城市，搞了大量军工、“三线”等建设项目。但现在这些国有大企业恰好是产业结构调整的重点，同时也是下岗职工的集中点。因此，从宏观上积极协调东西部发展不平衡的矛盾，在巩固东部发展已取得成就的同时，重点扶持西部地区经济、就业的发展，遏制东西部发展不平衡的局面已是时候了。应该因地制宜地制定特殊政策，促进特殊地区的经济发展和特殊群体的就业发展。加大就业难点地区的经济投入，比如将一些国家大型的基础设施和重点建设项目往西部转移，以吸引大量的资本和劳动力，实现经济与就业同步增长。也可根据东西部地区劳动成本差异的条件，运用政府的产业政策，推动劳动密集型产业西进，并组织西部相对廉价的劳动力向东部输出。中央应从全局的角度，把就业服务重点转移到扶持就业特别困难的地区和群体上来。
第六，加强劳动管理工作的科学性。建立和完善失业预警监测系统，把失业率作为国民经济和社会发展的一个重要指标进行宏观监控。由于劳动管理中缺乏真实的失业、就业统计，政府决策就缺乏针对性和科学性。另外，当前还应重视下岗职工的职业指导教育。从计划体制中走过来的下岗职工，没有求职意识，更无求职经验，要他们转变观念，走向市场，职业指导比职业培训更重要。他们只有通过了解个人与职业的关系，懂得对职业信息的收集和利用，能准确认识自己的能力、特长、健康水平和家庭经济状况，才能逐步自觉地接受市场就业。
经济体制改革把重要的生产要素——劳动力资源重新配置的新课题摆在各级政府面前。它既是一个经济性的，又是一个社会性的系统工程，我们必须站在向人民、向历史负责的高度，探索这个关系社会稳定、经济发展和改革成败的重大课题。
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