教育督导机构独立性的国际比较与启示，本文主要内容关键词为：独立性论文,启示论文,机构论文,教育督导论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年8月26日，国务院办公厅印发《关于成立国务院教育督导委员会的通知》。主任由国务委员刘延东担任，副主任分别是教育部部长袁贵仁，国务院副秘书长江小涓。这标志着我国教育督导机构正式独立设置。在行政级别上，理应属于正部级。在世界范围内，我国、英国和新西兰是为数不多的教育督导机构独立设置的国家，少数国家是准独立设置，其他国家的教育督导机构均是与教育行政部门混合设置。本文对教育督导机构的独立性作一横向比较。
一、教育督导机构(非)独立性的横向比较
在全世界范围之内，教育督导体制既有独立性设置的类型，也有非独立性设置，这里的独立性指的是教育督导机构独立于教育行政部门之外。
(一)完全独立性
督导机构完全独立于教育行政部门之外的国家仅仅限于英国、新西兰和我国等少数国家，而且我国目前的国务院教育督导委员会还处于筹建之中。
1、英国的教育标准局
英国于1992年颁发了《家长法案》和《市民法案》，这两个法案使皇家督学团更名为英国教育标准局，并从原来的教育与就业部中独立出来，成为一个与后者平行的国家教育督导机构，它能独立开展督导工作，同时也加强了中央政府对全国教育质量的监控与评估。
教育标准局作为独立机构，有自己独立的办公大楼。女王总督学为副部长级，女王总督学具有直接接触国务大臣的权利，标准局直接对教育大臣及议会负责，而不是对教育与就业部负责，避免了教育行政部门的干扰；“教育标准局的最大作用，就是每年向议会提供全英教育质量报告；同时，也应教育大臣要求，为其提供教育的意见和建议，对学校其他情况提出督查建议。”[1]
英国教育督导制度的领导机构为教育标准局，其主要职责是负责有关政策、计划和标准的制定以及督导质量的监督，而实际督导的组织、管理与实施则由教育标准局委托地区性督导机构(Reginal Inspection Service Providers，RISPS)、全国性督导机构(National Inspection Service Provider，NISPS)负责。
这些地区性和全国性督导机构的性质为中介性组织，具有专业性和商业性特质，它们负责督学的聘用、管理、培训，负责督导的组织和实施。
2、新西兰
新西兰的教育督导也是世界上为数不多的独立设置类型。督导机构称作为教育检查办公室(Education Review Office，简称ERO)，是隶属于国会的政府部门，独立于教育部之外，专门评估全国除高等学校之外的其他学校和早期幼儿教育服务中心。[2]其主要教育职能是监督学校的管理和幼儿教育的执行情况，向公众发布年度报告(右图所示)。
新西兰教育督导机构图[1]
中国内地的教育督导机构在2012年8月以前是隶属于教育部。2012年8月后，成了部级机构。在筹备期间，办公地点仍在教育部之内。
(二)准独立性
这类国家的教育督导机构形式上归属教育行政部门管辖，但督导机构相对自主，即有很大的自主权，能独立开展工作。以荷兰和俄罗斯为代表。
荷兰教育督导机构是一个半独立性机构。教育督导部门是教育文化科学部的一个下属机构，教育文化科学部对教育督导负有最终决定权力责任，但不干涉其日常事务，只是协调它与议会的关系。教育督导机构直接受总督学(The Senior Chief Inspeetor)管辖。荷兰政府2001年6月5日出台《教育督导法》，2002年9月1日荷兰正式实施。该法规定：“增强教育督导系统自主性，政府全面负责支持教育督导机构”，[3]教育督导适用于小学、中学、成人和职业教育，使督导制度在专业和独立的基础上运行，并开展激励性评估，督导机构还要监督教育机构是否具有自己的质量保证体系。“从而为对学校质量系统进行独立、公开、专业性评价提供立法基础。”[4]该法案的颁布，政府在一定程度上维护了教育督导机构准独立地位。也就是说，“督导机构提供的特定主题报告，在政策制定中由教育部和议会根据需要采用。在教育政策制定过程中发挥着建议、委托和协商作用，但并不参与其中。”[5]
俄罗斯的教育部下设联邦教育与科学督察署。俄罗斯政府2004年颁布了《联邦教育与科学督察署条例》，根据该法，俄罗斯教育部下设四个机构——联邦教育署、联邦教育与科学督察署、联邦科学与创新署和联邦知识产权与创新署，[6］“联邦教育与科学督察署成为与联邦教育署平级的机构，具有相对独立性。督察署主要通过对学校颁发办学许可证、对学生培养质量进行鉴定和对学校进行国家认证三个方面来实现对学校教育质量的监控。”[7]它履行教育与科学领域全新的教育督导体制，虽然它隶属于教育部，是教育管理体制的一部分，在一定意义上它能相对自主地开展工作。“该署由五个管理局组成：认证、评估和评定管理局，教育质量监督局，行政法律管理局，俄联邦教育法律监督局，国家评估科学教育工作者管理局。除了上述执行权力机关之外，督察署还配有五个直属研究机构：联邦教育测评研究所、联邦测验中心、国家教育评价总鉴定中心、国家教育鉴定代表处、教育组织评估信息教学法中心，这五所研究机构是督察署完成其检查和督导功能的理论研究阵地。”[8]
(三)依附型
教育行政业务部门兼有行政与督导的职责，典型的国家有美、澳、德、新、加等。以美国为例，美国联邦教育部未设专门的督导机构，而是通过全国性的教育法的制定和贯彻、与地方的合作项目、对地方教育拨款的措施等把联邦政府的教育政策和科技政策渗透到各州，也就是通过向州提供联邦教育部主办的某些教育项目的部分或全部款项实施其影响，起到帮扶、改进、协调等作用。这些特别项目类别繁多，涵盖各级教育的各种层次，而且涉及的项目随着时代的发展而不断丰富多样。以加强对各州教育的实际控制。州教育督导机构设在州教育厅，一般设有初等教育、中等教育、职业教育、高等教育、师资鉴定、就业辅导、教育经费等部门。各部门就其工作范围，对各个学区实行对口辅导。又例如，澳大利亚也没有专门的督导部门，在各州教育培训部下设的部门中，一般有两个部门行使了教育督导的一些功能：“一是质量评估局。该部门的主要任务是对学校的发展状况和策略进行评估和指导，其性质是以合作和服务为主。二是考试和证书委员会，该委员会的主要职责是负责全州中小学的课程设计，负责州初中和高中毕业生考试的命题和评分，并管理证书发放和私立学校的注册、审核、批准等事宜。”[9]另外，澳洲还有很多民间的中介教育机构监督和指导国内的中小学教育的发展和评估。
二、教育督导机构独立设置与否的反思
从国际比较的角度来看，从督导机构与行政部门的关系来看，教育督导机构是否独立，在全世界没有一个统一的模式。
(一)无论是在中央集权还是地方分权制国家督导机构的设置没有统一的类型
法制健全的英美两国中，英国是倾向于地方分权的国家(严格地说是介于地方分权与中央集权之间的国家)，美国则是典型的地方分权制国家。英国有独立设置、独立于教育与技术部的督导机构——教育标准局，监管全国教育督导工作，并委托区域督导签约中心完成任务。美国的联邦教育机构不负责对各州教育的直接监管，不能直接干涉各州的具体事务。教育辅导主要由州、学区乃至学校承担。而联邦德国督学对地区和学校实行区域管理负责制，教育督导和教育行政管理工作合二为一，教育督导贯穿于教育行政整体工作之中，没有独立的督导系统和督导机构，教育督导贯穿于教育行政整体工作之中；在日常工作中，教育督导人员以对教育质量的视察、指导为主，内容涉及学校的人事管理；可见，地方分权制国家的教育督导机构设置没有统一的模式，差别很大。
以中央集权的法国为例，法国的教育督导机构主要分中央、学区和省三级。中央一级教育督导机构是设在国民教育部内的总督导处，由教育部长领导，对教育部长负责。这个教育监督机构由国家总督学组成、直接对国民教育部长负责，受国民教育部长管辖。它“负责对全国教育制度的运行进行监控和评估，并对学校的行政、教学等各方面工作进行督导、检查、评估、指导，按照职责分工，总督导局又分设为：国家教育教学总督导团；国家教育行政总督导团。无论教育教学总督学还是教育行政总督学，”[10]均直接听命于教育部长指挥。
由上可知，无论是中央集权制国家还是地方分权制国家，教育督导机构的设置没有一个统一的模式，督导机构的独立设置与否与教育行政体制没有必然的联系。
(二)独立设置督导机构并非一种国际趋势
纯粹独立设置教育督导机构只是督导体制的一种类型，并非是全世界的一种普遍趋势。教育督导机构的独立设置仅仅限于少数国家。即使在荷兰和俄罗斯，教育督导也只是具有半独立性，仍然隶属于教育行政部门，两国用专门法律特别强调了教育督导的相对独立性，在组织上仍然服从教育行政部门的领导。这种机构设置上的相对独立仅仅是一种地位与权威的象征。
从教育管理的环节来看，从“计划——组织——协调——监督”这几个环节来看，监督——教育督导本身就是教育管理的一个环节，既可以独立于教育行政体制之外，也可以隶属于教育行政体制。也就是说，教育督导机构是否独立于教育行政系统之外，不是一个确定性的命题。混合设置督导机构的国家，督导机构是在教育行政部门之内，有的单独设立一个教育督导部门，如法国，有的甚至是与教育行政部门混在一起，教育行政部门同时执行计划、决策、监督、指导、评价与反馈等职能，如美国。实际上这两种模式各有特色，不能简单以好坏论断。如果我们坚持把教育督导独立在教育行政体制之外，也无可厚非。一旦教育督导独立于教育行政体制之外，实际上就是把教育行政体制分为两部分，一部分教育行政体制，负责教育规划、决策和执行的功能，另一部分职责交由教育督导机构完成，即监督、评价、反馈、指导等。
(三)教育督导机构的独立设置与中小学办学质量的高低并没有必然的联系
现在也没有任何实证研究显示，独立设置教育督导的英国和新西兰，其教育质量要优于其他国家。也没有研究显示，独立设置的督导机构对教育系统的职能优化要好于混合设置型的教育督导机构。不同国家的教育行政体制和督导体制是由于不同的文化传统、行政管理体制、时代的需要和政党利益需要等因素合力综合形成的，很难用数据来对不同国家的教育督导体制的效能作实证的比较分析。在独立设置督导机构的国家和混合型设置的国家，都存在大量的教育质量高的中小学，也同样存在薄弱学校。以英国为例，它以教育督导结构健全和相对独立而著称，实际上英国还是存在大量的薄弱学校。尤其是撒切尔夫人执政期间，引入了市场机制，造成大批薄弱学校走向衰落和倒闭，即使在1992年教育标准局完全独立后，英国也存在大量的薄弱学校，布莱尔政府在1997-2009年的12年的执政中为了提高教育质量而出台了《教育行动区计划》等系列政策，[11]以加强对薄弱学校的改造和帮扶。
而且也没有任何研究证明，独立设置教育督导机构就能保证有效地对教育进行监督和指导，混合设置督导机构就不能有效地监督和指导教育。这两者没有必然的联系。
独立设置督导机构耗费的人力、物力和财力都要显著高于混合设置的督导机构，因为后者可以与教育行政系统内的其他职能部门实现资源共享。以英国为例，英国教育标准局总部设在伦敦。标准局有工作人员500名全职工作人员，其中皇家督学200-300人，在总部工作的约有300人，其中有皇家督学100人左右，其余在6个地区性的办公室工作。英国教育标准局的经费每年1.5亿英镑，由财政部从中央税收中拨付，而且开支呈逐年上升的趋势。这样一笔开支在教育管理中实属太过庞大。
三、对我国教育督导机构改革的启示
从国际比较的经验来看，督导机构在全世界没有一个统一的模式。适合一个国家的国情才是最重要的。在我国存在行政部门基础教育司(处、科)、考试院、教研室等隐性督导机构的前提下，2012年出台的《关于成立国务院教育督导委员会的通知》将会促使我国的中央一级的教育督导机构进行大幅的改革。
(一)加强中央和省级教育督导的建设
国务院教育督导委员会作为平行于教育部的部级机构，应加快制度化建设，完善人员配置、健全各种规章制度。
省级教育行政部门下属或代管的教育督导机构是全国教育督导的主体，肩负了教育监督、评估、指导、咨询等重大职责，由于中央一级的督导机构将继续在整个教育督导制度中发挥核心领导、组织、制定相关政策与督导评价标准与方案的作用；机构内部设置的合理与完善是国家督导机构充分发挥其职能与作用的载体。各省(直辖市、自治区)教育督导室是完成省内督导的主导力量，随着国务院教育督导委员会的独立，省级教育督导部门也会相应地进行改革。
原国家教育督导团和各省(直辖市、自治区)教育厅下属的教育督导室或代管的人民政府督导室正式在编专职工作人员太少，在抽样调查的省份中，广西壮族自治区教育厅督导室专职工作人员最多，达到了11人，广东省教育厅督导室最少，仅有4人，多数省份在5-6人之间。由于省级专门的教育督导室的专职人员过少，仅凭聘任大量的兼职督学，很多工作难以展开，难以完成教育督导的监督、指导、评估、咨询等各种功能。尽管教研室和考试院部分承担了一定的评估和指导职能，但毕竟太有限。
由此，在独立设置设置督导机构的背景下，我国国务院教育督导委员会编制可以增加到50-100人，甚至更多；省级教育督导室可以扩充专职人员数量至30-50人，以增强教育督导的监督、评估、指导和咨询职能。
(二)整合其他隐形督导机构
我国目前有几大隐形教育督导机构行使部分督导职能。所谓“隐形”就是说，这些机构名称上没有叫“督导”机构，但是它们潜在地行使了部分教育督导职能，它们是：教育行政部门的基础教育司(处、科)，专门负责基础教育的管理工作，管理中就含有监督、评估和指导等职能；教育部考试中心、省级教育厅下属的考试院，它们举行的各种考试和考试统计，行使了义务教育阶段的初中以及高中教育质量“评估”的功能；省、直辖市和自治区都有各种层级教育研究室。每个省、直辖市和自治区都有各种层级教育研究室，它们是半行政性机构，承担了所在地学校的教育教学“指导”功能以及基础教育阶段的教学“评估”功能。
在国务院教育督导委员会建成之后，如何整合、协调三大隐形“督导”机构配合督导委员会做好评估、指导、反馈等工作，尤其是各种层级教育研究室配合做好评估和指导工作，这是摆在眼前的一大课题。
(三)健全各种督导细则
无论是独立设置督导机构的英国，准独立性设置的荷兰，还是混合设置督导机构的德国，他们都制定了详细的教育督导的标准、内容、方法、程序，以及撰写督导报告的要求等我国的教育督导法规还不完备，督导评估框架方案还不够完善，影响到整个督导制度功能和作用的发挥。我国需要加强督导实施细则和框架的建设，具体包括各级各类学校的督导标准、内容、方法和程序，以及督导报告的撰写要求。
(四)加强督导人员的专业化建设
教育督导功能的正常和有效发挥，需要一批专业化的督导队伍。我国在加强省级教育行政管理责任的改革框架下，为实现教育督导制度的专业化建设，可以建立督导人员资格证书制度，具体做法是：由教育部督导团设立中小学专职督导资格标准和兼职督导资格标准，现有在编的各级督导人员需通过培训并通过考试后，获得督导人员资格，才能予以续聘；兼职督学人员面向社会进行招聘，也必须通过考试，获得督导资格才能受聘。