政府公关新课题：议题管理，本文主要内容关键词为：议题论文,公关论文,新课题论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓议题管理，就是对影响组织与其公众关系的公共政策问题进行预测、确认、评估和反应的前摄过程。它最早应用于企业，是因应企业环境而生的管理哲学，也是创新的传播管理理念。旨在探讨企业组织如何面对外在环境的急速变化，界定出对企业可能造成影响的政治和社会议题，进而迅速动员资源，形成策略，以因应议题，甚或影响议题的发展，形成有利于组织生存发展的内外环境。随着政府职能的转变、政策资源与政策问题供需矛盾出现，尤其是行政生态环境的变化，政府组织也引入了议题管理的概念。
一、政府引入议题管理的背景
大凡政策问题，都具备了企业议题所具有的公共性与争议性的特征，都涉及到大多数公众的切身利益。换言之，政策问题都是比较重要的议题，往往会“牵一发而动全身”，影响到政府运作的方方面面。将发端于企业的议题管理引入政府，主要是基于如下考虑。
首先，是政策资源与政策问题的供需矛盾使然。现代社会是一个急剧发展变革的社会，存在着大量需要回答和解决的问题。然而，任何一个国家或政府解决社会问题、满足人们需求的能力总是有限度的。政府掌握公共资源和政策能力的有限性，决定了社会的公共需求与政府的供给能力之间的矛盾是长期甚至是尖锐的。这种情况在处于转型期的发展中国家，表现尤其突出。故此，政策议程的创建过程就是各种力量无所不用其极的过程。政府作为公共资源的分配者，如何在纷繁复杂的社会问题里发现政策议题，如何在众多的议题里进行顺序的排优，直接关系到政策制定的科学化与民主化程度；同样，作为政策议程结果的政策，将会直接影响甚或决定社会的公平和公正。这就凸显了加强议题管理的重要性和必要性。
其次，是政府行政环境的变化使然。政府行政环境的变化，集中体现在以下几个方面。
其一，地方政府间竞争的加剧。改革开放以来，中央政府实施“分灶吃饭”和“简政放权”的政策，地方各级政府在拥有了较大资源配置权的同时，逐步形成了相对独立的地方利益。一般而言，作为利益主体的地方政府，已经不再也不满足于扮演计划经济时代那种亦步亦趋的中央政府决策的维护者和实施者的角色，转而追求自身利益的最大化，相互之间的竞争也加剧了。一方面，地方政府积极寻求中央政府的政策支持，以有效地吸纳资金发展当地经济社会事业；另一方面，地方政府也开始有限度地承担原有中央政府承担的责任和风险，“高官问责”、“引咎辞职”这些在中国的政治领域原本陌生的制度开始出现并逐步推进，从政由此变成一项风险行业。据报道，仅仅在2004年4月，国务院、北京市和吉林省人民政府就分别批准在川东钻探公司特大井喷事故、密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市中百商厦特大火灾事故中负有主要责任的领导引咎辞职。此前，对与这三起特大安全事故有关的68名当事人、有关责任人进行了处理。有学者指出，建立在官员问责制基础上的引咎辞职制，应不仅限于重大安全事故责任的追究上，还应涵盖延伸到其他领域，如用人失察、决策失误，等等。这在客观上形成了一种促使地方官员加强议题管理的动力机制，客观上使政府及其负责人不得不思考，如何在迅猛发展的社会面前始终保持清醒的头脑，将可能引发危机的问题解决在基层、化解在内部、消灭在萌芽状态。
其二，建设效能、责任、回应、服务政府的需要。效能政府的一个显著标志就是快速反应和应变的能力。现代社会的瞬息万变与快节奏衍生出大量现实的、潜在的公共政策问题和公共行政管理问题，它们往往具有突发性、爆发性、大型、复杂的特征。这就要求作为国家公共权力主体的政府驾驭形势，大大提高输入信息的广泛性、判断信息的准确性、处理信息的有效性、输出信息的可靠性，对变化及其衍生的各类问题做出及时、准确、合理、有效的反应；回应、责任的政府是民主社会的必然要求。如果一个政府在公众的利益和需求面前反应迟钝抑或没有反应，最终肯定会招致公众不满，引发丧失统治合法性的危机；服务型政府强调以人为本，以公众利益为中心，以公众的满意度来衡量自身的行为，追求公共利益的实现。能否敏感地发觉民隐、探求民瘼，抓住公众反映最强烈、最急需解决的问题，是对服务型政府的严峻考验。所有这些要求，构成了政府议题管理产生的内在条件。
其三，现代传播环境的开放性与公众意识的回归，使得加强议题管理成为当务之急。从组织的角度来看，公共议题最简单的定义，就是组织表现和社会大众期望之间所存在的落差。公众政治参与的广泛性、对自身利益的积极寻求，与转型社会所出现的种种弊端及问题，使公众很容易产生对社会的不满情绪，而发达的现代大众传播技术与信息传递的无屏障性更容易使这种不满情绪在无形中放大。政府议题管理，作为有效引导现代传播环境下的新型公众的手段，被提上日程。当然，全球化的政治、经济环境的冲击也是我们需要考虑的一个因素。在汹涌澎湃的全球化浪潮的洗礼下，现代政府所面对的不仅是一国范围内的公共事物，跨国界的议题也进入了它的视野。应对全球化，要么选择积极主动的参与，要么被边缘化甚至淘汰出局。因此，发挥议题管理功用，细察国际规则，规范自身行为，是抓住全球化带来的机遇，抵御全球化冲击的必然选择。
二、议题管理的功能
议题管理是一种动态的管理过程，其目标是为了保护一个组织及其主要风险承担者共同的利益，帮助维护市场、减少风险、创造机会并且管理作为组织宝贵资产的形象。这个目标的实现有赖于：预测、调查并且区分问题的优先秩序，评估有关问题对这个组织的影响，提供政策和战略建议、把风险减少到最低限度、抓住机遇参与并实施战略，评估项目的影响。具体说来，议题管理之所以重要，是因为它具备以下四项功能（注：Heath于1990年整理，文见吴宜蓁（台湾）：《议题管理》，第30页。）：（1）传播——议题传播在议题管理策略中占有极重要的分量。组织散布与议题有关的讯息，能使大众对组织的行为及政策的实质内容有正确的认知，进而支持组织的做法。（2）议题侦测——议题管理可以将经营的触角伸到外界，预测环境的变化趋势，并且预知公共政策的制定方向。经由议题的侦测，组织也可以估算采取何种回应措施和行动。（3）实践组织的社会责任——议题管理可以达成实践社会责任的目的。（4）策略规划——议题管理通常是公共事物、企业规划、企业传播、政府事物或政策分析的重要项目。例如：在策略规划之时，纳入公共议题的变数，可以扩大策略的思考方向，帮助组织做出更为妥善的决策。
在具体实践中，议题管理功能的发挥，至少可以起到如下作用：一是事前的防范功能，减少组织面临的确定性或风险。现代社会，由于各种因素的相互作用，使得各种灾难和危机出现的可能性和几率增加，也使得灾难和危机的危害程度加剧。正因如此，危机管理成为现代政府的重大课题。但危机管理侧重的是对危机发生后的处理，这是它与议题管理的最大差别。议题管理具有先期性行为的特征，它力图对变化的可能性进行识别，并在该变化对组织机构造成负面效应之前影响与改变相关的决策，是一种未雨绸缪、防患于未然的举措。它有效地侦测环境的功能，使问题在潜发期就能有效地被察觉。从这个角度讲，它是对环境的更积极的应对。毕竟，政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治理”。二是增强政府的政策能力，提高其合法性。政策资源的最大浪费是花大力气解决了一个错误的问题。议题管理可以敏锐地察觉社会的风吹草动，使仍处于萌芽状态的问题尽可能地展现在决策者视野之内。我们知道，大量的政策问题基本上是异常复杂、相互牵连的，如果“头痛医头、脚痛医脚”，不仅政府会长期处于被动地解决问题之中，而且很容易导致政策资源的浪费，即花大力气解决了一个不是问题的问题。尽可能全面地侦测社会，努力回应民众的需求，善于倾听社会各界尤其是政策对象的呼声，及时地发现问题、有效地解决问题，是公众对政府的基本要求，也是政府塑造良好形象、提高合法性的关键所在。三是塑造良好形象，提升政府竞争力。议题管理的传播功能客观上能为政府行政提供一个良好的舆论环境，而议题侦测功能可更好地规避风险、发现机会，为地方政府带来更多的社会支持，策略规划功能又使政府的公关活动行之有效，从而在整体上提升其竞争力。
三、议题管理的步骤（注：此部分内容参考了中山大学政务学院廖为建教授在2000年中国国际公共关系大会上发表的题为《议题管理与舆论危机》的演讲稿。）
大体而言，进行议题管理一般要经过五个步骤：
1.确定议题。议题是指一种悬而未决的、没有固定方案的、存在广泛的社会争议又具有广泛社会影响的问题。它具有两个特性，一个是公共性。这类问题是公众普遍关心、关注的问题，如环境污染问题。第二个是争议性。这类问题是具有社会争议的尚未有定论的问题。有时经过媒体的强调和放大，可能会导致舆论危机。
2.确认相关的公众。跟议题相关的公众是哪些人；这些人有何共同特征；高度参与的公众是谁，他们会对议题构成什么影响，这些议题对他们而言意味着更多的机会还是威胁；他们的反应如何，会对社会产生怎样的影响。只有了解公众的范围，预测公众可能出现的反应，才能更深入有效地解决问题，并在突发事件中占据主动地位。
3.游说。议题是一种悬而未决的社会问题，具备不同的发展方向，既可能是对组织的一次威胁，也可能是给组织的一次机会。如何使议题朝有利于组织的一方发展呢？游说就是行之有效的一种方法，它旨在使己方的观点、意见在最终的政策规划方案里得到体现。国外议题处理广泛采用游说的方式。因为议题的出现往往表现为公共政策制定部门的分歧，比如政府部门的分歧、行业舆论的分析、意见领袖的分析等，这就决定了对官方制定政策的部门、立法机构和意见领袖积极地施加影响是必要而关键的。
4.建立有效的信息环境监控机制。有效的信息监控是防范危机的前提。随时对组织生存发展的环境进行侦测，发现那些可能影响到组织的各种议题是议题管理的基础。
5.建立危机管理小组。议题管理实质上是一种更积极的危机管理，或者说是危机管理的前奏。正因如此，有学者主张把危机管理作为一种议题来处理，也有学者主张在议题管理中引入危机管理的方法。总之，二者有很大的关联性。危机管理小组的建立是议题管理的最后一道防线，虽然有许多议题我们可预见而且可处理，但当不可避免的危机到来时，危机管理小组可将危机的灾害减少到最小。危机发生时，来自权威消息的口径一致非常重要，因此政府新闻发言人的地位不可替代。
四、加强政府的议题管理
既然议题管理功能的发挥能够有效地提升政府制定政策、实施政策的能力，那么如何让政府的议题管理行之有效，充分发挥作用就成为各级政府进一步考虑的问题了。加强政府的议题管理，可从战略和战术两方面同时入手，协调推进。
1.战略方面。第一，是建立政策问题即政府议题的监测与预警机制。各级地方政府所设的政策研究机构可在主要提供政策方案的前提下，强化对社会问题进行动态监测的功能。重点对那些影响社会稳定、败坏政府声誉甚至引发政治动乱的社会问题及时发出预警信号，迅速纳入政策议程，并提供相应的政策方案。对一般性的社会问题，只要是事关民生、民需的，也应定期收集、筛选、分析，以便让决策者随时掌握社会动态。在加大对内部行政信息（包括各职能部门报送的信息，尤其是国安、公安、信访等部门报送的敏感信息）综合分析力度的基础上，着重加大对外部媒体信息（包括各种内参信息，大众媒体的一般性信息）的监测，每日向有关领导提供舆情动态，定期对带普遍性、敏感性的社会问题进行分析，提出对策建议。一般来说，外部媒体信息一方面可以对行政内部所提供的信息作有效补充，另一方面它还具有敏感度、真实性和及时性的特点。值得注意的是，目前绝大多数地方政府缺乏对港澳台以及国际媒体信息的监测，这与开放时代是不相适应的。应加大在这方面的监测力度，及时捕捉国际舆情，调整行为方式，更好地参与国际竞争。第二，是建立全方位、网络式的智囊库。鉴于当代政策议题的“难缠”性质，政府需要动员社会各方面的力量提供政策建议，这些力量可来自专业化的政策研究机构、公共关系部门、咨询公司、社会各界精英、各类研究机构甚或是国外的专家。现代传播技术的迅猛发展为人类提供了很多共同面对难题的机会。充分利用这些网络，可为我们打开政策决策的国际视野，最大限度地开拓我们的战略思维空间。
2.战术方面。要特别注重发挥大众传媒的巨大功用。一方面，要大力发挥媒体的社会预警功能。在新的传播环境下，以报道事实，引导舆论为己任的大众传媒，不仅要当好党和政府的“喉舌”，更要提升其“耳目”功能，将社会预警视为应尽的职责和战略任务，在整个社会预警机制中发挥重要而特殊的作用。传播学的集大成者施拉姆曾说，如果国家是一艘行驶在海洋中的船，那么记者就是船上的嘹望者，他会将激流险滩都报告过来，这就是媒体预警职能。它通过自身的信息触角，将社会中处于“未然态”的各种危机因素发掘出来，有效甄别，科学判断，及时向有关部门或公众预警危机。另一方面，要大力发挥媒体的议题设置功能。媒体的议题设置功能指大众传播媒介对于公共议题的报道，会直接影响社会大众了解公共议题间的相对重要性，进而形成公共议程；换句话说，一个议题如果在媒体上得到较多的报道，则该议题将较容易被大众认定为现今社会上较重要的议题。这事实上是媒体、公众与政府间关系的一种新模式，即媒体议题影响公众议题，进而影响到政策议程。尽管有学者认为，在中国，政府议程和媒介议题是高度统一的，几乎不存在二者的严格区分，但随着传媒的市场化改革，我国已开始出现一批自称为“弱势群体代言人”的媒介，这样就会不可避免地出现媒体议程、公众议程与政府议程相互交叉而又相互背离的现象。对此，大可不必谈虎色变，大可不必奢望三者之间的交叉面直至完全重合。因为，既然媒体是有效测量民情民意的一种工具，假使以稳定为由限制它的功能，可能于无意之中压制了它的自由。正因如此，实现政府与媒体的良性互动，始终是所有政府努力追寻的目标。恰如里杰斯特所说：“对传播的有效管理如同处理危机本身一样重要。毕竟，外界对危机的看法依赖于他们所收到的信息”。