重塑地方政府政绩指标——将GDP指标改为GNP+SCC指标，本文主要内容关键词为：指标论文,政绩论文,地方政府论文,SCC论文,GNP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.16[文献标识码]A[文章编号]1008-9314（2005）01-0056-04
重塑地方政府政绩指标，将中央政府宏观调控指标和地方政府政绩指标区分开，“建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系”[1]，有利于“正确处理中央和地方关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性”。[2]
现阶段GDP指标是考核地方政府政绩的最重要的经济指标。十六届三中全会中央提出科学发展观之后，人们普遍对这个指标提出质疑，认为以GDP指标作为考核地方政府政绩指标，会产生诸多的弊端，需要新指标代替它，并提出以绿色GDP指标代替它的主张。但是，绿色GDP作为地方政府政绩指标，是治表不治本的办法，它难以克服GDP指标本身的缺陷。治本的办法是寻求能克服GDP指标缺陷的替代性新指标，这个新指标是：GNP（注：GNP是国民生产总值，它是一年内本国常住居民所生产的最终产品价值总和。GDP和GNP的联系为：GDP=GNP+外国公民在本国生产的最终产品价值总和-本国公民在国外生产的最终产品价值总和。对资本项目逆差国而言，GDP大于GNP。对资本项目逆差国来说，GDP小于GNP。我国资本项目有顺差，因而我国的GDP大于GNP。）+SCC指标。
社会综合资产（Social Comprehensine Capital，简称为SCC）指标是指，一个国家或一个地区来积累的所有国民财产和自然资源的总和。它反映社会财富的存量，国民财产包括过去积累的有形生产资产（物质资料）和无形生产资产（虚拟资产及无形资产）、消费资料等。它既包括国有企业资产又包括个人财产还包括公共产品及公共服务价值（如城乡基础设施价值、地产价值、文物价值、人居环境价值、政府信誉和政府品牌价值等）。自然资源包括土地、森林、矿产、水力等等资源，以及由这些资源形成的生态环境等。
一、GDP作为地方政府政绩考核的弊端
除中国外，几乎世界所有的国家都不以GDP作为考核地方政府政绩的指标，以GDP指标作为考核地方政府政绩指标，则会导致以下种种弊端。
1.追求GDP导致对外经济依存度提高，可持续发展缺乏经济基础。
民族经济是国家竞争力的源泉，是一个国家经济社会可持续发展的最深厚的经济基础。地方政府引进外国资本和外地资本越多，本地区的GDP越大。地方政府追求GDP，导致过度引进外资，挤压民族经济发展，影响国家整体竞争力的提高，经济发展的潜力和后劲不足，增加了经济的对外依存度，经济发展缺乏自主性，使可持续发展缺乏经济基础。
2.追求GDP导致出口受制于外资和对外投资不足
追求GDP，外资企业在出口中占主导地位，挤压了民族企业出口产品的市场，出口结构难以调整。2004年，在我国的出口产品中，外资企业产品将近60％，导致出口受制于外商投资企业。政府出口结构调整政策难以有效地发挥作用，不仅使出口结构难以调整，而且进一步影响国内经济结构的调整。另外，地方政府追求GDP时，由于对国外投资和对外地投资都不能增加本国或本地的GDP，因此，地方政府有引进外资的积极性，而无激励国内本地常住居民对外地或外国投资的动力，对外国投资不是。
3.追求GDP削弱了可持续发展的国内资源基础
追求GDP，大量引进的外资不仅利用我国的土地、矿产等自然资源，而且直接利用我国低廉的劳动力资源，还造成污染，损害了生态环境。
地方政府为了追求GDP，纷纷滥设开发区，耕地损失严重，影响了社会稳定。地方政府为了引进外资，竞相提供优惠条件，违规竞争，以低价转让土地使用权，造成土地资源长期损失④。耕地是农民的生产资料和生活保障，大量占用耕地，造成不少农民失地又失业，影响社会稳定。
外商利用我国低廉的劳动力，不利于劳动者素质提高，经济社会长期可持续发展缺乏高素质人力资源。
4.追求GDP导致资金流出增加和民族企业融资困难
随着出口增加和外资引进加速，国际收支顺差增加，外汇储备增多。为了防范外汇风险，我国政府以外国政府长期债券形式持有外汇储备。外汇储备越多，政府持有的外国债券越多，资金流出也越多。由于资金流出，民族企业难以有效地利用外资和外汇储备，融资比较困难。
5.GDP高估了我国的经济发展潜力和居民收入水平
GDP高估了我国的经济水平和居民收入及经济发展的实际潜力。外商在我国的投资能够在GDP中反映出来，而外商从中国汇回国的利润却无从体现，其后果为：一是GDP扩大了我国的实际经济增长率，缩小了外商投资者国家的经济增长率。二是夸大了中国的经济实力和经济发展的潜力，缩小了外商投资者国家的经济实力和经济发展的潜力，三是采用GDP指标，高估了我国居民的人均收入和生活水平，低估了外国在华投资者所在国的人均收入和生活水平。在外商投资多的地区，甚至出现经济繁荣，而个人收入较低的现象。
6.追求GDP导致地区政府之间产生恶性竞争，生产力空间布局不合理
地方政府追求GDP，导致政府行为企业化。地方政府往往以种种优惠条件吸引外商投资和外地大企业来本地落户，这些企业为了追逐高额利润，会将资金投向招商引资条件最优惠的地区，而不是投向空间资源禀赋有比较优势的地区，降低社会资源空间配置的效率，加剧了地区经济分割和地区产业结构趋同，生产力空间布局不合理。
7.追求GDP，增加了国际贸易磨擦
地方政府追求GDP，鼓励企业扩大出口，不注重内需导致中国企业在出口中对外恶性竞争，经营秩序混乱，特别是出口低价竞销，容易引发贸易摩擦。我国与WTO成员的贸易摩擦增加，也与GDP迅速增加有关。发达国家希望中国经济增长，有能力购买发达国家的产品，可以扩大发达国家的需求。但是，发达国家处心积虑地防止中国经济壮大到成为发达国家的竞争对手。因而，GDP夸大了中国的经济实力，增大了发达国家的忧虑，这些国家政府用反倾销、保障措施和特殊保障措施阻止中国产品进口。
二、采用GNP作为地方政府政绩指标的优点
1.有利于优化外资引进结构、促进民族经济发展
采用GNP指标作为政绩指标，有利于民族企业和民族经济发展。外资企业在中国直接投资设厂进行生产，由于其利润要汇回母公司所在地，因而其产品和劳务价值中的很大一部分不能计入GNP，只有外商投资给本地常住居民带来收入的部分可以计入GNP。然而本地常住居民在本地投资所形成的包括利润在内的所有收入，都可以计入GNP，因而，地方政府有激励本地常住居民投资的积极性。地方政府以各种优惠政策激励民族企业发展，进而促进了民族经济的发展。
采用GNP指标，地方政府会谨慎地审批外资企业的进入，抑制外资进入规模，改善引入外资结构。对于外资或外地居民的投资，地方政府要考虑其能否增加本地GNP来决定是否引进。这样，有利于提高当地居民收入的外资或外地投资会被引入，而不利于提高当地居民收入的投资会被拒之门外，引进外资的规模相应地收缩，引进外资的结构不断优化。
2.有利于促进对外投资
由于对国外投资和对外地投资能增加本国或本地的GNP，因此，地方政府既有扩大本地经济的积极性，又有激励国内本地常住居民对外投资的动力。GNP指标与资本收益有关，本地常住居民投资的收益越大，GNP越大。资本在流动中增殖，为了追求投资收益最大化，地方政府会帮助本地企业到外地或国外投资，以增加投资者的利润和对外投资收益的回流，从而促进国内经济和对外经济协调发展。
3.有助于保护可持续发展的国内资源基础
以GNP作为政绩指标，可以保护经济社会可持续发展的国内资源基础，减少污染，保护生态环境。可以减少由于引进外资而产生的土地压价竞争，部分地减少国土资源的损失。少占用耕地，较多的农民有土地作为生产资料，生计有长远保障，可以缓解就业压力，有利于社会稳定。
有利于将人口大国转变为人力资源大国。采用GNP作为政绩指标，地方政府要考虑劳动者收入水平，劳动者收入水平越高，GNP越高。劳动者收入水平高，就可能通过其自身收入支付培训或终身教育费用，提高劳动力素质和市场适应能力，实现人口资源向人力资本的转变。
4.有助于抑制资金外流，扩大国内企业融资渠道。
采用GNP为政绩指标，地方政府有选择地引进外资，我国的国际顺差会大幅度地减少，外汇储备下降，中国政府持有的外国债券减少，资金流出减少。资金流出少，国内资金比较充裕，有利于民族企业在国内融资，促进民族经济发展。
5.可以真实地反映经济发展潜力和居民的生活水平
GNP指标可以准确、真实地反映我国经济社会可持续发展的潜力、居民的人均收入和生活水平。GNP只计算中国居民从外商投资中取得的收入，真实地反映了外资对居民收入水平产生的影响。GNP要计算民族企业的利润和民族企业发展对居民收入水平的影响，因而，能够更好地反映国内（或地区）居民收入水平和生活水平。采用GNP指标后，能够榨去经济增长的水份，我国的经济增长总量减少了，经济增长速度更实在了，经济增长潜力也更真实了。
6.GNP指标引导区域之间良性竞争，有利于生产力空间布局合理化
用GNP作为政绩指标，既考虑居民在当的收入，也考虑居民在外地的收入，所以，政府会鼓励当地居民到外地投资。因而，地方政府会主动与外地政府协商和联系，以维护本地居民在外地投资的利益，同时，外地政府也考虑这些投资者给当地产业发展和就业增加带来的好处，而给外来投资者提供方便和发展机会。各地方政府的合作会导致双赢的结果，优化资源空间配置，形成市场导向的经济区域分工和协作，进而产生区域专业化生产，实现生产力空间布局合理化。
7.GNP指标有助于减少国际贸易摩擦
以GNP指标作为衡量指标，可以减少企业出口中的恶性竞争和经营秩序混乱的现象。各地民族企业低价出口产品被国外反倾销，不仅企业遭受双重损失，而且减少了GNP的增幅。为了增加当地居民收入和民族企业的利润率，以利于GNP的增加，政府要治理和制止民族企业出口产品低价竞销的现象，鼓励民族企业联合一致对外。这样，可以减少贸易摩擦，减少外国对中国产品的反倾销。
三、GNP+社会综合资产指标
本文提出以GNP+SCC指标作为考核地方政府政绩指标，既考虑了经济增量，又考虑了经济存量，能有效地克服GDP指标的缺陷，促进经济社会全面可持续发展。
1.增加社会综合资产指标的必要性
作为政府政绩考核指标，仅将GDP改为GNP指标是不够的，还需要增加社会综合资产指标。不论是GDP还是GNP都只是反映了社会综合资产的增量而没有反映社会综合资产的存量，因而，社会综合资产存量的减少可以和社会综合资产增量的增加并行不悖：
一是企业在生产过程中排污，污染环境，企业的收益增加，作为经济增量指标的GDP或GNP都在增加，但是，它所造成社会综合资产的减少，GDP不能反映，GNP也难以反映。
二是人们在新修道路或新建楼房时破坏了文物，增加了GDP或GNP，但是，由于文物被破坏，文化遗产永久性地减少了，这种社会综合资产永久性的减少，GNP无法反映，绿色GDP也不能反映。
三是由于政府错误的决策，造成政府投资项目自投资之日起就亏损，当地GDP和GNP会增加，但是，这种无效的投资导致社会综合资产的减少，而且社会综合资产减少的幅度大大高于投资所产生的GNP或GDP增加幅度。GNP和绿色GDP都不能反映这种无效投资引起的社会资源的浪费。
四是政府形象工程减少社会综合资产。例如，符合城市规划的新建居民小区刚建成。由于政府换届，新政府要上马政绩工程和形象工程：拓宽街道。拓宽街道要将老马路拓宽取直，需要将新建成的居民小区拆除。拆除新建居民小区的工程和拓宽马路的工程都增加了当地的GDP和GNP，但拆除新建小区、修建新马路需要耗费当地资源和财富、给被拆迁户和新购买房户造成的个人财富减少和精神损失、处理拆迁纠纷的成本等都导致当地社会综合资产存量的减少。
五是豆腐渣工程造成社会综合资产损失和浪费，可以增加GDP或GNP。如水坝是豆腐渣工程，修水坝时会增加当地的GNP和GDP，水坝在防洪时发生倒塌，不仅水坝本身的投资浪费了、减少了社会综合资产，而且，由于水坝倒塌后洪水冲入居民区和农田，房屋被毁，人员伤亡，都是社会综合资产的减少。
六是应对突发事件的机制不完善，可以增加GNP或GDP，但是，减少了社会综合资产。如：由于煤矿企业缺乏安全生产设备，生产中出现了重大生产事故，处理生产事故的各种活动都会增加支出，导致需求增加，从而增加了GNP或GDP，然而，生产事故对人民生命及精神造成伤害，处理生产事故和各种活动都导致社会综合资产减少了。
因此，应该在GNP指标基础上，再加上社会综合资产存量指标才能全面地反映地方政府的政绩。
2.采用GNP+社会综合资产指标的优点
采用GNP+社会综合资产指标，既可以纠正GDP指标的缺陷，又可以弥补单一GNP指标之不足，有以下的优点。
1.有利于经济社会协调发展，增强我国的经济增长潜力和国际竞争力。随着GNP的增加而日益递增，社会综合资产越多，越有利于文化、教育、卫生和科学研究等社会事业的发展，实现经济社会协调发展。
2.有利于城乡协调发展。社会资本总是流向投资收益高的地方，现代经济中的大部分加工业和服务业，特别是金融服务业都集中在城市，城市规模经济收益大，投资收益比较高，因而，社会资本会更多地流向城市，促进城市的发展。城市发展越快，城市社会综合资产增加越迅速，城市化进程越快。这样，就可以通过城市发展吸引更多的农村劳动能力，城市就有能力利用社会综合资产补贴为数不多的农村人口，提高农村生活水平，实现城乡协调发展。
3.有利于促进人与自然和谐发展。地方政府为了确保本地社会综合资产增加，必须重视环境保护，自觉地配合中央的环境保护政策，主动地而不是被动地治理企业污染，努力地保护自然生态环境。各地政府都主动自觉地保护生态环境，国家环保政策就能够在地方得到贯彻和落实，保护好自然资源和生态环境，实现人与自然协调发展。
增设社会综合资产作为考核地方政府政绩指标，有利于保护中华民族的文化遗产和文物。文化遗产和文物是人类文明的宝贵财富，是不可再生资源，一旦破坏，就永久性地减少本地的社会综合资产。地方政府为保持或增加社会综合资产，会在城市规划和城市建设中注重保护文化遗产和文物。
4.有利于提高政府投资效率、减少形象工程、惩治豆腐渣工程。政府投资决策错误，会造成政府投资项目亏损或社会资源的浪费，从而减少了本地的社会综合资产。政府从增加社会综合资产着眼进行政府投资，必须真正地而不是形式上进行投资项目的可行性论证，经过周密的科学分析后，慎重地进行决策，谨慎地进行投资，提高投资效率。
有助于减少政府形象工程，增进社会福利。不论是政府换届兴建政绩工程还是为了招商引资建形象工程，政府都要考虑这些工程是否有利于增加GNP和社会综合资产。政府会减少那些既会引起国家财富减少，又会损害个人财富，还会引起民怨的形象工程。形象工程少了，乱占耕地、拆除新建成的居民小区、破坏生态环境、滥采矿产资源等损害社会综合资产活动相应地减少。同时，形象工程少了，拆迁引起的居民财富和精神损失少了，当地居民的社会福利相应地提高。
各种形式的豆腐渣工程都造成社会综合资产损失和浪费，减少本地社会综合资产。政府为避免豆腐渣工程对社会综合资产的负面影响，会严厉地惩治豆腐渣工程的责任人，以减少和抑制此类事件反复出现，努力降低社会综合资产损失。
5.有利于政府防范和及时处理突发事件。有预防突发事件预警机制或突发事件发生后有良好处理突发事件的措施，可以有效地减少社会综合资产的损失和人员的伤亡。因而，增设社会综合资产指标，政府会主动地设立突发事件预警机制，提前作好处理突发事件的预案，从容应对突发事件。
6.有利于增加财政收入和保护国家长期利益。如政府会从社会综合资产视角，改变目前的土地批租形式，将土地使用权一次性地批租70年，改为批租3-5年，其余年份国家以税收形式收取土地租金。这样做，一是有利于抑制地价，降低房价，土地批租金下降了，房价自然就下降了。二是地方政府财政可以有稳定的土地税收入。现在土地批租的办法，对批发土地的那一届政府是有利的，从土地中取得收益最大，随后长达60多年的各届政府无法再从批租的土地中取得收益，形成了目前上届政府财政盈余，下届政府背债的现象，长期地减少社会综合资产。三是防止地方政府为了在招商引资方面与其他地方政府竞争，以低地价甚至以零地价或负地价（以税收返还形式将土地出让金再返还给投资商）出让土地使用权，造成国家土地资源的长期损失。
社会综合资产的计算。由于社会综合资产所包含的内容比较多，可以计算社会综合资产量的变化（或变化率）。一是国民财产存量的变化，包括国有企业资产、个人财产、公共产品价值存量的变化。二是自然资源存量的变化，包括土地、森林、矿产、水力等等资源存量的变化。三是生态环境价值量的变化。四是无形资产价值量的变化等。
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