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一、湿地资源的概念、分类和保护
1.湿地资源的概念
湿地是地球生态系统的重要组成部分。《关于特别是作为水禽栖息地国际重要湿地公约》(1971年在伊朗通过，简称“湿地公约”)对湿地的定义是：“天然的或人工的、永久的或临时的沼泽地、泥炭地、或水域地带，常有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域”。① 显然按照这个定义，湿地包含的生态系统类型非常多，既包括沼泽、湖泊、河流、滩涂、洪积平原、山地草甸等自然生态系统，又包括水库、池塘、稻田、虾池、盐池、沿海养殖地等人工生态系统，其表现形态范围广泛，“内涵”和“外延”都很难精确界定。正因如此，更需要相关法律条文对湿地概念予以明确。简单地说，湿地是陆地与水域之间带有过渡性质的特殊生态系统，具有独特的功能。
湿地的价值主要体现在：(1)担当某些重要的生态功能，例如，补充地下水、蓄缓洪水、涵养水源、防止土壤侵蚀、稳定海岸线、滞留污染物、净化空气、调节局域气候等；(2)可以为人类提供某些产品和服务。例如，树木、野生生物、农用资源、旅游、水上运输等；(3)作为生态子系统维持着重要的生态平衡。例如，为保护生物多样性、天然遗传性提供栖息地。人类对于湿地保护重要性的认识和历史较之其它环境要素的保护而言起步比较晚，湿地的巨大价值长期得不到人们的充分重视，加之，各种经济发展的需要，不合理的开发活动，造成大量的天然湿地永久地消失了。
20世纪50年代，中国大规模地开展围湖造田运动，导致众多流域湿地消失，至今仍受困于洪水泛滥侵害，即是典型的例子。人为因素导致的各种天灾人祸，使人们开始认识到湿地保护的重要性，国际社会从上世纪50年代开始关注湿地的研究和保护工作，到了上世纪70年代初主要发达国家已经建立起相对完善的法律体系。但是各国和各地区的法律规定对湿地的定义却不尽一致，因为每个国家和地区的发展水平不同，具体国情也不相同，因此，湿地资源的概念因各国、各地区地理环境的特点、发展水平以及行政体制、法律体系的不同，其保护范围和侧重点也不相同。比如，美国各州及联邦环境法对湿地的定义就各不相同，东北部的康涅狄格州将湿地定义为“没入水中的土地”，包括江、河、湖、水池、沼泽、泥沼等；马萨诸塞州将湿地定义为“淡水地”，包括潮湿的低洼湿地、沼泽地、泥地及其它由地下水、地表流动、停滞水或冰为植物供水至少5个月的区域。② 不同地方、不同管理机构对湿地的判定标准不统一，会导致法律实施中被管理者诸多异议。例如，美国87％的湿地损失是因农业发展所致，因此其针对农田湿地保护方面的制度相对比较完善，但在1989年之前，美国有4个机构(军团、环境保护局、土壤保护所、鱼类和野生生物服务所)使用不同的定义和标准来确定和管理湿地，各自有独立的定义和确定湿地的程序，造成各自为政的局面，相同条件的湿地在不同州受到的管制不同。为此，1989年4大机构联合发布了一个统一的湿地判定规则。从土壤条件、植被条件、水文条件三个方面规定了判定湿地的生态指标，从而为利益相关人指明了行为方向。③
2.湿地立法的背景
欧美国家湿地保护立法的社会制度背景条件是：(1)宪法所保障下的各主体权利相对明确，尤其是土地私有权和自由利用权受到法律严格保护，解决中央政府、地方政府和个人三者之间对湿地的管理权冲突与协调的程序繁琐，国家不能采取强制手段限制私人的经济利用活动，政府与私人之间的纠纷，往往需要经过听证会和法院裁决来解决；④(2)地方政府享有高度的自治权，中央政府必须在充分协商的基础上，在空间上划分与地方政府的财权和事权；(3)市场经济相对成熟，有雄厚的经济基础，有法律的依据保障湿地保护所需经费预算。往往采取经济利益补偿手段解决公共利益与私人利益的矛盾；(4)基本实现福利社会，民主政治传统和氛围深入人心，公益社团和利益团体活动能力比较强，数量众多，在参与湿地保护立法和日常管理中能够发挥巨大作用。尽管欧美国家湿地保护研究和立法起步早，也取得了不少成功，但当前全球各国的湿地保护形势并不容乐观，每年湿地减少的数量仍然惊人。就目前的情况看，造成湿地减少的主要人为原因有：农业生产导致的盲目开垦、草场超载放牧、围湖造田、开发建设活动、调水工程、公路建设等导致的生态系统破坏，有害有毒物质污染河湖水系，过度的采伐材木和捕猎等。
3.湿地立法需要调整的利益关系
一般来讲，湿地保护立法和管理需要调整和处理的利益关系包括：(1)公共利益与经济利益的关系。政府的职责是通过立法从宏观的角度对纯粹市场行为进行干预，促进湿地资源的合理利用和保护，达到生态效益和经济利益的统一。(2)中央政府与地方政府的关系。一方面，要保护地方政府的发展积极性，另一方面，要防止在“理性人”思维作用下，地方政府的行为只考虑本地受益而非整体利益。合理分配中央与地方政府在湿地管理权属方面的事务范围，在制度上解决大局意识问题，既要站在全国的角度统筹整体利益，又要兼顾扶持地方经济，促进区域的均衡发展。(3)管理部门之间的关系。湿地在空间上占据一定的范围，其中的环境要素众多，传统管理体制是每个要素分属不同的管理部门，部门之间争权夺利现象时有发生，协调行动比较困难，依据相关专门的湿地法律，对重点地区建立以区域为单位的统一管理机构，赋予相应的权力，是各国改革的方向，它可以避免因部门之间、行政区划等原因造成的权力分割和管理真空。(4)产业之间的关系。处理好湿地保护受损行业与受惠行业之间的关系，比如工业、农业与旅游、渔业之间可以通过利益补偿机制，对受损行业提供保护和帮助，上下游之间也可作相应的安排，由作出贡献的一方接受补偿。(5)开发利用与保护改善关系。要纠正一种偏面的观点，认为既然要保护湿地，就不允许开发利用，开发利用必然造成湿地资源的退化。其实“保护”的概念是动态的、积极的行为，通过科学的、合理的开发利用，可以改善原有湿地生态系统的稳定性，进而使低级系统向高级系统演化，这样的合理利用行为既能取得经济效益，也同样能保持湿地本身良好的环境效益，这也是符合《湿地公约》所倡导的湿地保护的理念的。何况有些建设项目必须上马，关键是做好科学的测算，把损失降到最小。(6)政府与公众的关系。政府在湿地保护过程中，除了担当主导者、管理者角色外，还可以担当合作者、引导者的角色。如引进公众和非政府组织参与到湿地保护的立法和管理工作中来，通过公众培训、教育、标准制定，与企业、学术界建立协作机制，共同解决湿地保护面临的问题。通过合理的制度和政策引导民间投资进入湿地保护领域，毕竟湿地的合理利用能够产生经济效益和生态效益的双赢局面。
二、国外湿地保护法律的比较
1.湿地法律体系
湿地生态系统是一个复杂的自然综合体，在空间上属于特殊的土地资源，湿地法律也名目繁多，既有专门的湿地保护立法，也有其他法律中的相关条款。概括起来，我们可以把湿地保护法律体系分为三大部分：第一部分是，针对湿地生态系统中自然要素的保护立法，如野生动物保护、森林法、土地法、水法、草原法等“纵向”立法；第二部分是针对特定包含湿地资源的地理单元或区域的综合立法，如河流法、流域法、自然保护区法、河口法、海岸法、滩涂法、洪积平原法等“横向”立法；第三部分是特别针对涉及湿地资源的人类生产开发活动的管理法，如水资源开发法、渔业法、水堤法、水污染控制法、防洪法等。
就目前各国的现状看，虽然涉及湿地保护规定的法律和条文很多，但归纳起来，比较重要的可以大致分为3类：(1)自然保护区法律，主要是针对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物栖息地、湿地集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在区域(包括陆地、水体、海域)划定范围进行管理和保护的法律。(2)流域系统的管理法律。湿地是与水密不可分的土地，一个流域系统中往往分布着众多湿地资源，并且是整个流域生态系统的重要组成部分。因此，各国非常重视流域生态系统的保护，流域立法是重中之重。流域中湿地状况的好坏能直接反映出整个流域环境保护的好坏。一个地区流域本身的环境变迁历史可以反映该地区人民生活水平变化的历史，也是人类社会发展的缩影。(3)土地利用规划和行业管理法律。根据地区社会、经济、环境现状和发展趋势，科学规划土地利用，能够弥补事后补救的巨大损失，真正体现“预防为主”的原则，是湿地保护的前提和基础；规范人类必需的生产经营活动，改变落后的粗放生产方式，可以有效从源头控制各种有害于湿地的行为，达到湿地资源的可持续发展。下面主要从上述3个方面来简要分析国外有关国家比较有特色的湿地保护规定。
2.美国农田湿地立法保护
美国是世界上湿地面积最大的4个国家之一(其它三国为加拿大、俄罗斯、中国)，约有2.15亿英亩湿地，现在超过半数已被破坏。其湿地保护的特点是地方政府享有高度自治权，湿地保护体系由联邦、州、地方政府三级构成，联邦政府只享有其所有土地的管辖权，对于其它主体所有的土地的管辖受到宪法的严格限制，只有基于联邦宪法航运条款或商业条款的授权，才能行使管辖权。州政府可以制订适用本州的湿地法规，地方政府也有相应的权利。美国“人权法案”中明确规定个人自由和私有财产不受政府侵犯，由于私人拥有大量的湿地(占74％)，因此，在政府采取保护湿地的政策和措施时不可避免地存在“公共利益”与“个人利益”的冲突，美国宪法第5条修正案“正当法律程序”条款中规定了政府在对湿地利用采用限制性措施之前，应当举行听证会，并允许当事人向法院提起申诉。该修正案“公平赔偿”条款规定“为公共利用而征收私人财产应予以公平赔偿”。美国的湿地保护道路并非一帆风顺，事实上早期的立法出于鼓励开垦土地和对疟病等传染病的恐惧，是扶持和鼓励开垦湿地的，如国会1860年的《沼泽地法案》，提供各种鼓励措施，希望各州开发湿地。又如，新罕布什尔州的《湿地填埋和疏浚法》，为私人开垦湿地提供补贴。20世纪50年代，科学家和公众开始认识到湿地的重要功能和价值，公众政策开始转向保护和合理利用上来。至今美国湿地损失的主要威胁仍然来自农业发展。每年湿地减少总量的87％来自农业发展。为了遏制这种趋势，美国联邦政府先后颁布了《湿地转农用法》、《沿岸湿地保护法》、《洪积平原与湿地保护法》等法律。例如，《沿岸湿地保护法》鼓励各州建立自己的沿岸管理计划，其中必须列出强制执行的、确定沿岸资源保护并利于环境开发的标准。联邦政府向州政府提供80％的协调资金实施这些计划，以保证沿岸管理的重点放在湿地保护上。联邦水污染控制法第404节条款规定，在向水体挖掘或填埋物质之前，必须申请许可，值得注意地是该法所定义的“美国的水体”，包括了美国所有的河流、湖泊、池塘和湿地。因此，一旦一块农田被确认为湿地，则必须接受联邦水污染控制管理局的管制，在已被确认为湿地的农田土地上进行挖掘或填埋物质的任何活动(包括农业活动)，必须取得许可。此外，联邦政府在1990年的农业法中设立了湿地储备计划，政府通过购买一项永久性土地权利，或30年休耕的土地权利，保证该土地只被用作湿地，出让该项土地的所有者可以获得现金补偿，同时也受到以下条件的约束：禁止改变该土地上野生动植物栖息地和自然特征；必须限制割草或使用化学药物喷洒，除非它符合有害野草法的要求；禁止在毗邻的土地上实施可能会破坏或降低土地退耕计划的效果和作用的其他行为；禁止实施可能会使湿地储备计划目标落空的其他活动。湿地储备计划遵循自愿原则，纳入储备计划之后，原土地所有者履行湿地休耕保护措施的成本，由政府与该所有者共同分担。对一项永久性湿地休耕，美国农业部承担75-100％的湿地恢复和维持的保护成本；对有一定期限的非永久性的湿地休耕，农业部承担50-75％的保护成本。⑤
尽管已有上述措施，美国湿地面积仍然以每年35万-50万英亩的速度减少，形势不容乐观。主要问题是：(1)农业开垦与湿地保护的关系紧张；(2)跨州际湿地保护缺乏协作，利益冲突，管辖职责不明确；(3)土地私有权与公众环境权冲突未能很好解决，还没有一部综合性湿地保护法，对相关关系明确界定；(4)流域水资源湿地系统保护更受重视，栖息地保护、海岸湿地保护因受巨大经济利益侵扰而明显不足。大范围重要湿地比分散小规模湿地更受重视。1990年前总统布什在向国会作预算演讲时提出，要降低湿地减少量，提高湿地恢复和新建量，达到全国湿地保护总体目标——净减少量为零。1993年克林顿政府提出湿地管制新政策，要求将湿地保护融入到各州、地方政府的“流域管理计划”中，提高支持湿地储备计划的资金，并由白宫环境政策处牵头组建一个“工作组”，成员机构包括环保局、农业部、商业部、能源部、内政部、交通部等，制定湿地管理规划，支持湿地净减少量为零的目标。
3.英国流域湿地立法保护
英国湿地保护的特点首先体现在它的水资源综合管理方面，因为在英国河流污染和流域生态环境破坏曾经是其湿地减少的重要原因。英国水资源管理的立法已有100多年的历史，它采取基本立法和条例相结合的方式，即基本立法覆盖所有的目标、指导原则和实施对策，而条例包含标准、过程及各种操作规程，即所谓“原则+技术”的结构。其优点是当需要改变水质标准时，修改条例要比修改基本立法更便捷。1996年4月英国环境署成立，将过去分属其他部门(国家河流管理局、英国污染稽查署、废物管制局、环境事务部)的管理权集中起来，标志着环境管理和环境法实施的重大变革。它针对湿地管理的职责有：(1)对各种废物排放的管理，负责核准颁发许可证；(2)对水资源使用的管理；(3)特别自然风景区或环境脆弱区水域的管理；(4)对渔业、航运业、堤坝设施的管理。⑥ 英国是欧盟成员国中唯一采用针对不同污水处理厂设定不同排放标准的国家，其优点是区分了不同污水处理厂的地理位置和污水处理量的不同情况，更显合理。1989年颁布了新的水法，提出了水行业私有化的框架，实行水开采执照，这些措施保证了可持续水环境和沿岸湿地环境。英国很早就开始关注湿地自然保护区的管理工作，1949年颁布了《国家公园与乡土利用法》，其最具特色的内容是在自然保护区内建立了“具有特殊科学意义的地域”，其中包括湿地保护，与相关土地所有人签订了“管理契约”，采用一种非直接控制的方式，充分发挥土地所有人的保护积极性。成立专门机构即“自然管理委员会”负责自然保护区管理工作。1990年后，随着地方分权的增加，按地理分区重新组建了自然保护管理机构，包括：英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会、威尔士乡村委员会，并成立了具有协调性质的自然保护联合委员会。此外，英国政府其他部门和地方政府在各自的职责范围内依法履行相应的湿地保护义务，如规划部门负责对保护区内土地利用申请进行审查。湿地保护区还实行“强制性竞争投标”方式，政府管理机构与私有中标者签订管理契约，在政府投入固定的经费内完成目标责任。此外，许多湿地保护区都是由非官方组织管理，或完全由当地居民管理运行。通常这些湿地保护区规模相对较小，社区组织从地方管理机构获得了短期管理许可权。⑦
4.加拿大湿地自然保护区立法
加拿大地广人稀，湿地资源丰富，其湿地自然保护区的管理能够反映出湿地管理的特点。政府非常重视湿地保护区的管理，采取了灵活的管理措施，一方面是不断完善法律和政策，另一方面是科学研究贯穿其中，加拿大的湿地保护区管理机制包括：(1)政府管制机制。法律授权各类保护机构和管理机构，代表政府管理湿地保护区。加拿大有2个重要的保护区管理机构：一是加拿大公园局，由《国家公园法》授权设立；另一个是加拿大野生动植物保护管理局，由《加拿大野生动植物法》授权设立。前者负责全国的文化和自然遗产管理，后者负责国家野生动植物保护区和候鸟禁猎区的建立，并通过加拿大生态保护区委员会的领导，负责实施联邦湿地保护政策。(2)伙伴协作机制。加拿大环境顾问委员会倡导社会各种力量共同协作，解决保护区面临的问题，非政府组织在加拿大湿地保护区的政策制定、管理中发挥着非同寻常的作用。(3)财政运作机制。保护区主要资金来源是政府投资。公园局根据其当年的计划和规划来安排年度预算，联邦政府和省政府通常将所有收入存入一个统一基金，避免分配不均和地方机构挪用。尽管如此，资金仍然紧张，导致一些保护项目削减和人员流失。近几年，加拿大公园局开始尝试管理机制的企业化运作，主要是通过旅游业实现财政自足。
加拿大湿地保护中的“分区”与“分级”管理值得借鉴。(1)分级保护制度。加拿大的保护区主要层面分4级：国家级、省级、区域级和地方级，每个层级又根据不同的功能和特点作进一步划分，分级非常细致。如国家级保护区包括：国家公园系统、国家海洋保护区系统、国家野生动植物保护区系统、国家候鸟禁猎区系统和加拿大遗产河流系统。这样的明确划分避免了管理过程中容易造成的权限不清、职责不明和资金的浪费。(2)分区保护制度。它是加拿大公园局维护自然环境生态完整性的重要策略之一，它为政策在特定区域的应用提供了框架。以国家公园为例，它包含5个区：(1)特别保护区。是整个保护区的核心，属于独特或濒危生态区域。(2)荒野区。其突出特点是天然性，人工设施少。(3)自然环境区。一般为游客进入区，提供少量服务设施。(4)户外游憩区。有直达交通工具，为公众提供了解、欣赏自然遗产价值的机会。(5)公园服务区。是人流和设施集中分布区。⑧
从上面的粗略比较，可以归纳出湿地资源保护立法基本理念：(1)在完善湿地保护法律体系的同时，根据本国特点，加强重点领域的法制建设，形成突破口和样板，把重点领域的法制做深做透；(2)湿地资源保护问题仍然是市场失灵的问题，政府有责任在湿地保护中担当主导作用，通过公权力解决外部的不经济性问题。保证地区之间、行业之间因发展和保护湿地的利益平衡问题得到解决，在维持湿地生态系统制度安排上，应当是坚持公平原则，兼顾效率；(3)通过有效的财税手段，在保证政府公共投资法制化的基础上，积极引导民间投资进入湿地保护领域；(4)坚持“合理利用”的原则，通过湿地地区自身的优势，科学地发展相关产业，提高自救能力；(5)如同整个环境保护工作一样，湿地立法和政策要高度重视对公众的宣传、教育、引导工作，无论从建设和谐社会，还是现实的迫切要求角度讲，湿地保护立法都应充分发挥宣言和诱导作用，让公众充分认识到保护湿地是国家的发展方向和基本国策，它应体现保护环境，消除贫困和地区差距，促进经济社会发展，共建和谐社会的理念。
三、国外湿地立法的借鉴
中国是世界上湿地资源十分丰富、湿地类型最齐全的国家，但现在湿地生态面临的压力很大，目前已有湿地保护区估计在160-190个，面积约1200hm[2]。主要类型包括滨海湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地和库塘湿地5大类。为了合理利用湿地资源，实现社会经济可持续发展，需要开展许多工作。
虽然各国的具体情况不同，但欧美的发展经验，仍然值得我们深入研究和借鉴。
1.当一个国家经济发展到一定程度时，通过立法的方式确保公共投资的能力。通过财政转移支付的方式，支持公共利益投入。此外，加强湿地研究的力度，保证资金投入也很重要。
2.有一套能够约束和保障的法律制度明确中央和地方政府，以及主管部门之间的财权和事权，将环境指标作为政绩考核重要指标，实行“一票否决制”，确保地方政府在中观层面维持良性循环。
3.加大湿地科学研究和人才培养投入，规范统计数据和标准，摸清家底，准确评估湿地资源的价值和环境容量。
4.充分调动民间力量，建立一套适合的金融和税收制度，引导非政府组织加入到湿地保护事业中。
5.建立相应的信息收集和公开系统，努力提高公众的环境意识和参与积极性，各个政府、科研机构、大学等组织应有意识地建立开放平台。
6.加快对重点地区、重点问题的先行立法，立法原则可以灵活，但具体操作程序和标准一定要尽可能细致。
湿地生态系统的保护状态以及它在一个国家政府制定的政策和颁布的法律体系中处于何种地位，归根结底是由该国的社会经济发展水平决定的，反映的是国家的实力和国民的文明教养程度，也体现了人类社会不断为之努力的方向，“人类从何处来，将要到何处去”，人类社会的未来发展目标是“人与人、人与自然的和谐相处”，湿地保护是其中的重要环节。
注释：
①国家环境保护总局政策法规司.中国缔结和签署的国际环境条约集[Z].学苑出版社，1999，118.
②王梅.美国的湿地保护和立法[J].国土资源，2002，(2).
③⑤杜群，李猛.美国农业湿地保护法律制度[J].环境保护，2004，(2)：61-63.
④王相.美国湿地的法律保护[J].世界环境，2000，(3)：27-29.
⑥英国文化委员会.英国新环境署实施的综合管制[J].世界环境，1997，(1).
⑦马之珽.英格兰和威尔士水资源管理的现行法律法规框架[J].水利水电快报，2005，(5).
⑧王晓丽.中国和加拿大自然保护区管理制度比较研究[J].世界2004，(1).