松花江水污染事件的法律警示，本文主要内容关键词为：松花江论文,水污染论文,事件论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
受中国石油吉林石化公司爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件，吉林、黑龙江省人民政府启动了突发性环境污染事故应急机制，采取措施确保群众饮水安全，并对可能产生的跨国环境纠纷采取了负责任的积极态度，将事故所产生的危害减到最小。对于这样的重大水污染事件，其中所牵涉到的各级行政部门在事故中及危机处理中的责任、一系列环境赔偿、有可能产生的跨国环境纠纷处理等法律问题值得深入探讨。
中日韩学者谈环境纠纷处理机制
望田
松花江水污染事件发生期间，正值中日等国共同举办的“第三届环境纠纷处理国际研讨会”在上海召开，本次会议由华东政法大学、上海市法学会主办，日本国环境会议、中国政法大学污染受害者法律援助中心协办。来自全国人大、国务院、上海市人大、上海市人民政府等有关部门的官员及来自中国、日本、韩国等国家的百余名环境法学专家在会上就循环型、节约型社会和环境纠纷解决机制的法制建设问题，进行了广泛深入的交流。对松花江水污染事件所涉及的环境法律问题也作了充分讨论。
无专门立法——处理手段单一——因果关系难定
松花江水污染事件目前正在全力解决过程中，但由于环境污染所带来的危害往往具有长期性、潜伏性，对未来有可能因此次污染事件而产生的环境侵害及其纠纷不能不引起重视。我国近年来发生的几起重大环境侵害纠纷争议案，如四川沱江重大水污染事故案、北京西—上—六输电线路工程环境影响争议案、APP云南毁林争议案、圆明园防渗工程环境影响争议案、云南怒江水电开发环境影响争议案等均说明建立完善环境纠纷处理制度是有效解决环境纠纷的必要手段。
环境纠纷往往涉及到民事、行政、刑事纠纷，其中以民事纠纷最突出。目前我国没有专门的国家立法对环境纠纷处理进行规范，仅有一些原则、抽象和零星的规定，有关规范性文件缺乏稳定性、统一性和可操作性。没有专门统一的环境纠纷处理机构，也没有专门统一从事环境纠纷处理的人员和专项财政经费，导致条块分割、各自为政，给协调解决像松花江重大水污染事件这样的跨地区跨国环境事件带来一定难度。而在环境纠纷的处理依据上，华东政法大学环境资源与能源法研究中心张梓太教授提出，《民法通则》规定要以行为具有违法性为责任构成要件之一，而《环境保护法》则不以行为违法性为构成要件。《民法通则》、《环境保护法》规定均以无过错责任原则作为归责原则，但在《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等立法中，又将不可抗力、第三者的过错、受害者的自身责任三种情况作为免责条件，这和无过错责任原则是相互矛盾的。在处理手段上行政处理曾是环境纠纷处理的主要手段，行政诉讼制度建立后，行政处理就逐渐淡出了，调解、仲裁等手段也很少使用。但目前的行政诉讼制度设计并不合理，在许多情况下，因侵权人不明，受害人无法提起诉讼。而环境侵权的特殊性决定了诉讼往往是一个漫长而艰难的过程，环境诉讼时效期限的长度不够，这决定了受害人的权益难以得到及时、有效的救济。
中国政法大学污染受害者法律帮助中心王灿发教授在谈到公害病诉讼时介绍，我国因环境污染对人体健康造成损害而提起的诉讼目前正在逐渐增多。但由于因果关系的难以认定和出于社会安定的考虑，大规模的公害病诉讼并不多，这同样存在于其他环境诉讼中。由此可见，在环境纠纷诉讼中，因果关系的证明成为关键。日本熊本学院原田正纯教授是日本水俣病原点研究专家，他将日本在经济大跃进时代环境的“四大公害事件”的原点归结为水俣病。但“什么是水俣病，怎样认定水俣病”，在审判过程中往往在因果关系、责任论、病象论、被害论等问题上存在广泛争议。如果没有证据就不能认定患病，这不仅关乎诉讼纠纷的解决，还会造成因取证困难而导致水俣病进一步发展，因为只有对病症有认识才会有治疗和预防。这一问题成为国际环境法学界所共同面对的难点。我国法律对环境侵权案件在污染事实和损害结果之间的因果关系上规定了举证责任倒置，在排污方不能反证己方行为与损害后果之间不存在因果关系时，可直接推定其污染加害行为与损害后果之间存在因果关系。但在理论界对环境侵权的举证责任应达到什么程度存在争议，因而对因果关系的认定上会出现不同的结果。一种观点认为只要原告证实自己有损害结果，被告有加害行为，二者之间存在可能的关联程度即可，而被告负有充分的排除义务。另一种观点则认为，原告对因果关系有初步的证明义务，且要达到盖然性的程度，被告提供反证，法官根据比对两方当事人的证据的优势程度，最终决定支持哪一方的观点。目前在我国的相关判例中，法院实际上是持后一种观点。可以说，要证明环境污染和损害事实间存在因果关系，原告方在举证责任上背负了过于沉重的负担。
立法——增加处理手段——侵权赔偿引向社会
针对我国目前在环境纠纷处理机制中存在的不足，学者们提出不少解决方案。
首当其冲是要完善我国的相关法律机制。全国人大环资委法案室主任孙佑海在介绍了日本对环境污染被害者的救济而形成完备的环境救济法律制度体系，从而坏事变好事后，针对我国自身情况提出几种方案：第一方案是参照日本处理环境污染纠纷的思路，在实体法方面制定环境污染损害赔偿的法律；第二方案是制定一部统一的《环境损害赔偿法》；第三方案是首先完善实体法，同时抓紧制定污染纠纷处理程序的法律。不少学者还建议厘清环境纠纷中的不同法律关系，消除现有法律制度之间的冲突。
在具体的纠纷解决手段上，多数学者都认为需要增加处理手段。南京大学吴卫星教授建议，在完善诉讼制度之外，我国一方面应当增加行政裁决形式，另一方面更重要的是完善环境纠纷处理的调解制度，进一步规定或完善环境纠纷行政调解的机构、受案范围、效力以及调解的具体程序。
而在环境侵权诉讼中，从保护受害者利益的角度出发，对现有环境诉讼在归责原则、因果关系认定等方面加以改革，张梓太教授提出环境纠纷处理应不以行为违法为承担责任的前提，取消免责条款。江苏南京三法律师事务所刘琳在举证责任承担和因果关系认定上提出，对因果关系的证明，原告只要证明污染事实与损害后果之间存在可能的关联性即可。即使采纳法院关于原告对因果关系的初步证明责任的观点，也应具体分析对因果关系举证不能的责任在哪一方。在原告举证初步证实了因果关系的前提下，证明责任应转移给被告。这对于环境侵权诉讼具有决定性作用。
在环境纠纷解决过程中，对受害者的补偿及补偿的实现是最主要的问题。行政补偿制度和侵权责任赔偿是目前环境侵权赔偿的主要模式。华东政法学院政治学与公共管理学院张乾红教授认为，如果能够建立起完善的环境侵权责任保险制度，类似松花江重大水污染事件这样的突发性重大环境污染事件的侵权赔偿就能够引向社会化，从而保证赔偿有效得以实现。
从“善后”到“预防”
在生态问题、环境污染问题成为全人类必须引起重视的今天，对环境污染问题的关注远远不能停留在事后的补救措施上。韩国律师丁南顺在介绍韩国环境诉讼时谈到，损害赔偿诉讼有助于防止侵害的反复发生，但这是事后措施，在事前预防这一点上停止侵害的诉讼应该更有意义。韩国目前的做法虽尚有不完善之处，但韩国的环境诉讼已经从损害赔偿请求这一层次向开发政策提出疑问的预防层次进步。在我国，循环经济和节约型社会的立法要求对环境问题的相关立法应从“善后”走向“预防”。
因此，建立公益诉讼制度成为学者们广泛的共识。北京大学法学院汪劲教授还提出建立公民环境诉讼制度以扩大诉讼主体的当事人资格，让中国公民通过法律途径实现对环境公益的保护。湖北省高级人民法院吕忠梅认为应该对环境侵权制度进行再造，改变原来的单纯以环境污染行为为核心、以完整的民法制度为指引的单一结构，形成以环境污染行为与生态破坏行为为重点、民法理论与环境法理论相互沟通协调的二元结构体系。
松花江水污染事件中的刑事、行政、民事责任问题
赵绘宇
刑事责任
在11月24日召开的国务院新闻发布会上，环保总局副局长张力军认定松花江水污染事件“属重大环境污染事件”，他指出，此次松花江水污染事故负主要责任的是吉化公司双苯厂。至于吉化的责任是否是刑事责任，他表示，现在事故责任还在调查之中，在调查结束之后，会向媒体和公众公布。
如果承担刑事责任，则极有可能承担《刑法》第134条重大责任事故罪、第338条重大环境污染事故罪的刑事责任。重大环境污染事故罪事实上是一个总括性罪名，包括了水、大气、海洋、土地等种类的污染。由于我国现行刑法上没有专门的水污染犯罪，在司法认定上，对水质污染犯罪的认定，也主要是作为重大环境污染事故罪的客观表现之一进行认定的。
根据刑法第338条，重大环境污染事故罪，是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，导致公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。刑法对重大环境污染事故罪规定了两个量刑档次，分别是“严重后果的”情况和“后果特别严重的”情况。关于刑法第338条规定的两个量刑情节，目前尚无具体的司法解释。
非法排放、倾倒、处置危险废物的行为是否构成犯罪，应对该行为所造成的实际后果加以认定，如该行为造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果，则以本罪论，否则不能以犯罪论处。司法实践中认定“严重后果”可以参照国家环境保护局1987年9月10日发布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》，按照事故的危害程度，分为一般环境污染事故、较大环境污染事故，重大环境污染事故和特大环境污染事故四种。此外，国务院1989年3月29日公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》所指特别重大事故为，造成特别重大人身伤亡或者巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。1989年最高人民检察院通过的《人民检察院直接受理的侵犯公民民主权利、人身权利和渎职案件立案标准的规定》中就重大责任事故案件所作的解释，所谓“严重后果”既包括重大伤亡，也包括重大的直接经济损失。
这次松花江水污染事故尚未结束，自然损失还无法统计，但巨大的经济损失表明事故的“严重后果”程度是现实存在。
行政责任
1984年《水污染防治法》（1996年修改）对相关受损害者的求偿权、污染排放的申报通报制度、国家机关对排污企业的排污检查制度、跨界水污染纠纷问题、造成水污染的单位的义务与责任等作出了相关规定。
1989年《水污染防治法实施细则》（2000年修改）与松花江重大水污染事故相关的法律规定是：对企事业单位造成水污染事故时所应采取的必要措施、向当地环境保护部门在规定时间（48小时）内的初步报告、事故后的书面报告、环境保护部门收到水污染初步报告后的相关措施及向本级人民政府和上一级人民政府环境保护部门报告、水污染事故跨行政区域的处理防范措施、生活饮水地表水源二级保护区内禁止的建设项目及排污标准、水污染事故的行政处置数额、政府的责任以及跨界污染问题等。
考察水污染相关行政法律可知，经过对事件的责任与事实认定后，吉化公司需要承担一系列的行政责任，由国家及地方环境行政管理主管部门对吉化公司进行行政处罚。
此外，对于国家或地方管理机关公务人员、地方政府的职责的追究，对于他们本身是否是渎职、疏忽、隐瞒重大信息不报、处理危机不力等情况进行检视，来判断他们是否需要承担行政责任，严重者追究刑事责任。
相关民事赔偿问题
本次事故尚在处理之中，现已有哈尔滨市公民某酒店老板王保庆委托律师，向哈尔滨市中级人民法院立案庭递交了中国首个跨省“下游居民起诉案”诉状，但该法院对应不应该受理此案尚未明确表态。哈尔滨市中级人民法院立案庭副庭长王英杰说，曾有南岗区的一位市民来到中院，要代表全体哈尔滨人起诉吉化双苯厂进行索赔。但这位市民的诉讼请求被认为是不合适的——他没有得到全体哈尔滨人的授权。
可以肯定的是，造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。民法规定污染的受损害人可以向人民法院起诉，既可以由受污染区域的全体民众实行集体诉讼，也可以由政府作为污染受害的诉讼主体提起诉讼。
黑龙江省环保局有关负责人近日表示，当地将在这场水危机过后，追究污染物的始作俑者——吉林石化的责任。黑龙江省环保局宣教处处长林强告诉记者，为了消除污染源，从根本上还松花江清澈，黑龙江环保部门将根据国家有关法规，对污染者吉林石化进行责任追究，用法律手段让他们不再污染松花江。（《重庆晚报》2005年11月25日第9版）当然，诉讼主体可能就是黑龙江省或是哈尔滨市政府。
值得注意的是，最近在学界和环境保护界大力推崇环境公益诉讼模式。这种诉讼模式在国外十分风行，主要是以非政府组织（NGO）来提起诉讼。他们相对公民个人拥有更发达的专业知识与技术水平及资金能力。比起集体诉讼，NGO的诉讼难度与成本又较低，在类似松花江水污染事件的民事诉讼中具有更大的合理性，值得在法律诉讼中有所突破。当然，NGO提诉的负面作用也需充分加以考虑。
我国的环境污染民事赔偿数额较低，这也使得企业在污染中违法成本长期较低，守法成本反而较高。当然，这次事故涉及至少几百万公民，单凭吉化公司无法偿付，而我国又没有广泛推行环境污染保险制度，使得这次事故的公民、法人的民事赔偿预计将难如人意。但如果没有高额的赔偿，难以抚平伤害，并使高危产品企业在今后生产中引以为戒。
此外，环境民事赔偿的程序性规定不明确。比如举证责任的分担、因果关系的认定以及有利于受害人的诉讼形式和程序。我国相关立法规定欠详细、明确，或没有规定。
松花江水污染之于俄罗斯及国际法问题
中石油吉林石化公司距中俄边界约350公里，而松花江又将流入黑龙江（俄方称阿穆尔河），我国已于11月22日将松花江污染事件的有关情况向俄方通报，中方将进一步加强监测，及时跟踪水体污染及行进情况，将最新情况随时通报俄方，以便其采取应对措施。在松花江水污染事故问题上，目前受污水体的污染浓度在迅速下降中，进入俄罗斯境内对俄罗斯实际损害究竟会不会发生，还在两国严密监测中。假设污染发生，一般国与国解决污染问题通过以下几个途径：
国际公约
1997年联大第51届会议通过了《国际水道非航行使用法公约》，对国际水道非航行使用的内容、原则、方式和管理制度等作了较全面的规定，是世界上第一个关于国际淡水资源利用和保护的国际公约。其对限制上游国利用其境内水资源的权利，对上游国的主权和资源利用造成影响，我国目前未加入《国际水道非航行使用法公约》。
国际习惯法——《赫尔辛基规则》
1966年国际法协会通过的《赫尔辛基规则》虽属国际法学团体文件，但得到包括中国在内的世界各国最广泛的承认。《赫尔辛基规则》第4条提出的基本原则中指出“每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域利用的水益”，从而确认了国际水域的公平合理利用原则。《赫尔辛基规则》规定各国有责任防止和减轻对国际流域水体的污染，包括“从一国领土所造成的水污染”和“虽在其国家领土之外，但由于该国之行为所造成的污染”。它同时还规定国家有责任停止其引起污染的行为并对同流域国所受的损失进行赔偿。
双边协定
中俄之间的环境保护协定，即《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》，该环境保护协定中方负责机构是中国环境保护总局。我们相信，我国有关部门会尽力做到协定的履行。中俄界江联合监测为中俄环境保护合作打下了坚实基础。根据《中俄总理第九次定期会晤联合公报》，双方将继续在共同监测跨界河流水质方面开展合作。
双方磋商
关于跨界水污染问题，尤其是没有具体的跨界水污染处理，大多需要通过外交对话进行处理。中国一般主张“主权和兼顾下游利益”的原则，通过双边外交，比较好地解决了相关国际水道的问题。
目前中国向俄罗斯、联合国环境规划署连续通报了松花江水污染事件的最新发展情况，以便国际社会和所有媒体能及时得到全面、准确的相关信息。遵守了国际水污染跨界的处理习惯——信息通报制度，是负责和积极的。
资料链接
涉及松花江重大水污染事件的法律
《刑法》第134条关于重大责任事故罪的规定、第338条关于重大环境污染事故罪的规定
《环境保护法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》
《民法通则》第119条、第123条、第124条及《民事诉讼法》相关规定
由国家相关部门颁布的各种标准，如：《污水综合排放标准》（GB8978—1996）；《生活饮用水卫生标准》（1985年8月16日中华人民共和国卫生部发布，1986年10月1日实施）等
可资借鉴判例回顾
四川沱江污染案
2004年的四川沱江特大污染事故导致了沱江干流的特大水污染，受害水域一时间鱼虾绝迹，沿江的几个城市被迫停产自来水。这起事故给成都、资阳、内江、自贡和泸州5市的工农业及人民生活造成了严重影响，直接经济损失高达2.19亿元，其中川化公司已赔偿1179.8万元。值得注意的是成都市青白江区环保局的3名官员：原副局长、原环境监测站站长和原环境监理所所长被提起公诉。公诉机关认为，由于3人在环境监管中的失职行为，致使川化公司排污的后果进一步扩大，使国家利益和人民群众财产遭受严重损失，其行为构成环境监管失职罪。
黑龙江省鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染纠纷案
这是政府作为污染受害的诉讼主体的判例。1999年，最高人民法院司法解释指出，“经研究认为，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，梨树区人民政府有权作为原告提起民事诉讼。”该案中被告鸡西市化工局、沈阳冶炼厂造成了工业固体废渣环境污染，受害方鸡西市梨树区人民政府要求赔偿，鸡西市中级人民法院一审判决被告赔偿275万余元人民币，被告称区人民政府不是诉讼主体提出上诉，但黑龙江省高院在再审中和最高人民法院均认定鸡西市梨树区人民政府胜诉。依此司法解释，人民政府可以通过法律通道行使要求损害赔偿的权利。
受损害的老百姓个体也可以提出诉讼，但比较艰难。社会的公共利益至上，政府负有公共环境责任，在不特定人群受到环境损害的情况下，政府有权作为代表提起诉讼，请求法律保护。
目前在环境公益诉讼中，对于检察院提起环境案件公诉的讨论热烈，可以作为这次松花江水污染中的再尝试来对责任人进行追究。