中外公共教育资源配置公平性比较研究_公共资源论文

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促进社会公平是现代政府的一个重要职能。在发达国家，政府更多依靠综合所得税调节收入分配，发展中国家由于公民纳税意识及税收征管等方面的原因，实行综合所得税时机还不成熟，因此寄予公共支出更多的再分配功能。人力资本理论的出现，将教育缩小贫困的功能推至公共支出之首，但是各国每年占财政支出15％～20％的教育支出，是否如政府所愿，真正帮助了低收入群体呢？到底谁是公共教育支出的受益者？这一问题的回答，对于优化财政支出结构、促进社会公平、实现包容性增长都是至关重要的。本文试图对此领域的国内外研究方法以及实证研究成果进行梳理，通过比较的视角，对这些问题给予回答。

一、研究方法——受益归宿分析法

对公共资源分配的公平性进行研究，从来就是一个世界性难题。因为基于个人主观效用度量各社会成员从公共资源中获得的价值，在价格缺失、市场不完善等情况下，是一件非常困难的事情。因此，自1941年Stauffacher和1945年Barna提出公共支出受益归宿的理论分析架构后，直到20世纪60年代，公共支出受益归宿的研究进展都很缓慢。[1]1965年Gillespie和1966年Bishop经过研究，建立了一个公共支出受益归宿分析框架，这一框架在接下来的几十年中被广泛应用。[2]到了20世纪70年代，针对早先研究中存在的问题，越来越多的学者加入到这一领域。这一时期可以看作是公共支出受益归宿研究的鼎盛时期，后续有关这一领域的所有争论和创新都是基于这一时期的研究。其中，1970年Aaron and McGuire的研究被认为是这一时期的一个经典，[3]该研究与其后1973年Maital的研究[4]将公共支出受益归宿研究引向了两个不同阵营。

第一个阵营就是1979年Meerman和Selowsky共同开创的受益归宿分析方法(Benefit Incidence Analysis简称BIA)，该方法以服务成本度量支出受益，在此基础上借鉴收入分配公平洛伦茨曲线的构造方式，描绘出公共支出的集中曲线，最后基于45度对角线(占总人口比例)、收入洛伦茨曲线(占总收入比例)对公共支出的受益分成有利于穷人(propoor)、累进性公共支出(progressivity)和累退性公共支出(regressivity)。[5]该方法暗含公共服务使用者对公共服务的评价等于提供公共服务的成本。这一假定在简化分析的同时也使该方法的应用受到了诸多限制。例如，该方法的价值评价可能与现实存在偏差，缺乏受益归宿的动态特征等。

第二个阵营是行为反应法，该方法通过反事实分析揭示家庭从公共支出中所获利益，而被冠以术语“行为”方法。[6]该方法通过构造个人或家庭对公共支出的反应函数，推测没有政府干预下的收入或支出水平，以政府干预前后收入或支出水平的差异衡量受益程度。在反事实的分析方法上，通常分为两类，一类是利用计量手段，如，差分内差分方法、PSM技术都被广泛用于刻画反事实情况，该类方法的最大问题是缺乏微观基础，同时也无法揭示公共支出变化如何通过劳动力市场和商品市场影响家庭的收入或支出决策。[7]另一类是微观模拟技术。该类方法能充分考虑经济个体间的异质性以及不同市场之间的相互联系，但这种方法需要的数据条件非常苛刻，目前在公共支出的应用上还非常有限。[8]

进入20世纪90年代，随着数据质量的提高及数据获取和处理技术的改进，公共支出受益归宿研究在技术上更加细致，内容更加深入，研究不再仅是集中于谁利用了政府提供的公共服务，而是讨论教育、健康以及基础设施等是否为预期的接受者带来收益。20世纪90年代末，公共支出受益归宿研究被进一步拓展，一些跨国比较研究开始出现。[9]在估计方法和研究内容上，出现了一些新的变化。例如有些研究利用面板数据考虑公共支出对家庭或个人引起的行为反应后，进行公共支出受益归宿分析。[10]有些研究通过面板数据考虑公共支出受益归宿的动态特征。[11]有些研究针对BIA方法只能估计平均归宿问题的缺陷，讨论了边际归宿的度量策略。[12]也有研究将家庭对支出受益变化的行为反应纳入边际受益归宿分析。[13]

将行为反应纳入BIA分析，不仅可以揭示公共支出受益归宿的真实情况，更可为决策者进行公共支出改革提供准确依据。但是，目前文献的反事实分析技术相互间存在竞争性，各自具有明显的优缺点，由于缺乏在同一数据中进行比较，无法对各种技术估计结果的相对合理性做出科学评估。如何确定反事实分析技术，并将反事实分析技术纳入BIA分析之中，将是未来包含教育在内的公共支出受益归宿研究急需突破的地方。但是，即使采用简单的BIA方法对我国公共教育支出受益归宿展开研究也非易事，更何况需要获得基于行为反应的支出受益归宿信息。为了能让这一工作易于实施，可以选择某一个省为考察区域，选择其所有县(市)的教育作为分析对象。这样一方面可以降低受益归宿研究所需数据信息量，同时整合“中国家庭动态跟踪调查”、“中国综合社会调查”、“中国健康与养老追踪调查”等相关数据库，在此基础上补充部分入户调查资料，以构造行为反应研究的面板数据集，将行为反应纳入BIA分析之中。

二、国外公共教育支出分配公平性的实证研究

公共教育资源分配的公平性最早进入学者们的研究视线。自1979年Selowsky和Meerman的研究之后，BIA方法被学者们大量复制。[14]这些研究部分以期刊、图书等形式公开发表，部分以报告形式出现，涉及的国家以中低收入国家居多。综合57个国家的实证研究结果(见表1)，我们发现了其中的一些共性结论。

第一，全部公共教育资源的分配，是有利于富人的，但穷人享有的公共教育资源份额，高收入国家高于低收入国家。与收入分配的初始格局相比，公共教育支出具有缩小差距的累进性。

来自57个国家公共教育支出的受益归宿结果表明，公共教育资源的分配整体上讲，是有利于富人的，符合斯蒂格利茨提出的公共支出受益“领导人法则”。[15]最低收入20％人口享有的公共教育资源份额在57个国家平均为15.8％，而最高收入20％人口享有的公共教育资源份额为26.3％，呈现“富人享有公共教育资源份额高于穷人”的格局。

但是，这一格局，因国家经济发展水平不同而有所不同，穷人享有的公共教育资源份额，在经济发达地区要高于经济欠发达地区，呈现“经济发展水平越高，穷人享有公共教育资源比例越高”的规律。在经济发展水平较高的拉丁美洲，最低收入20％人口享有的公共教育支出份额接近其占总人口的比例，为19.2％，而在经济发展水平较低的撒哈拉以南非洲，最低收入20％人口享有的公共教育支出份额却远低于其占总人口20％的比例，只有12.8％。

联系到收入分配的初始格局，尽管低收入群体享有的公共教育支出份额低于其所占人口的比例，但是仍然高于其享有的收入份额(绝大多数国家最低收入20％人口享有的收入份额不足10％)。因此，公共教育支出具有累进性，在一定程度上缩小了原有的收入差距。

第二，穷人享有的公共教育资源份额，随教育层次上升而下降，这一点适用于所有研究的国家。

尽管不同群体享有的公共教育资源的比例存在差别，但受益分布的三级教育结构格局基本相同，“教育层次越低，其公共支出分配对穷人越有利”的结论适用于所有已有研究文献。换句话说，穷人从初等教育公共资源中享有的份额最高，其次是中等教育，最后为高等教育。相比中等教育和初等教育而言，富人分配到的高等教育公共资源的比例是最高的。在57个国家中，最低收入20％人口享有的初等教育公共资源占公共初等教育支出的比例为22.8％，而该群体享有的高等教育公共资源只占公共高等教育支出的5.4％。借鉴收入洛伦茨曲线描绘的集中曲线，在已有的研究中，对初等教育而言，绝大部分位于45度对角线上方，即初等教育公共支出有利于穷人；①而对高等教育而言，绝大部分不仅位于45度对角线下方，甚至位于收入洛伦茨曲线下方。这意味着，这些国家高等教育公共资源并没有真正实现帮助穷人的初衷，基于帮助弱势群体建立“免费高等教育”是一种事与愿违的政策。②

第三，以教育服务需求作为资源配置公平性的标准，穷人的受益程度将大幅度降低。

由于不同群体的教育需求存在差异，将教育需求作为评判公共教育资源公平性的参照系，也是非常有意义的。同时对两个参照系下的公平程度进行研究的文献并不多。[16]但是，考虑到“穷人家庭倾向于有更多的小孩，这一点尤其适用经济发展水平较低的国家和地区”的事实，可以推断，相对于学生比例(教育需求一般用学生数量比例衡量)与相对于人口比例，穷人的受益程度将有所降低。科特迪瓦的研究验证了这一推断，最低收入20％人口享有19％的初等教育公共资源，但来自该群体的学生占学生总数的比例达到24％；最低收入20％人口享有7％公共中等教育资源，而该群体的适龄儿童数量占全部适龄儿童数量的比例高达21％。[17]

第四，随着公共教育规模扩大，低收入群体享有的公共教育资源份额呈现上升趋势，公共教育支出的边际归宿有利于穷人。

BIA得到的受益分布，是一种类似经济学中平均成本的平均归宿，但是对于政策制定者来说，公共资源分配的边际归宿研究(即再增加一元公共资金，这一元资金的受益分布)更有经济意义。边际归宿的研究方法主要有两类，一类是将受益归宿作为被解释变量，通过计量经济模型得出公共支出的边际归宿。由于受益群体的受益差额很难与计量模型的解释变量联系，这类方法主要适用于教育机会差距明显的情况。此类研究结果表明，平均归宿分布与边际归宿分布明显不同，尽管平均归宿有利于富人(在高等教育阶段尤为如此)，但边际归宿在各教育层次都是有利于穷人的。[18]

另一类研究则是通过不同时点重复BIA过程，得到边际归宿。这种方法的最大缺点在于无法控制除公共教育支出规模以外影响受益归宿的因素，因此，该方法的适用前提是除公共教育支出规模变化外，经济社会其他方面并无明显变化(这意味着比较的年份不应相距很远)。将这些研究结果综合到一起(见表2)，所得结论与第一种方法基本相同，公共教育支出的边际归宿，要比平均归宿更有利于穷人。但是，由于影响公共支出受益归宿的因素很多，公共支出规模扩大究竟在多大程度上促进了“边际归宿有利于穷人”，还需要进一步研究。

三、我国公共教育资源分配公平性研究

我国学者尽管很早就关注公共教育资源分配的公平性问题，但是很多研究并非采用严格的BIA方法。其差异主要体现在如下几方面。

(一)分组方法

国外研究更多以人均收入(或支出)对人口(或家庭)分组(通常为人口五等分)。这种分组方法的前提就是具备社会成员收入分组标准。我国城乡居民收入统计的二元制，限制了人口分组在我国BIA分析中的应用。为此，世界银行的变通研究方法——根据各省份人均收入进行地区分组，[19]给我国学者带来很多启发。分组方法主要沿三条路径展开。第一条路径是人为地假定收入分布满足某些特征，对不同收入阶层的收入进行分组。[20]这种分析结果的准确性，在很大程度上取决于收入区间估计的准确性，由于收入分布函数未知，简单的收入区间估计很难反映现实情况，也大大降低了结论的准确性。第二条路径试图绕开收入区间的划分标准，通过抽样问卷考察样本的受益情况，如利用香港中文大学1998年对我国三城市14所高校的10000余名在校大学生家庭经济情况的抽样调查数据，学者们考察了公共高等教育资源在受益群体内部分配的公平性。[21]由于缺乏受益者与整个社会经济结构的联系，严格来讲，这类研究结果与BIA分析得到的结果相距甚远，研究结果也可能和其他分组方法大相径庭。③第三条路径则采用收入的间接衡量指标对个人或家庭进行分组，最常见的替代分组方法有：城乡组别、地区组别、职业组别、学历组别等。尤以城乡分组和地区分组研究最为多见，由于我国城乡之间、地区之间收入差距明显，在收入分组标准缺失的情况下，该方法不失为一种次优选择，可以帮助我们大致了解我国公共教育资源分配的公平性。[22]

但是，替代分组得出的受益归宿分布结果，从理论上讲，与国外基于家庭调查微观数据得到的受益归宿分布，并不具有完全可比性④，进行国内外比较时要非常小心。其主要原因在于以下两方面。

其一，同一地区内人口是不同收入群体的组合体，低收入、中低收入、高收入的个体皆有可能，要将这种地区组别转换成收入组别，需要同一地区内来自各收入群体的比例数据。

其二，暗含分析单位范围内的人均公共教育支出或生均公共教育支出相同，这与实际情况相距甚远。通常对我国公共教育资源分配研究更多以省份为分析单位，这意味着省内个体享有的公共投入相同，而实际情况是我国省内公共教育投入无论在城乡间、学校间还是不同人群间，都差异显著。

(二)受益份额

国外BIA分析中受益份额除少部分采用教育机会衡量外，绝大部分依据公共支出成本衡量。[23]当然，各种资源差异绝大部分可以体现在资金上。但资金数量相同，支出结构可能差异很大，既可以将资金用于建设漂亮的校舍，也可以用于购买图书，用于教师工资，但是，人们从各项目得到的受益额，如果用经济学中的效用衡量，可能差异很大。传统的BIA分析常常忽视这一问题，在这一点上，我国学者走得更远。入学率、完成率、预算内经费、教育经费总量、师资配备等基本条件的分配，都被列入资源的考察范畴。[24]事实上，教育机会、校舍条件等硬件资源的公平性，常常被政策制定者优先关注并得以解决，而师资队伍的职称结构、学历结构、年龄结构等软件资源分配的公平性常常是隐性的，而且很难在短时间内得到解决。

(三)公平的评价标准

国外对公共教育资源分配公平性的评价主要基于集中曲线与人口比例(45度对角线)、收入比例(洛伦茨曲线)的相对位置进行，很少将集中曲线与教育需求曲线的关系列入公平性评价的主要指标。出于对起点公平的特别关注，以及我国生均公共教育资源在城乡间、地区间、学校间的巨大差异，国内学者对教育资源分配，更多将教育需求作为评判基准，即从生均角度考虑公共教育资源的分配问题。生均公共资源在不同教育层次间、城乡间、地区间、学校间、人群间的差距成为我国学者评判公共教育资源分配公平性的重要指标⑤。[25]

(四)研究结果

对于我国公共教育资源分配公平性的研究成果，从教育层次讲，义务教育一直都是研究重点，其次是高等教育，高中和职业教育的研究相对较少；从所关注的公共资源讲，经历了教育机会——教育经费——教师配置——教育质量的重心转变；从分析单位讲，随着数据质量的提高，经历了省级分析单位——县(市、区)分析单位——校级分析单位——人群分析单位的逐渐细化过程。基于对我国研究文献的梳理，我们得到公共教育资源分配的如下特征。

第一，在义务教育阶段，教育机会公平已经基本实现。但是在高等教育阶段，教育机会特别是第一层次高校(重点高校)的教育机会的分布，仍然对东部地区家庭、城市家庭和高收入家庭更有利，但随着成本补偿制度的实施，特别是高等教育规模的扩大，低收入群体接受高等教育的机会显著提高。[26]

第二，从生均公共教育资源的城乡分布和地区分布看，城镇家庭、东部家庭仍然是主要受益者。这一结论不仅适用于义务教育，而且适用高中、中职和高等教育。从受益分布的地区分布看，东西部差距呈现缩小、东部地区与中部地区差距呈现一定扩大的态势，“中部坍陷”的情况需要引起各级政府的关注。[27]

第三，基于不同教育层次公共教育支出的受益归宿表明，低收入群体从较低教育层次享有的公共教育支出份额要高于从较高教育层次享有的公共教育支出份额，换句话说，低收入群体享有的初等教育公共支出份额，高于该群体享有的高等教育公共支出份额；而高收入群体从高等教育公共支出中享有的公共教育资源份额，要高于该群体从初等教育公共支出中享有的公共教育资源份额。[28]

第四，目前研究结果仍主要建立在省级数据之上，但省内各县之间、县内各学校之间以及不同人群之间的差异，在我国仍然非常明显。[29]

第五，已有公共支出受益归宿研究表明，低收入群体享有的边际收益，随公共教育支出规模扩大，呈现一定的增加态势，即边际归宿有利于穷人。[30]

四、结论及对策

教育支出一直被认为是促进公平的重要途径，谁从公共教育中受益？哪些公共教育支出更有利于公平？这些问题一直受到国家决策者、经济学家的关注。本文基于国内外已有研究的比较，提出如下进一步提高公共教育资源分配公平性的政策建议。

首先，继续加大公共财政对教育的投入。2012年我国财政性教育经费投入终于完成了4％的目标，在1993年到2012年的近20年时间里，政府为4％的目标一直在努力。迟到近20年的4％，也从另一个角度说明加大教育投入、转变以GDP为核心的政绩观的任务之巨。从已有研究结果看，低收入群体从增加教育投入的受益更大，因此，要提高公共教育资源的公平性，必须强化政府在教育上的投入责任，强化政府对教育投入的考核问责机制。

其次，以规范转移支付为突破口，强化财政的扶弱能力。市场“嫌贫爱富”无可厚非，但政府不能如此。帮助弱者，促进公平是公共财政下政府的重要职能。在政府间存在财力纵向和横向不平衡的情况下，转移支付是实现财力均等的重要途径。借鉴国外因素法转移支付的经验，规范我国转移支付制度，并将财政资金主要用于保证教育的基本质量以及对家庭经济困难学生的资助，对于家庭可以承担的个性化教育、高质量教育⑥则应主要由个人承担，甚至完全交给民办学校采用私人提供、私人生产的组合方式，以确保更多公共资金用于那些真正需要帮助的群体，提高财政资金的扶弱能力。

再次，将公共资源配置公平的重心从硬件转向软件。师资是决定教育质量的关键，教育投入的最终目标是提高教育质量。因此，在基本硬件投入满足后，政府应将重心转向师资上。目前，优秀教师，以及专职音乐、体育、美术、英语及网络管理教师的分布，在城乡之间、地区之间以及学校之间的公平问题，是我国资源配置的重点，也是资源配置的难点。农村地区、欠发达地区不应仅是“教坛新秀”、“优秀教师”培养的摇篮，更应该成为他们施展才华的广阔舞台。为此，应切实解决农村地区、经济欠发达地区教师待遇问题，创造优秀教师在这些艰苦地区工作的制度环境。弘扬“奉献精神”只是解决问题的一种途径。从经济学意义上讲，理性经济人必须考虑自己的利益，艰苦地区教师已经在个人发展、子女未来等方面做出了巨大牺牲，政府和社会不应让他们再蒙受经济损失，切实解决这些教师在住房、社会保障、工资待遇等方面的利益问题，不仅仅只是优质师资不会流失的问题，更是教育资源分配真正公平的重要问题。

注释：

①不利于穷人的初等教育公共支出只限在撒哈拉以南非洲(如几内亚、毛里塔尼亚、马达加斯加)和转型国家(如朝鲜、越南、老挝)。

②最高收入20％人口享有的高等教育公共支出份额，坦桑尼亚1993年达到100％，科特迪瓦1995年达到89％。

③社会成员可能有100人，而其中只有5人接受了高等教育，该种方法考察了高等教育资源在这5人中分配是否公平，而不是在100人中分配是否公平。

④假定地区组别由人均收入较低地区A和人均收入较高地区B组成，A地区的穷人数量及其人均享有的公共教育资源平均值分别为，富人数量及其人均享有的公共教育资源平均值分别为，B组内的穷人数量及其人均享有的公共教育资源平均值分别为，富人数量及其人均享有的公共教育资源平均值分别为，A地区和B地区人均公共教育支出额分别为M和N，则，可以证明地区组别等价人口组别(基于家庭调查微观数据得到受益归宿)的充分条件是：，即低收入地区全部富人享有的公共教育资源等于高收入地区穷人享有的公共教育资源份额。