信访制度成本：一个中国式社会问题，本文主要内容关键词为：社会问题论文,成本论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2010)06-0104-06
新中国建立之初即创设信访制度，近60年的历程中在沟通政府与民众、反映民情民意等方面发挥了重要的作用，在一定程度上充当着“社会安全阀”的角色。随着社会的发展，特别是进入20世纪80年代后，中国社会逐渐步入转型时期，社会矛盾和冲突大量出现，信访制度所承担的功能更显重要。然而，这一制度在运行过程中产生的种种问题，不仅造成民众对政府公信力的置疑，不利于社会民主法制建设，而且对社会稳定产生一定程度的负面影响，整个社会为此付出了相应的代价。因此，信访制度在制度绩效发挥的过程中，其带来的政治成本、经济成本和社会成本是当前必需引起重视的一个问题。
一、信访制度的一般社会功能
信访工作表现为信访者向信访机构、政府行政机关反映问题，经后者确定受理后由行政机关予以解决的过程，实质上反映了公民与代表国家的社会组织管理者之间的关系。信访制度在近60年的发展历程中，其作用主要包括以下方面：
1.反映民情民意，成为沟通民众与政府的纽带。民情民意的准确反映是国家制定正确方针政策的前提和保证，也是一个国家善治的重要基础。中国自古以来就十分重视民情民意，认为“水能载舟，亦能覆舟”，民心的向背是决定国家命运的根本。同样，在现代国家治理中，准确地掌握民意也是十分重要的。与相对成熟的西方公民社会不同，中国的公民社会尽管在近代曾一度十分活跃，但整体还处于形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分展露。①不仅如此，中国历来是一个中央集权国家，在严格的官僚科层体制中，信息的向上传递常常出现偏差，即下级对上级往往是“报喜不报忧”，上报的数据夹杂着大量水分，这几乎是公开的“秘密”。在这种情况下，许多基层社会的矛盾常常被人为地掩盖起来，高层政府和领导人并不能准确地知悉和了解基层的社会问题。因此，中国社会十分需要一个能够将老百姓的建议和呼声、基层社会的状况准确上传的制度性通道，而20世纪50年代初设立的信访制度则承担着这一任务。从信访实践看，这一制度的确起到了反映民意的作用，通过信访，群众将自身的困难、对政府工作部门的意见和建议等表达出来，而国家机关则通过人民群众的信访，收集和掌握了大量的信息。
2.进行公民权利救济，成为抗衡公共权力滥用的一种替代性选择。在任何一个社会中，公共权力都是必要的，但如果公共权力行使不当，就可能侵害公民的正当权利，因此在公共权力与公民权利之间需要保持一定的协调与平衡。公共权力的影响常常是巨大的，基本特性之一是强制约束力，这使其对社会历史产生长期而深远的作用，同时公共权力影响的范围也很广，往往施加于其作用范围内的全体成员，并涉及这些成员社会生活的方方面面。
经过建国后60余年的发展，中国的法制建设取得了很大成就，法律法规不断健全、完善，公民的法治观念也逐渐增强，与此同时，随着社会的进步和经济的发展，老百姓维护自身合法权利的意识和观念也在不断增强。从理论上讲，司法救济是公民权利救济的根本方式，是保障公民合法权利的主要途径，因为这种救济具有法律依据充分、执行力度强硬、法律责任严厉、程序全面规范等优点，特别是当公共权力难以得到有效约束，甚至出现一定程度的滥用时，通过司法途径解决问题是一种理想的选择。然而，由于当前我国法律法规尚不够完善、司法过程中出现的一些腐败现象导致司法公正受到置疑，加上程序繁琐、诉讼周期长、需要一定的法律知识等原因，在实践中表现为很多公民权利受到损害或侵犯时难以寻求司法的公正解决，因而老百姓不愿通过司法途径解决问题，宁愿采用行政救济的方式维护自身利益。信访这种权利救济方式，一方面初始成本很低，不需要交纳律师费、诉讼费等相关费用，只需通过书信、电话、电子邮件等方式或者到相关政府部门上访即可，另一方面通过信访这一渠道几乎可以反映所有的问题，小到征用土地、房屋拆迁中的个人权利受损，大到企业改制、环境污染中的问题等等，此外加上传统的“人治”文化的影响，老百姓相信权力而不是法律，宁愿信“访”而不信“法”，因此信访成为当前中国社会中极为重要的权利救济手段。诚然，由于信访实践中存在着信访制度存在不足、信访体制不顺畅等问题，信访事项的办结率很低，很多信访问题并没有得到及时、有效的解决，但这并不妨碍老百姓对这种救济方式的选择。
3.进行民主监督，是防范腐败行为的一种手段。信访是公民依法行使民主权利的重要形式。通过信访这一制度安排，公民可以自由表达自己的意愿，如向政府提出意见和建议，间接参与社会公共事务的管理等，是公民“用脚投票”的一种特殊表达机制，而各级政府则可通过信访工作，听取公民的建议和要求，加强决策的民主化和科学化，并促使政府机关工作人员依法行政。
信访制度的监督功能是显而易见的。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。②在现代社会，公共权力膨胀的现象普遍存在，成为腐败现象屡禁不绝的重要原因之一，特别是对行政权力占主导地位的社会，如何有效地监督公职人员的行政行为是一个较为普遍的难题。按照我国《宪法》规定，公民个人对政府的监督权，不仅包括公民可对侵犯其人身的行为以及自己不满意的决定提出申诉、控告或要求复议的权利，而且包括对自己确知的违纪违法现象进行举报，对政府的工作提出意见、建议等权利。在由传统社会向现代社会的转变中，尽管法律法规等正式制度不断走向完善与成熟，但由于制度的约束力不足，政策法规在执行过程中常常出现偏差等诸多原因，使得社会中存在着诸多不公平、不公正现象，并且出现形形色色的腐败现象，换句话说，导致当前中国社会中存在种种问题的重要原因之一就是缺乏有效的监督。按照相关制度安排，对权力的监督有多种形式，如立法监督、司法监督、人大监督、政府监督等，然而这些监督或是自上而下的，或是内部性的，实践已经证明了这些监督形式的低效率。舆论监督作为一种外部监督，有时因为受到太多的限制而难以发挥应有的作用。事实上，自下而上的群众监督是非常有效的监督形式，很多不法行为虽然能够“欺上”但却未必能够“瞒下”，因此发挥人民群众的监督作用是十分有效的。在信访活动中，群众可以通过信访向国家机关检举、控告、揭发政府官员或者工作人员违法犯罪行为，而国家公职人员常常不能有效阻止群众到高层级政府信访，这在一定程度上可以对国家公职人员的不良行为形成震慑，也使得群众有一个绕开下级政府直接向高层级政府反映情况的通道，虽然信访最终解决问题的决定性因素仍在于高层权力的介入，但并不妨碍信访成为权力监督的便捷方式。
4.充当社会安全阀，成为缓和社会矛盾激化的一种特色装置。冲突理论的代表人物之一科塞较系统地阐释了社会安全阀理论，认为社会安全阀的作用是排解敌对情绪，如果敌对情绪通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，就像锅炉里的过量蒸汽通过安全阀适时排除就不会导致爆炸一样，从而有效地维护正常的社会结构。安全阀制度就是在不毁坏结构的前提下，使敌对的情绪得以释放出来以维护社会整合的制度，这种安全阀制度对于任何社会都是必要的，对于僵化的社会尤为必要。③
信访制度的社会安全阀作用即是说，通过信访这一制度安排，不仅能够在一定程度上疏解很多社会矛盾和纠纷，化解民怨，缓和社会张力，而且可以使社会中的紧张、敌对情绪有一个排解的通道，这样不致逐渐累积并最终爆发剧烈的社会冲突，对社会造成破坏性影响甚至导致社会的动荡。信访制度的这一功能在几个特殊的历史时期表现得尤为明显，如在十年“文革”结束之初，信访成为了当时解决历史遗留问题、平反冤假错案的主要途径，北京仅在1979年就出现1月、4月和8月3次上访高潮，多时每天进京上访人达1200多人(次)，滞留北京的上访者近万人。④是有了信访制度这一社会安全阀，在拨乱反正时期才使得大量的历史问题得以快速向上反映，累积已久的怨恨、愤怒得到了宣泄，这无疑有助于保持当时稳定的社会政治秩序。2003年6、7月份，随着“非典”疫情的解除，被压抑了的上访者从全国各地涌入北京，出现了又一次上访高潮，此前限制人口流动的短短数月就已经积聚了大量急切的进京上访者，这一现象固然说明在社会转型时期处于社会矛盾和冲突频发阶段，而其中的很多问题并不能由地方政府很好地加以解决，但更重要的是表明信访已经成为当前中国社会不可或缺的权利救济方式，只有当社会矛盾和冲突能够通过必要的渠道得以反映，来自基层社会的民怨方能得以一定程度的排泄，整个国家才能保持稳定的社会秩序。
二、成本——信访制度不容回避的现实问题
社会政治制度产生的重要目的之一是建立稳定的社会秩序，保证社会的正常运行，其重要前提之一是制度本身的功能得到有效的发挥，并且尽量减少给社会造成的负面影响。如果一项制度在有助于社会良性运行、协调发展的同时，需要全社会为此付出较大的成本，那么该制度的实际作用就必须重新审视。因此，对于任何一项制度而言，在衡量其给社会带来绩效的同时，还需要考察其运行中产生的各种成本。
在社会成熟度较高的发达国家，为了提高政府部门行政管理效率，保障公民的合法权利，设立了与中国信访制度相似的制度，如行政监察专员制度(Ombudsman System)，或称申诉专员制度，这一制度首先起源于瑞典，后为许多国家借鉴采纳。监察专员制度是指对不良行政所采取的司法救济以外的救济手段，目的是对政府行政机关及其工作人员的错误行政、疏忽懈怠、不公正行为等进行监察和纠正，以促使政府不断改善公共管理，加强行政公开，从而保护公民的合法权益。在瑞典，监察专员一般从无党派且精通法律知识、具有较高社会威望的人士中选出，主要职责是确保法院以及其他公共机构在各方面都遵守法令、履行职责。日本在社会经济迅速发展的过程中，逐渐形成了比较完善的行政相谈制度，主要是改善政府行政管理，提高行政效率，并且解决政府行政部门与国民之间的纠纷。事实表明，日本的行政相谈制度对于密切政府与国民的联系，进行权利救济，化解社会矛盾，维护社会稳定发挥了重要作用。⑤
中国的信访制度具有自身的特色，在制度设计、制度运作、制度功能的发挥等方面都深深扎根于中国社会的政治文化和意识形态之中。一方面，信访制度具有很强的政治色彩，信访制度的重要功能之一是反映民情民意，成为沟通民众与政府的纽带和桥梁，同时作为民主监督的一种形式，对政府行政机关及其工作人员进行一定程度的监督。20世纪50年代初，老百姓为新中国建设积极献言献策，有助于巩固新生的无产阶级政权，不仅如此，在多次政治运动中，信访制度往往与当时特定的政治任务紧密联系在一起；另一方面，信访制度的社会“安全阀”在当前日渐突显。在社会转型时期，各种社会矛盾和冲突不断增加，并且新旧矛盾常常交织在一起，显然，要构建社会主义和谐社会就必须有效化解这些矛盾，因此维护社会稳定成为从中央到地方各级政府的首要任务，而作为一种特殊权利救济手段的信访制度无疑可以在一定程度上有助于化解转型时期的各种矛盾和冲突。在传统的政治文化中，包拯式的“青天”能够除暴安良、为民做主，千百年来为老百姓所津津乐道，并且深深烙印于民众的内心。在这样的传统文化背景下，信访制度成为老百姓愿意且乐意接受行政救济方式。
国家之所以设立信访制度，当然是希望发挥这一制度的功能，使社会得以平稳运行、发展。如果信访制度能够发挥较好的制度绩效，那么即便是需要投入一定数量的资源也是值得的，但是倘若这一制度不仅不能产生应有的制度绩效，反而在信访实践中出现较大的问题，甚至引致一定范围的社会问题，那么其制度运行中付出的过高代价就会使信访制度的实际效果大打折扣，而且可能引起对其合理性的质疑。
信访制度在发挥相应功能的同时，产生出诸多的问题，使得这一制度在运行中承担着一定的政治成本、经济成本和社会成本，这是一个不容忽视的事实。建国后由于种种原因出现了多次上访高潮，尽管由于信访问题的敏感性和保密性，很难获得信访人数的权威统计数据，但规模庞大的信访量却是一个不争的事实，2003年，全国信访总量超过1000万件。⑥大量的信访问题尽管发生在基层但却不能在基层得到较好的处理和解决，必然导致越级上访、进京上访数量的增加。虽然国家并不鼓励老百姓进京上访，而且对大规模的进京上访保持着警惕，但事实上上访者在地方政府不能及时、有效地解决问题后，到北京上访就成了他们唯一的选择。
与大规模的信访数量相呼应的是大量信访机构的设置。从中共中央书记处政治秘书室这一处理人民来信的专职人员和专职机构设立后，数量庞大的各级信访机构逐渐建立起来。承担接受人民来信来访任务的机构包括党的各级组织、各级人民政府及其职能部门、各级人大及其常委会、各级司法机关、人民政协、人民团体、事业单位、国有企业等等，也就是说，几乎所有的党政机关、司法部门、事业单位都设有相应的信访机构。各地进京上访的人不仅去国家信访局、全国人大常委会信访局、最高人民法院、最高人民检察院、中纪委等部门，而且还到中央电视台、人民日报等新闻媒体反映问题。信访机构种类繁多，并且从中央政府到省、市、县、乡镇等各级地方政府均有设置，成为中国国家机构体系中一种极富特色的组成部分。
数量庞大的信访量意味着信访人的巨大付出，而数量众多的信访机构设置则需要国家财政的大量投入。不仅如此，在近60年的信访制度演进中，形成了一整套包括中央和地方政策法规在内的制度体系，其间耗费了大量的行政资源。自1951年政务院出台第一部关于信访的正式规定后，为规范信访活动，使信访制度发挥较好的制度绩效，国家制定了各种政策文件、行政规章，加上各种地方性的政策规章，形成了一个包括几百部行政规章、地方性法规和其他有法律约束力的政府规范性文件在内的庞杂的体系。⑦由于信访的制度体系支撑着信访活动在不同领域、不同地区的运作，在保障公民合法权利、维护社会稳定等方面起到相当的作用，但同时耗费了大量的人力、物力和财力。而当信访制度由于自身的不够完善以及其他多种原因，使得信访实践中存在着大量问题，对社会稳定、现代法制建设等方面带来了一定程度的负面影响，其付出的代价显然已经远远超出经济成本的范围。
三、“三位一体”的信访制度成本结构
信访制度在其运行中承担的成本主要包括政治成本、经济成本和社会成本，形成“三位一体”的成本结构。信访制度的政治成本是指由于制度本身设计不够合理、执行不顺畅等原因而给国家政治带来的负面影响，其表现在多个方面：在一定程度上损害了执政党的政治权威；对政府形象造成负面效应，降低政府的公信力，使人们对政府机关及其工作人员的工作能力、工作效率产生疑虑；不利于民主政治的发展，影响社会的民主化进程；妨碍司法权威，而且不利于培育公民的法制观念，使社会发展与法治化的大方向背道而驰。信访制度政治成本有时不一定在短时期内显现，但如果不能有效化解而任其累积，那么未来一旦爆发出来，其造成的危害就会相当大。由于政治的敏感性，信访制度的政治成本往往成为政府考量的主要内容。从理论上讲，政府的政治权威是其执政的政治基础，在一个国家的现代化过程中，如果政治权威因为多种原因影响而出现弱化，必然不利于国家的现代化建设，甚至可能影响到执政党和政府的统治根基。政府公信力则是政府行政的基本保证，当一个政府得不到民众的广泛信任，公信力受到质疑时，受影响的不仅仅是政府的形象，还有其执政的合法性基础。不仅如此，不断推进民主和法制的建设，是社会发展的必然趋势，一个国家的各项制度应当促使社会民主化的进程朝着法制化建设的目标前进。信访制度设立的重要政治目的是为了有效沟通政府与民众，通过化解社会矛盾以促使社会的稳定发展，进而维护政府的权力基础，因此如果信访制度在运行过程中造成政治权威、政府公信力一定程度的损害，或者对社会民主法制的建设造成负面影响，这样的政治成本显然是政府所不愿看到的。
在信访活动中，包括信访者、信访机构、政府行政机关等在内的信访活动主体，需要投入相应的人力、物力和财力，从而构成信访制度的经济成本。对政府来说，信访活动中的投入以财政拨款为主，包括人员薪酬、日常办公经费以及非常规费用等方面的支出。对于信访人而言，他们最为关心的是信访问题能否得以解决，在这过程中，经济上的花费受到个人及其家庭经济状况的影响，这是信访者不得不考虑的重要因素，至于政府的形象、社会的稳定等信访政治成本、社会成本则显然不是信访者关心的问题。作为一个理性人，信访者当然会计算自己付出的经济代价，或者说衡量信访的收益和损失。信访的初始成本很低，这是很多人选择通过信访维护自身权利的重要原因，但事实上由于信访办结率很低，许多信访事项并不能够得到令人满意的处理，信访者为此不得不一次次上访，部分人甚至到省城或进京上访，这使得信访者的经济成本大大增加。有部分信访者考虑到虽然经过多次上访可能使问题得到解决，但沉重的经济压力使他们不得不放弃上访，更何况信访事项究竟能否得到公正解决尚是一个未知数。当然也有少数信访者，或为维护权利或为洗清冤屈，一次次执着地上访甚至不惜倾家荡产，此时对于信访者个人及其家庭来说，付出的经济代价是相当大的。
信访制度社会成本是指由于信访制度本身造成的问题以及引致的其他社会问题而给整个社会带来的损失，具体指标包括社会稳定、公众满意度、社会心理等。在其多种表现中，社会稳定无疑是最为重要的指标，这是因为良好的社会秩序是一个国家和社会得以顺利发展的基础和前提，因而维护社会的稳定也就成为政府追求的最重要的目标之一。信访制度的社会成本同样是政府关注的重点，当信访制度的运行对社会稳定造成负面影响时，这种社会成本肯定难以为政府所接受。信访制度的重要功能就是通过有效化解各种社会矛盾，保持社会的和谐与稳定，进而促进社会经济更好、更快地发展。然而如果信访制度的功能不能得到较好发挥，反而在实践中出现信访总量居高不下，越级上访、重复上访、集体上访等不断增加，说明社会的矛盾和冲突不能得到有效化解，老百姓的不满情绪增多，这必然影响正常的社会经济秩序，不利于保持社会的稳定。
不同的信访主体承担的成本是有差异的。一般而言，中央和地方政府对于信访的政治成本和社会成本十分重视，而老百姓则更多地关心经济成本。不同社会时期对于信访制度成本的关注重点也是不一样的，在社会急剧变化、各种矛盾和冲突不断的阶段，社会稳定显得尤为重要，因此信访的社会成本成为关注的焦点；当执政党或者政府遭遇到信任危机，民众对政府在管理社会公共事务中的能力、作用等产生很大的质疑，此时信访的政治成本十分突出，必然需要采取适当的措施提升政府形象，增强民众对政府的信任感；当社会秩序和谐、稳定，政府通过依法行政而受到民众的广泛赞誉，此时社会成本、政治成本相对较低，经济成本就会受到较多的关注，即如何在信访中减少政府的财政投入和信访者个人的经济支出。
总之，在“三位一体”的信访制度成本结构中，不仅政府、信访者等信访主体关注的重点存在区别，而且在不同社会时期，对于政治成本、经济成本、社会成本关注的侧重点也不一样。此外，值得一提的是，政府对信访制度的社会成本、政治成本重视的程度要远远大于经济成本，如果为了维护社会秩序的和谐、稳定，或是提升政府形象、增加政府公信力，政府常常宁愿投入更多的经济成本，特别是在当前处于转型时期的中国社会，政府在信访中投入大量的人力、物力、财力，其目的就是为了保证国家的长治久安和社会经济的健康发展。当前一个不争的事实就是在信访活动中存在的诸多问题，不仅使信访制度绩效难以充分发挥，而且使国家、社会、民众为此承担了相当的成本，这显然有违信访制度创设的初衷，也不利于构建社会主义和谐社会。如何通过改革信访制度以规范信访活动，提高制度运行绩效并且有效降低制度成本，显然是亟待认真研究的重要课题。
注释：
①俞可平：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社2006年版，第1页。
②阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。
③侯钧生：《西方社会学理论教程》，南开大学出版社2006年版，第215页。
④刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第230页。
⑤金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》，法律出版社2007年版，第31页。
⑥赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，《南方周末》2004年11月4日。
⑦李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第6页。