社会治理体制创新：主体结构及其运行机制_社会组织论文

社会治理体制创新：主体结构及其运行机制，本文主要内容关键词为：运行机制论文,主体论文,体制创新论文,结构论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2015)05-0082-06

      治理在本质上是治理主体协同解决公共事务与公共服务问题，实现跨部门共治的一种制度安排与结构设计。1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和……它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[1]6这表明主体间关系是治理体制创新的一个基本分析视角。自党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”以来，学界对社会治理体制创新的科学内涵、主要内容、实践模式等进行了高度的关注，出现了不少优秀的研究成果，但这些研究的一个重要不足就是既缺乏对社会治理体制创新主体结构间关系的深度挖掘，也缺乏对社会治理体制创新运行机制的深入分析。由此，本文运用文本分析法对党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革的决定》)、十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这两个政策文本进行深度挖掘及理论概化，探索性分析这些政策文本意涵的中国社会治理体制创新的主体结构及其运行机制的操作性内容，并以此为理论指导，提出下一步加强我国社会治理的对策建议。

      一、社会治理体制创新的主体结构：主体间的关系与比较优势

      对于社会治理体制创新的主体间制度安排与结构设计，《全面深化改革的决定》在“改进社会治理方式”中进行了明确的阐述：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[2]这段文字表明社会治理体制创新包括党委、政府、社会组织和居民四大治理主体，这四大主体在社会治理中相互作用，形成了一种线性关系与制度安排的社会治理主体结构(见图1)，具有较大的理论比较优势。

      1.主体间关系。主体间关系主要体现在党委、政府、社会、居民这四大社会治理主体的治理功能上。这四大主体之间是一种双向互动的线性功能关系。

      “党委”在社会治理体制创新的主体结构中处于领导地位，这在《全面深化改革的决定》中的各个领域都有所体现，整个政策文本中“党委”出现9次，除“创新社会治理体制”章节进行了重点论述外，在“推进协商民主广泛多层制度化发展”“加强反腐败体制机制创新和制度保障”“完善文化管理体制”“加强和改善党对全面深化改革的领导”等方面都强调要发挥党委的领导作用和主体责任，尤其是在“加强和改善党对全面深化改革的领导”中进行了充分的表述，提出“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”“各级党委要切实履行对改革的领导责任”“发挥党组织领导和把关作用，强化党委(党组)、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任”等。这表明，党委在全面深化改革中发挥着领导作用，也就决定了党委在社会治理体制创新的主体作用中要发挥领导作用。这是由我国当前的政治体制决定的，是历史与国情的选择。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在社会治理主体结构中，党委“统揽全局、协调各方”至关重要。各级党委要集中精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，推动党的路线、方针、政策贯彻落实，同时协调好人大、政府、政协等领导班子的关系，解决多头管理、缺乏合力等问题。

      “政府”在社会治理体制创新的主体结构中处于主导地位，这是由政府作为执行机构的地位决定的，“政府”在《全面深化改革的决定》中高频呈现，共提出了51次。发挥政府的主导作用，需要切实转变政府职能，改变过去政府在社会管理中的“越位”“缺位”和“错位”的状况，“强化政府研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制定社会政策法规和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能”[3]，使政府切实坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，在政策法规制定、公平正义维护、公共安全保障、科学民主决策、权力监督等方面发挥主导作用。

      “社会组织”在社会治理体制创新的主体结构中处于参与地位，《全面深化改革的决定》共提出“社会组织”13次，在“激发社会组织活力”中提出了具体措施：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”[2]

      “居民”在社会治理体制创新的主体结构中处于自治地位，《全面深化改革的决定》共提出了7次，主要体现在居民自治、居民收入、人口市民化、居民监督、居民基本养老保险、社区医生与居民契约服务关系构建等多个方面。这在一定程度上体现了社会治理体制创新中的公民权利本位，正如美国公共治理专家理德·C.博克斯所言：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”[4]136居民自治既是我国社会治理体制创新与国际社会治理前沿理论与实践接轨的集中表现，也是发挥居民在社会治理中主体地位的最佳方式。

      

      图1 中国社会治理体制创新的主体结构

      2.比较优势。上述主体结构不仅与过去社会管理的主体结构相比具有显著的优势，而且与西方的多中心治理主体结构相比也具有明显的优势。

      首先，这种主体结构的主体呈现多元化。社会管理的主体主要是国家与政府，进行的是行政性和强制性管理，而社会治理的主体则趋向多元化，强调国家与政府之外的社会力量、居民的参与，依靠法治、道德、制度等多种方式进行治理。这样，社会治理创新的主体结构更适合中国社会的发展需要，更能够发挥党委、政府、社会组织和居民的各自优势，并促使政府与社会组织、居民形成良性互动关系。

      其次，社会治理创新的主体结构并非是西方盛行的多中心治理结构的简单移植，而是一种本土化的治理结构创新。多中心治理理论起源于迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中提出的“多中心秩序”[5]95，文森特·奥斯特罗姆在此基础上结合大城市地方管辖单位的多样化问题提出“多中心政治体制”[6]11-12。多中心治理的主体间关系是一种地位平行的关系，各主体签订合约，依赖核心机制，在竞争性关系中相互合作，相互重视对方的存在，共同致力于治理公共事务和提供公共服务。我国社会治理体制创新的主体结构实质上是“单中心”的，即“党委”处于治理体制主体结构中的“领导”地位。这在形式上具有较大的区别，从实质上看，西方社会治理模式是建立在社会和国家对抗的基础上的，其主体间的合作以斗争、竞争为基础，而我国社会治理体制创新是建立在国家利益与人民利益一致、国家与社会合作共赢的基础之上的[7]。中西方社会治理主体之间具有不同的关系结构，因此也需要不同的主体结构模式。

      因此，社会治理主体结构的优势极为明显，它是当代中国社会治理体制创新的最优选择。首先，主体结构提出是历史发展的产物。新中国成立以后，我国城市实行的是以“单位制”为基础，以街道、居委会为辅的社会管理体制。随着单位制的化解与破溃，迫切需要建立新的社会管理格局，党的十六届三中全会提出社会管理的命题之后，虽进行了不少实践创新，较大程度地提高了社会管理水平，但一直没有跳出过去“一管就死，一放就乱”的历史怪圈，因此，党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制改革的新战略，这是对我国社会建设规律认识逐步深化的结果。其次，主体结构的提出是经验的总结。这是现实的维度，随着我国社会结构性变化，不稳定因素不断增加，社会矛盾日趋复杂，民生问题越来越突出，公共安全问题也时有发生，解决这些问题，需要一种新的社会治理结构，主体结构正是这些经验的理论提升。最后，主体结构的提出是国情的选择。有学者指出：“当今中国正在经历一系列结构性巨变，这是现代性全球之旅的长波进程和本土社会转型的特殊脉动两股力量交织扭结而产生的现实结果”[8]。主体结构的提出契合了当前中国政府治理能力较高而社会组织体系发育程度较低的现实国情，它既关照了本土特质中的“党委领导”和“政府主导”，也关照了全球视野中的“社会参与”和“居民自治”。

      二、主体结构下的运行机制：逻辑架构与扩散效应

      《全面深化改革的决定》在社会治理体制主体结构设计的基础上，对社会治理的运行机制进行了创造性的理论设计，扩展了主体结构的运作幅度，增强了各治理主体间的双向互动、网格化协同功能，形成了一种新型运行机制(见图2)。

      图2的运行机制包括内核层、保障层和任务层。这三大机制综合作用，良性共治，在运行中发挥着治理主体的治理功能扩散效应。

      1.内核层运行机制。《全面深化改革的决定》提出的“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”论断，表明这三种治理机制不是三方协同运行，而是主要表现为“政府治理和社会自我调节良性互动”与“政府治理和居民自治良性互动”，在此基础上，“社会自我调节”和“居民自治”之间，以及它们与“政府治理”之间也发生一些或强或弱的协同、互动作用。这样，“政府治理和社会自我调节、居民自治”构成了一个双向良性互动的运行机制，成为社会治理体制创新主体结构运行的内核层。内核层是社会治理的执行层次，包括“政府、社会、居民”三种社会治理力量形成的社会治理机制。

      

      图2 主体结构下的运行机制

      其一，实现公共利益最大化的政府治理。《全面深化改革的决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”[2]这表明，政府治理是政府作为社会治理的行为主体，与社会组织、企事业单位、居民共同治理社会公共事务，最终实现公共利益最大化。推进政府治理：首先，要推进政府治理能力现代化，“切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化”[9]。其次，政府制定社会治理政策与治理思路，加强对国内社会组织的监管力度，规范其运营情况，并加强对在华境外非政府组织的管理，引导它们在我国经济、科技、教育、卫生、文化、环保等领域依法开展活动。再次，要求改变政府治理方式，从过去公共服务直接提供者转变为公共服务购买者，逐渐加大政府公共服务的购买力度。

      其二，促进社会和谐稳定的社会自我调节。社会自我调节就是要改变过去主要依赖政府干预的做法，增强社会的自愈能力，探索一种把社会问题、社会纠纷、社会冲突、社会矛盾解决在基层，消化在社会内部的新机制。社会自我调节在实践中具有多个成功案例，其中，基层司法行政工作创新的人民协调方式在化解社会矛盾，维护社会和谐稳定中作出了巨大贡献，近年来，全国80多万个人民调解组织和400多万名人民调解员充分发挥了职能作用，坚持自我管理、自我服务、自我教育、自我约束，每年化解矛盾纠纷都在900多万件[10]。发挥社会自我调节功能具有多种途径：一是发挥社会对利益冲突的调节作用。改革开放到了今天，社会上已经形成了多元化和“不均等”的利益格局，出现不同的利益主体及复杂化的利益问题，需要依托工会、共青团、妇联、基层群众自治组织和各类社会组织开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导等方式，调节不同利益主体之间的冲突，实现社会多元利益协调的“帕累托最优”。二是发挥社会规范的调节作用，通过行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会规范来协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等。三是发挥社会道德的调节作用，加强全民思想道德教育，培育良好的社会心态，通过自律、他律、互律等方式，引导人们积极地履行社会责任、自觉地维护社会秩序，使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同的行为准则。

      其三，发展基层民主的居民自治。居民自治就是要发挥居民在社会治理中的主体地位和主人翁精神，《全面深化改革的决定》提出了发展基层民主的思路：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[2]在操作层面上，居民自治可以通过城市的社区委员会和农村的村民委员会这些居民自治组织在协调利益关系、化解社会矛盾、为民众排忧解难等方面起着不可或缺的作用。随着事业单位改革的推进，社区治理已经取代了计划经济时代的单位管理，居民通过参与自治组织，依法治理与自己密切相关的各项社会事务，在一定程度上发挥了基层社会治理中的主体作用。居民自治的核心就是依靠居民进行治理，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众探索的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥经验就是社会治理中居民自治的一个典范，江苏的华西村、北京的蔡家洼、河南的刘庄等都探索出一种自下而上、各具特色的居民自治模式，也可供实践借鉴与推广。

      2.保障层运行机制。法治和道德两种规范性力量构成保障层运行机制。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治”“推进社会治理体制创新法律制度建设”“提高社会治理法治化水平”[11]。《全面深化改革的决定》提出：“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。”[2]这样，就需要把法治和道德两种规范力量有机地结合起来，形成合力，规范社会治理各主体，确保其在法治和道德的轨道上有序运行。在两种规范力量综合作用下，构成一个包括“党委领导”下“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的运行机制，成为社会治理体制创新主体结构运行的保障层。

      法治和道德这两种规范力量共同保障着运行机制功能的有效发挥。发挥法治的规范作用，就要求社会治理主体中的政府、社会组织及其领导干部改变过去依靠行政手段、经济手段解决社会问题的做法，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序，把社会问题和社会矛盾纳入法治轨道，用法治的手段来解决；居民也要学法、懂法、遵法和善于用法进行自治。发挥道德的约束作用，就要求在社会治理的各个主体中加强思想道德建设，增强诚信自律意识，在道德约束的轨道下进行有效的社会治理。

      3.任务层运行机制。任务层运行机制既是社会治理体制创新的基本任务，也是治理主体结构发挥作用的扩展性机制。社会治理体制创新包括两类任务：一是发展指向性任务，目标是促进社会治理主体的发展壮大；二是问题指向性任务，目标是促进社会治理问题的有效解决。《全面深化改革的决定》以社会治理任务为基础，从“组织活力”、“体制改革”、“体系建设”等方面扩展了社会体制创新的主体结构运行机制的功能范围。

      激发社会组织活力是社会治理体制创新的发展指向性任务，目标是培育和促进社会组织的发展，增强社会治理能力。《全面深化改革的决定》提出了多项措施：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”“支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”[2]。这些措施最重要的一点就是要实行政社分开，处理好政府放权和社会组织接权的关系。

      创新有效预防和化解社会矛盾体制是一种问题指向性任务，目标是预防和化解社会矛盾。《全面深化改革的决定》从“健全重大决策社会稳定风险评估机制”“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”“健全行政复议案件审理机制”“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”“改革信访工作制度”等多个方面提出了措施要求[2]。

      健全公共安全体系也是一种问题指向性任务，目标是保障公共安全。《全面深化改革的决定》提出了多种措施，如：“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度”“深化安全生产管理体制改革”“健全防灾减灾救灾体制”“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系”“加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制”“设立国家安全委员会”等[2]。

      4.治理功能扩散效应。社会治理体制创新中主体结构运行机制的治理功能扩散效应主要表现为如下几个方面：

      其一，“掌舵”效应。党委在社会治理中越是发挥“掌舵”性领导作用，社会治理主体结构及其运行机制就越能发挥有效的社会治理作用；相反，如果党政不分，党委淡化了“掌舵作用”，以党代政，干预政府事务，分散了领导精力，则社会治理主体结构及其运行机制就难以有效地发挥社会治理作用。

      其二，“增幅”效应。政府和社会组织、居民三大社会治理主体越是能够良性互动，体现出强大的配合能力，共同致力于社会治理问题的解决，社会治理主体结构及其运行机制就越是能够发挥有效的社会治理作用。相反，如果政府和社会组织、居民三大社会治理主体各行其道，推诿扯皮，则难以发挥有效的社会治理作用。

      其三，“协同”效应。法治和道德两种规范力量越是协同发力，形成合力，共同致力于规范社会主体的行为，社会治理主体结构及其运行机制就越是能够发挥有效的社会治理作用。相反，如果法治和道德“一手软、一手硬”，则社会治理主体结构及其运行机制的社会治理作用就会大打折扣；如果法治和道德“两手软”，则容易出现“社会治理失灵”的困境。

      三、进一步加强社会治理需要解决的几个突出问题

      社会治理体制创新的主体结构及其运行机制是一个有机统一的社会治理运行系统。在新的主体结构及其运行机制下加强社会治理，需要在以下几方面进行强化：

      1.拓展社会治理主体结构外延，提升社区协商能力。在治理主体结构中，“居民”是一个外延较小的概念，它没有把流动人口、外来务工人员涵括在内。在推进新型城镇化过程中，仅仅依靠居民自治，难以充分地发挥流动人口在社会治理中的作用。现实情况是，不少城市的流动人口已经超过1/3以上，流动人口的增加，急性“城市病”开始凸显，人口拥挤、治安较差、劳资冲突、资源紧张、生态恶化等不断发生。以广东为例，其社会治理要素(对象)很大，且复杂多变(难管)，据不完全统计，全省流动人口3239.7万，外来务工人员2306万，出租屋1292万间(套)，临住426万人次，歌舞娱乐服务场所8435家，网站60多个，网民6900多万人[12]。因此，城镇化过程产生的这些与流动人口相关的问题，在很大程度上还依赖于“流动人口自治”或者参与治理才能有效解决。尤其是对“城乡结合部”社会问题的治理，就更需要流动人口参与，进行城乡社区协商，才能收到较好的治理效果。这就要求我们拓展社会治理主体的外延，把当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方都纳入协商主体，把涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村(社区)党组织、村(居)民委员会牵头，组织利益相关方进行协商，切实提升城乡社区的协商能力。

      2.深化社会治理运行机制内涵，加大联动治理力度。社会治理创新的内核层、保障层和任务层三大运行机制是一个多层递进的有机整体。深化社会治理体制创新，必须加强这三个层面运行机制的联动治理力度。近年来，在我国基层治理的实践中，不少地方探索推进联动治理的有效措施，北京市朝阳区、包头市等实行的“三社联动”就是一个可资借鉴的范例。朝阳区目前正在全面推进三级社会组织服务平台建设，构建一个社会组织综合服务中心、多个街道(乡镇)社会组织服务基地、N个社区公益空间，汇聚基层社会治理力量，提升基层社会治理水平，满足公众多元化的需求。包头市的“三社联动”则是将部分政府购买服务职能委托给了“汇美社工服务中心”之后，构建的一种以专业社会组织为载体，以社工人才为支撑，实现专业社会组织、社会工作者与社区深度融合的社区治理模式。

      基层治理的联动实践经验归结到一点，就是要在复合治理中推进政府、社会组织、公众等多个主体参与，法治与道德两种手段共同发力，实行多维联动，构建一个“点线成面”的社会治理联动机制。具体思路是：把维护群众利益和需求的群众工作作为社会治理的出发点和落脚点，用社会治理系统内部纵向、横向各个主体纵横互动的“线”即群众工作，通过“点”的外部动力和“线”的内部动力，持续联动，形成社会治理“面”的联动机制[13]，从而提高社会治理水平。

      3.推进社会治理体制创新，有效发挥治理功能的扩散效应。发挥治理功能扩散效应的正功能，除需要切实发挥党委的领导作用，强化法治和道德的规范约束功能外，还要重点诊断当前社会治理体制创新中的现实误区，并提高社会组织和居民的社会治理能力。

      推进社会治理体制创新，要重点厘清和避免以下四大误区：“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理体制创新的价值理性迷失；党政包揽替代多元参与，导致社会治理的协同格局难以形成；风险控制重于民生建设，导致社会治理体制创新的路径依赖本末倒置；“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足[14]。在避免这四大误区的基础上，发挥治理功能的扩散效应：一方面，要在激发社会组织活力的同时，培育社会组织的治理能力，加大对社会组织的资金支持，优化社会组织发展的制度环境，建设社会组织的孵化平台等。另一方面，在构建居民权利保障体系的基础上，不仅要发挥居委会等自治组织的作用，促进居民依法维权、积极地参与社区治理，也要依托居委会组织法、村委会组织法等法规，依法开展居民会议、议事协商、民主听证等居民自治实践活动，让居民依法办理和决策自己的事情。这样做有助于实现社会治理中的“掌舵”、“增幅”和“协同”效应，实现我国社会治理实践中的善治。

标签：社会组织论文;  主体结构论文;  社会管理论文;  法治政府论文;  治理理论论文;  政府治理论文;  居民自治论文;  社会问题论文;  社会结构论文;  社会体制论文;  社会互动论文;  社区自治论文;  创新管理论文;  领导体制论文;  法治国家论文;  社区功能论文;  时政论文;