交通事故社会救助基金立法的若干问题，本文主要内容关键词为：交通事故论文,若干问题论文,社会救助论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国《道路交通安全法》第75条规定，交通事故中受伤人员的抢救费用超过强制机动车保险责任限额的，未参加强制机动车保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金（以下简称“救助基金”）先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。国务院法制办于2005年元月12日发布《机动车第三者责任强制保险条例（草案）》（以下简称“草案”），向社会公开征求意见。草案共有四个条文涉及到救助基金，分别规定了救助基金的补偿事由及补偿后的追偿权、救助基金的来源、给付抢救费用的天数、救助基金具体管理办法的制定机构等内容。草案的上述规定在立法科学性方面尚需进一步斟酌，更重要的是，关于救助基金的性质、法律地位、运行模式、补偿要件、竞合关系的处理，以及机动车交通事故受害人对救助基金的直接请求权等重要问题，在草案中没有任何规定。这些问题应该由草案自身来解决，而不能留给其下位法——救助基金管理办法来进行补充。
二、救助基金的性质、法律地位与运行模式
为确保机动车交通事故的受害人获得基本保障，各先进国家均通过立法的形式，强制投保机动车保险，以使交通事故发生时，受害人得以向强制保险人请求保险赔偿。但是，在某些特殊情形下，受害人将不能获得强制保险的保障，例如，肇事机动车未投保强制保险，机动车肇事后逃逸，无从得知是否投保强制保险等。为弥补强制保险制度的上述漏洞，在实施强制保险的国家，多设有其他机制来保护交通事故受害人。例如，美国实行强制保险的一些州建立了未偿判决基金[1]；我国《道路交通安全法》在规定实行强制机动车保险的同时，建立救助基金以作为强制保险的配套制度，确属先进的立法例。
救助基金的性质已非保险，而是社会救济的一种。其理由是：救助基金的补偿并未以保险合同的存在为依据。我国的救助基金应采取何种运行模式，如何确定救助基金的法律地位，也须于立法中加以解决。首先可以确定的是，救助基金为开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故宜由立法赋予其独立的法人资格。但究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，必须由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。德国即采此例。但是，救助基金的主要来源毕竟为机动车所有人所缴纳的强制保险费，这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人；再者，将救助基金纳入政府体制，容易落于层层设立机构和人员，且机关办事效率不高的弊端；此外，将救助基金的补偿及代位追偿业务交由私法团体来承办，因此发生的纠纷作为民事案件来处理，可能会更为方便、迅捷，也可避免政府机关陷于频繁发生的行政诉讼案件中。我国台湾地区的《强制汽车责任保险法》就规定，汽车交通事故特别补偿基金为财团法人，因而应为私法法人性质。两相权衡利弊，建议我国的救助基金采用以下运行模式：由财政部、公安部、中国保监会、交通部、农业部联合设立强制机动车保险管理委员会，负责对强制保险的实施及救助基金的运行进行组织、管理、引导和监督，其日常办事机构设于中国保监会，并在各省、自治区保监局下设分支机构。由立法直接授权成立救助基金，并赋予其法人资格，其性质为具有公益目的的社会团体法人，故为私法法人，救助基金与受害人之间的有关纠纷和争议作为民事案件处理。至于救助基金的具体业务，包括从强制保险费中收取救助基金的提取额，补偿案件的受理、调查及给付，补偿后的代位追偿，可由立法授权救助基金委托经营强制机动车保险业务的保险公司代办，保险公司收取代办费用。这样可以充分利用保险公司分支机构布局广泛，处理交通事故赔偿案件的经验多和专业人员多的资源优势，从而既方便交通事故受害人求偿，又避免救助基金层层设立分支机构和人员，以节约运行成本。草案对于救助基金的性质、法律地位及运行模式只字不提，犹如大厦无基础，实属救助基金运行的大忌。
三、救助基金的来源
草案第24条规定，救助基金的来源包括：(1)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(2)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(3)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(4)救助基金孳息；(5)其他资金。从以上规定可见，罚款、追偿所得和救助基金孳息为数有限，根本的来源仍是从强制保险费中按照一定比例提取的资金。对于草案的上述规定，在征集修改意见的过程中，有的专家认为草案规定的资金来源严重不足，按照强制保险费的什么比例来提取救助基金？提多了保险公司受不了，提少了杯水车薪解决不了问题，将来这块支出肯定是非常大的，应该想办法扩大救助基金的来源渠道。（注：专家建言“强制三者险”条例修改，中国保险报，2005-02-25(6).）专家的忧虑甚有远见。为保证救助基金运行稳定及财务安全，的确应扩大救助基金的来源渠道。为此，建议在维持草案规定的以上来源渠道的同时，新增以下收入来源：
（一）国家财政对救助基金的负担义务。救助基金乃系国家建立的社会救济制度，国家须对其履行必要的政府责任，不能完全由机动车所有人及保险公司负担救助基金的来源。
（二）经营强制保险的保险公司对救助基金的负担义务。笔者建议，经营强制保险业务的保险公司，在不盈利不亏损的运行模式之下，应可从强制保险费中获取一定比例的强制保险业务代办费；反之，保险公司也应按一定比例负担救助基金的来源；但是，为降低强制保险的费率水平，减轻投保人的负担，在保险公司免收代办费的同时，相应地也免除其对救助基金来源的负担义务。
（三）机动车使用人对救助基金的负担义务。救助基金主要来源于机动车强制保险的保费收入提取额，这对已投保强制保险的机动车所有人而言，实际上是不完全公平的。因为，救助基金的补偿对象，是无强制保险机动车和肇事逃逸机动车（多也未投保强制保险）交通事故中的受害人，由已投保强制保险的机动车所有人，为未投保强制保险的机动车所有人“买单”，实际上有损前者的利益。针对这一不公平现象，建议在燃油零售环节开征适当的救助基金税，由机动车的实际使用人（包括未投保强制保险者）负担救助基金的部分来源，这样还得以实现机动车的使用频率越高、肇事的几率越大，因而应缴纳更多的救助基金税的合理结果。
四、救助基金的补偿
关于救助基金对机动车交通事故受害人的补偿业务，在立法上至少应明确解决以下四个问题：
（一）补偿对象（受害人的直接请求权）
救助基金的救济对象为机动车交通事故的受害人，但以肇事机动车无强制保险、肇事后逃逸以及强制保险人无支付能力等特殊情形为限，于此应无疑义。在法律上需要着重解决的是受害人对救助基金的直接请求权问题。草案未明确回答受害人对救助基金有无直接请求权。此外，该种请求权的性质，请求权行使的诉讼时效，对请求权及应领取金额的查封、扣押和强制执行的禁止，这些关系到受害人切身利益的问题在草案中也未得到体现。因此，草案有将其保护受害人的立法目的加以虚置的弊端。
关于受害人对救助基金的直接请求权，笔者的立法建议是：(1)明确赋予受害人对救助基金的补偿请求权。(2)受害人对救助基金的直接请求权，其性质为侵权损害赔偿请求权。(3)受害人对救助基金行使请求权的诉讼时效，以其对侵权损害赔偿债务人的请求权为依据，适用相同的诉讼时效期间和相同的时效中止、中断事由，其中一个请求权的诉讼时效期间经过、中止或中断的，另一请求权也同。这样可以避免受害人在同时或分开行使两种请求权时，分别计算诉讼时效，从而造成权利行使上的混乱。(4)受害人对救助基金的请求权具有很强的人身专属性，故不得予以转让、抵押。对此项请求权及受害人可领取的金额，也不得予以查封、扣押及强制执行，以确保受害人的利益不因债务纠纷而经由司法裁决剥夺。
（二）补偿要件
受害人向救助基金请求给予补偿，须满足以下三个法定要件：
1.机动车交通事故侵权责任成立
受害人对救助基金的请求权既然属于侵权损害赔偿请求权的转化，则前者的行使须以机动车交通事故侵权责任的成立为前提。根据我国《道路交通安全法》所确立的归责原则，强制机动车责任保险在责任限额内，应适用绝对责任的理赔原则，即不考虑交通事故受害人的过失，除故意情形外，即使是由于受害人的重大过失造成交通事故损失，强制保险人也应依照法定的给付范围和标准赔偿保险金。这就不同于我国商业性机动车责任保险一直采用的“按责分担”的理赔原则。而救助基金是在肇事机动车无强制保险，或肇事后逃逸、无从查究的情况下，向受害人提供的社会救济，属于对强制保险的补充和配套措施，因此，也应采用与强制保险相同的理赔原则，在我国现行法下即为限额绝对责任原则。除非受害人有故意或接近于故意的恶意行为，救助基金应依照法定的给付范围和标准向受害人提供补偿。因此，所谓“机动车交通事故侵权责任成立”这一补偿要件，在我国现行法下并无实质意义，受害人仅须证明其所受损害与机动车交通事故之间的牵连关系，且存在法定补偿事由即可，从而免去了繁琐和艰苦的侵权责任证明和侵权诉讼过程，甚为有利于保证受害人迅速得到救助基金的补偿。
2.强制保险人的给付义务不存在或偿付能力丧失
此项补偿要件即救助基金的补偿事由。但是草案第23条关于补偿事由的规定或有遗漏，或表述不够严谨，尚需斟酌。具体说来，救助基金的补偿事由包括以下三种情况：(1)肇事机动车无强制保险的保障；(2)机动车肇事后离开现场、无从查究；(3)肇事机动车的强制保险人无支付能力。
3.受害人无故意行为或恶意行为
草案第20条规定，受害人与被保险人恶意串通，或者受害人故意，因此发生交通事故造成受害人人身伤亡的，仍由强制保险垫付抢救费用。此种情形下，肇事机动车如无强制保险保障，救助基金是否给予救济？草案对此未作规定。只是推论起来，既然强制保险都要赔偿，救助基金断无不予救济之理。草案的这种态度是令人吃惊的。如果受害人与被保险人恶意串通，或者故意造成交通事故，仍可从强制保险或救助基金处得到给付，则有违自负其责的常理，失之于公平，同时容易诱发道德风险。因此，受害人故意造成交通事故的，从强制保险和基金处都不应得到补偿。此外，在交通事故中伤亡的受害人还可能有接近于故意的恶意行为，包括利用肇事机动车从事犯罪行为或逃避合法追捕，饮酒、吸毒、服用精神麻醉药品，无驾驶证或驾驶证被暂扣、驾驶证越级、驾驶证已超过有效期而未换发、持无效驾驶证，机动车未按规定审验或审验不合格或系未登记的“黑车”等。上述情形均属恶意行为，具有严重的社会危险性，故受害人凡有上列行为而驾车，并在机动车事故中受有损害的，无论是强制保险还是救助基金，都不应给予补偿，以维持社会正义和公平。
（三）补偿范围
救助基金与交通事故侵权责任人系在承担法定共同债务，即救助基金与交通事故侵权责任人对受害人的同一损害，依法负担不真正的连带债务。因此，救助基金的补偿义务及范围，取决于交通事故侵权责任人依法应负的损害赔偿责任范围。但是，草案第23条将救助基金的补偿范围限定为丧葬费用、部分或全部抢救费用，此项范围大大窄于侵权法上的人身损害赔偿项目，诸如抢救后的医药费、治疗费、康复费、营养费、护理费、残疾赔偿金和死亡赔偿金等，均不在救助基金的补偿范围之内。与国外的相关制度比较，此种救助基金究竟有多大功效，值得怀疑。
从反面而言，救助基金毕竟只是社会救济，为减轻强制保险的投保人及救助基金的财务负担，各国对救助基金的补偿均由立法设置了最高限额，救助基金只能在此补偿限额内，依据侵权法所规定的赔偿项目和标准，向受害人提供救济。一般而言，此补偿限额与强制保险的最低投保额度（最低责任限额）完全一致，以便互相配合。我国的救助基金应以此原则确定补偿范围，方能体现对受害人的周全保护。
（四）补偿期限与迟延给付的责任
草案对此未作规定。为避免推诿、拖沓，确保受害人迅速获得救助基金的补偿，在立法上应当明确规定救助基金的补偿期限及迟延给付的法律责任。但是，考虑到在未参加强制投保及肇事后无从查究的情形下，调查难度大，救助基金的补偿期限应长于强制保险的理赔时限，以1～2个月为宜。同时，建议规定受害人有权要求救助基金预付抢救费用。
五、救助基金的代位追偿权
为避免受害人得到双重补偿，维持侵权责任人的损害赔偿责任，并保证基金的财务收支平衡，应由立法直接赋予救助基金向受害人补偿后，对交通事故侵权责任人的代位追偿权。该种代位追偿权的性质，实际上是受害人对侵权责任人的损害赔偿请求权的法定移转。草案第23条就规定，救助基金垫付丧葬费用、抢救费用后，有权向道路交通事故责任人追偿。但是，草案仅有此原则规定是不够的，在立法上还必须解决以下三个问题：
（一）代位追偿的范围
救助基金就其向受害人实际给付的金额，得以行使代位追偿权，自无疑义。除此而外，对于自救助基金向受害人补偿时起的利息，以及为调查肇事逃逸案件而支出的合理调查费用，能否要求追偿对象一并偿还？对此，有肯定的立法例（如德国汽车保有人强制保险法），也有否定的立法例（如我国台湾《强制汽车责任保险法》）[2]。从平衡救助基金的财务收支、保障财务稳定的角度考虑，宜借鉴肯定的立法例。
（二）代位追偿的对象
救助基金行使代位追偿权的对象，并不都是交通事故责任人。具体而言：(1)肇事机动车无强制保险保障时，代位追偿的对象为交通事故责任人。交通事故责任人不以机动车所有人、管理人为限，在未经允许而驾车（包括盗窃）的情形下，应以无权使用人为追偿对象。但若机动车一方仅有部分责任甚或无责任，却又要求其偿还全部补偿金额，必难以使其信服，也未体现过错责任或严格责任的归责原则；(2)机动车肇事后下落不明的，若最终查获肇事车辆，且属已投保强制保险车辆时，应以强制保险人为追偿对象；若为未投保车辆，仍以交通事故责任人为追偿对象；(3)强制保险人无支付能力的，不能以交通事故责任人为追偿对象，救助基金应向保险人的破产管理人及保险保障基金追偿。
（三）代位追偿权的落实与交通管理的配合
不投保强制保险或肇事后逃逸者，多半无赔偿能力。为促进代位追偿权的实现，并稳定基金财务，我国台湾《强制汽车责任保险法》第39条规定，特别补偿基金于加害人或汽车所有人偿还全部补偿金额前，得通知公路主管机关吊扣其汽车牌照或驾驶执照，并停止办理车辆异动。此项规定值得借鉴。
在此还要注意救助基金与其他给付的竞合关系。救助基金仅在受害人从其他给付渠道均无法获得补偿时，才提供最后的救济。因此，为避免双重给付，受害人从社会保险、商业保险可获支付的金额，救助基金于补偿时应予扣除；受害人已从交通事故侵权责任人处获得赔偿的，救助基金于补偿时也可扣除；上述扣除额已由救助基金给付的，救助基金有权向受害人追偿。
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