论社会保障中的公平与效率，本文主要内容关键词为：社会保障论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障是政府依据法律和法规，组织国民收入再分配，向一部分社会成员提供基本物质生活保障的一项福利制度。它参与国民收入的再分配，是通过资金的筹集与给付，将暂时不享受社会保障的人们的一部分国民收入，通过社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚等形式转移到享受社会保障的国民手中，使其取得国民收入的再分配收入来实现的。
社会保障是一个特殊的经济范畴，因为与其它经济范畴相比，社会保障同国家政治、社会理论等的关系更密切。因此，社会保障在实践中有时甚至不得不“违背”一般的经济规律。如社会保障参与国民收入再分配，它同个人消费品的分配原则有着重大区别。个人消费品分配所实行的是“多劳多得、少劳少得”及“不劳动者不得食”的“按劳分配”原则；而社会保障的本质则是“按需分配”，即“有需要者得帮助”、“多需要多帮助、少需要少帮助”和“无需要者不予帮助”。从社会保障是通过资金的筹集与给付来实现这一点看，社会保障是不按“等价交换”规则而“单方面转移支付”的，“贡献大”者（课税能力强者）却“受益小，而“无贡献者”反而“受益多”。可见，社会保障带有浓厚的伦理色彩，在具体运作过程中“重公平”超过了重“效率”。
由此看来，社会保障在公平与效率的关系中扮演了重要角色，对公平与效率均有着重要影响。
（一）
一、社会保障对公平的促进作用
中国的社会保障基金体系，按其资金来源可概括为两大部分：一是由劳动者、劳动者所在企业或单位、政府财政拨款补助等渠道形成的社会保障基金。它是按照权利与义务对等的原则由政府以立法形式强制建立起来的，其保障对象是社会成员中的劳动者群体。二是主要由财政拨款、集体捐助、及农村公益金等建立起来的社会保证基金，它主要包括社会救济基金、社会福利基金、优抚安置费以及自然灾害救济费等。其保障对象是社会全体公民。无论是社会保险基金部分还是社会保证基金部分，通过筹集和给付，必然会在一定程度上起到调剂、均衡劳动者个人之间、企业之间、地区之间的高收入与低收入差别的作用。或者说，从社会产品分配和国民收入占有份额变化的角度看，社会保障都会对没有社会保障时的原有收入分配格局产生“再分配”作用，使一部分低收入居民增加收入份额，从而改变了社会不同阶层、不同成员或同一阶层同一成员在不同时期——劳动前、劳动中、劳动间断和劳动后——的收入分配状态，促进了社会公平。
社会保障均衡收入差别的作用完全不同于过去的平均主义或“大锅饭”。因为社会保障基金中的社会保险基金部分是按照权利与义务对等的原则建立起来的，且保险基金的给付仅仅是将符合给付条件、失去劳动收入的劳动者所需要的补偿其基本生活的费用分摊于全体劳动者，至于社会保证基金部分，虽然其来源主要是财政拨款，保障对象是全体公民，但也并不是平均分配给全体公民，而是只有符合给付条件的公民才能享受，且这种给付同样仅仅是以满足其基本生活需要为准则。因此，社会保障均衡收入差别的作用与平均主义、“大锅饭”是不能相提并论的。
二、社会保障对效率的促进作用
从微观来说，社会保障对效率的促进作用主要表现在：
1.能解除劳动者的后顾之忧，调动其劳动积极性。社会保障为国民特别是劳动者，在生产中暂时或永久丧失劳动能力者及其家属提供基本的物质保证，解决了单靠家庭和个人难以解决的困难，使其得到基本生活保障和生息、繁衍的经济条件，从而免除了后顾之忧，有利其全身心地投入劳动过程，发挥其劳动积极性。
2.能为企业生产创造良好的社会环境。任何企业的生产都不能独立于社会之外，没有良好的社会环境，企业就不能正常生产和经营。企业的生产活动一方面提供了广大劳动者取得劳动收入、维持生计的机会；另一方面也造成一部分劳动者失去生活来源、无以为生的灾难，并构成严重的社会问题。社会保险就是保证后一部分劳动者的基本生活需要，解决社会问题，创造一个安定的社会环境，这无疑是在直接为企业服务。为企业生产效率的提高创造重要的前提。
3.保证企业再生产劳动力的供给。企业生产需要充分的劳动力资源，而且需要不间断地提供这种资源。社会保险不仅是简单地维持劳动者的生活，使其保持充分的劳动力以备发挥（如失业保险），而且也是劳动力恢复和补充的条件（如疾病保险）。
从宏观上说，社会保障制度的确立与完善既是我国经济体制改革的现实需要，又是我国社会发展和人民生活安定的长期利益所在，因而社会保障会从长远、从整体上影响到宏观经济效率。
从我国经济体制改革的客观要求看，社会主义市场经济体制的建立，必然要求企业成为独立的经济实体而在市场上进行公平竞争。这使得原有社会保障体制下的我国各行业、各企业由于就业风险程度不同、劳动防护要求不同以及职工年龄构成不同，出现保障负担的畸轻畸重。其直接结果是一部分企业负担过重难以承受，各企业间的成本核算缺乏社会标准尺度，企业无法公平竞争；其深远影响更表现在劳动力受企业保障、现收现付的制约，无法真正形成流动，并最终导致整个社会效率的下降。此外，由于我国50、60年代人口出生高峰期和70年代后期、80年代初以来计划生育政策的共同作用，从21世纪的20、30年代开始，将出现劳动人口与赡养人口的大反差。到21世纪中叶，在职职工对老年人口的赡养率将接近50%。如果我们不从现在起就立即着手完善社会保障制度，实行一定程度的基金积累，届时现收现付的保障办法必将难以支撑巨大的保障负担，甚至引起更大的社会问题。因而，社会保障制度的完善与否会从整体上对社会的经济效率发生长远影响。社会保障对一个国家的整体及长远效率的影响，正如国际劳工局局长弗朗西斯·勃朗夏（Francis Blanchard）在《国际劳工局：展望21 世纪：社会保障的发展》一书的序言中所说：“社会保障工作是影响几代人的社会进程的一部分，它的许诺一定要在遥远的将来的某个时候实现，”“社会保障是一种促使社会变革和进步的手段，理应得到保护、支持和发展。而且，它决不像人们常说的那样是社会进步的的羁绊；相反，在坚实健全基础上组织起来的社会保障将推动社会进步。因为一旦男人和女人从日益提高的社会保障中获益，不再为日后的衣食焦虑，他们自然会创造更高的生产效率。”〔1〕
（二）
但另一方面，我们也必须注意到，如果不掌握一定的“度”，或一些具体措施考虑失当，上述社会保障对公平与效率的作用也可能走向反面，产生负面的影响。在这方面，西方福利国家是一面很好的镜子。为了实现社会稳定，并试图以福利扩张来刺激经济增长，西方一些政府通过对社会保障制度的完善，使保障的规模和范围不断扩大，保障水平不断提高，最终引发“进退两难”的“福利病”。
一、社会保障可能损害公平。如：
1.社会保障的某些原则有可能助长社会不平等。如英国工党政府在建立福利国家时，实施了贝弗里奇报告中的“普遍性”原则，规定所有英国人凡生病、生育子女、年老以及遭遇各种意外事故时都可享受福利待遇，而不问原来收入多少、生活状况如何。但各社会阶层的收入差距很大，社会的平均分享，结果使收入多、不需要享受福利的人享受了福利，收入低、生活困难，或者因失业等原因而无生活来源者得到的福利却十分有限。
3.社会保障基金征集税率规定不当也会损害公平。如美国的社会保险税规定了应课税工资的最高限额，超过最高部分的工资可以不纳税。结果，低收入者的工资必须全部纳税，高收入者的部分收入却可以不纳税。加上红利、利息、租金、房地产等非劳动收入可以不纳税或少纳税，从而加剧了贫富不均与社会的不平等。
3.高税率会损害原来具有积极意义的公平，进而形成新的平均主义。一般讲，高福利必然伴随高税收（及高赤字），以便通过高税率为社会保障筹集充裕的资金，作为高福利支出的物质基础。如前所述，社会保障具有均衡收入差别，使不同阶层、不同成员的收入保持一个合理的差距的功能，这一功能并不等同于平均主义。但物极必反，过高的税率会使社会保障均衡收入差别的功能滑入平均主义的泥坑。因而，从一定意义上讲，这也是对公平的一种损害。
二、社会保障可能损害效率。
1.对劳动者的积极性的挫伤。如：
（1）如果税率定得过高， 例如瑞典的个人所得税的最高边际税率为85%，就会严重损害个人劳动积极性。（2 ）如果对失业救济及各种福利规定不当，例如按英国的失业救济规定，一个月收入100 英镑的家庭的实际收入反而不如一个50英镑收入的家庭，因为后者可以坐享各种福利，因而也不必为工资增加到100英镑而努力。（3）如果职业保障的规定失当，例如美国的职业保障尤其是其终身职业保障，虽然有给予雇员以“安全感”从而刺激其积极性与创造性的一面，但又有抑制雇员竞争与进取精神的消极作用。不仅使政府雇员因循守旧苟且偷安，在高等院校中，也经常可以看到教师在晋升教授之前干劲很足，一旦晋升为教授取得终身职业保障便不求进取。等等。
诸如以上一类的原因，社会保障无疑也可能营造出一种“福利型”的“大锅饭”，导致懒惰与依赖思想的滋长和蔓延，使个人不愿努力工作，特别是不愿从事报酬低、社会地位低的职业，而宁可享受救济或尽早放弃低收入工作退休领取养老金。而这一切，最终都必会导致效率的下降。
2.对企业的效率的损害。
高福利是以雄厚社会保障基金为物质基础的，而基金的三个来源——个人、企业和政府财政中，企业是主体。高福利带来的高税收势必会加重企业的负担，导致其成本的上升、利润率的下降从而效率的降低。以我国的情形而言，据统计，我国的养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险合计，企业缴费的社会平均水平相当于企业工资总额的34%左右。这大大高于亚洲、非洲一些国家企业（雇主）的社会保险摊款率水平。如新加坡为18%，马来西亚为12.75%，埃及为24%等。而且， 如果具体到我国的某些地区如东北，由于企业严重老化，企业的社会保险负担甚至高达工资总额的50%。据我国国有资产管理局统计，1995年我国的12.4万家国有企业的资产负债率为75.1%，扣除企业资产净损失和资产挂帐的4000多亿元，国有企业的资产负债率高达83.3%。如此经营状况，若让其承担更高的社会保险负担，显然不利其走出效率的低谷。因此，社会保障不能只保个人而不顾企业，否则，对企业效率的损害最终也会影响对个人保障的范围与保障水平。
以上说明，社会保障对公平与效率具有双重的效应。由于社会保障所提供的福利具有能上不能下的刚性效应，于是，矛盾产生了：个人和家庭——一方面以愉快的心情，不断从政府手中接过养老和补助支票，一方面又不时以责备的口吻批评政府增加税收和滥用钱财。而政府呢——一方面深感支出负担沉重，赤字庞大而需要压缩，大叫改革；一方面因支出项目过多，为保持社会稳定而不敢轻举妄动。正如意大利人多米尼科·迈伦尼所言：这是“一座摇摇欲坠但又不能推倒的大厦，因为许多人趴在它的墙上。”结果，形成一个诱人而又苦涩的“福利怪圈”（见下图）
可见，对社会保障中的公平与效率问题处理不当，其后果可能是相当严重的。一旦陷入这么一个进退维谷、难以自拔的“怪圈”，社会保障带给人们的诸多好处，也许就要被它同时带来的诸多社会性难题所抵销了。
（三）
那么，该如何看待和处理社会保障中的公平与效率问题？
首先，公平多一些还是效率多一些，应针对社会保障的不同项目区别对待。由于社会保障项目的资金来源不同，从而体现公平与效率的程度也不同。例如，主要由财政负担费用的社会救济、社会优抚和部分社会福利事业项目，全社会凡符合条件者均可以享用，这些项目应主要体现公平的原则。而社会保险的主要项目如养老保险、失业保险、医疗保险、住房保险等费用，则应坚持实行国家、企业、个人三方合理负担，使职工享受的社会保险水平既要能保证职工的基本生活，又要与个人缴费多少挂钩。这样才能激励职工的劳动积极性。因此，这些项目就应强调体现“效率优先、兼顾公平”的原则。为了实现这一原则，可以建立两个层次的支付标准：
第一个层次：是就保障劳动者基本生活需要而言，它是剔除所有其它因素，仅仅从社会保险的基本原则出发，提供给劳动者用于基本生活需要的物质补偿。社会保险管理部门依据当前的物价水平，制定这一标准，确立维持劳动者基本生活需要的最低限额。这一限额对每一个参加社会保险的劳动者都是相同的、无差别的，与劳动者个人工资水平及所交社会保险费的多少无关，它体现了国家对每个劳动者的基本生活予以保证的义务。简言之，第一层次的支付标准体现的是公平。
第二层次，是指在对劳动者基本生活予以保险时，还必须考虑劳动者过去对社会贡献的大小和所承担的社会保险费用的多少，而获得超过基本需要的另一层次的物质补偿。这一层次的保险是为了确保劳动者的正常生活需要，体现了社会保险基金支付的有差别性，具有奖勤罚懒的激励作用。
如养老保险金可分为基本养老金和附加养老保险金。前者是保障劳动者基本生活需要的部分，在我国一般采取定额法，在一定时期对每个劳动者都是相同的（当然不同地区有所差别）；后者则是对劳动者作出的社会贡献的奖励，因此，它可以根据每个人的工龄或工资水平确定。
又如失业保险，一方面要保证一定时期内失业者的基本生活，另一方面又必须比较严格地限定救济的时限和金额，以促使失业者在救济期内尽快找到新的工作。
……
可见，这些社会保险的政策与措施规定，都体现了“效率优先、兼顾公平”的原则。
其次，社会保障中的公平是相对的，公平的实现可以达到帕累托最优境界为目标。平等的相对性体现在：假如平等是指人们接受社会保障的份额平等和绝对数额相等，则可能由于接受者的状态不同，如医疗保障因各人身体健康水平不同而可能出现不平等；而若按需要提供平等却又可能引致某些人过多地享受而使其他人感到不平等，从而造成社会保障的福利损失。因此，社会保障公平不公平，可以根据其带来的福利能否达到帕累托最优境界来衡量。即社会保障所提供的福利达到这样一种状态：它不能再使任何一个人的福利增加的同时，又不使其他人的福利降低。这时，社会保障可以认为是最公平的。
再次，效率本身也意味着平等，或者说，效率本身是一种更高级的平等。因为平等分配的实现，归根到底依赖于一定的物质保证，显然只有高效率才能创造更多的物质财富，才能为平等或公平分配提供可靠的物质基础。因此，对社会保障，我们不能一味强调公平而不顾效率。
注释：
〔1〕 弗朗西斯·勃朗夏：《国际劳工局：展望21世纪：社会保障的发展》，劳动人事出版社1988年版，第1页。